ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 96/2015

Asupra cererii de suspendare de față, Din examinarea lucrărilor din dosar, costată următoarele, Prin cererea formulată, reclamanta M.F.N. a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 351 din 12 noiembrie 2014 emis de Înalta Curte de Casație și Justiție. În motivarea cererii de suspendare reclamantul a susținut că Ordinul nr. 351/2014 a fost emis cu încălcarea principiului neretroactivității, securității raporturilor juridice, irevocabilității actelor administrative unilaterale cu depășirea termenului de 1 an de la emiterea lor, precum și cu încălcarea dispozițiilor art. 2 din O.G. nr. 137 din 31 august 2000, republicată în M. Of.

nr. 99 din 8 februarie 2007. A mai arătat că a fost încadrat în funcția de magistrat-asistent la Înalta Curte de Casație și Justiție la data de 03 decembrie 2012, în perioada 15 aprilie 1997 - 15 octombrie 1997 a fost referent de specialitate la M.A.A., iar în perioada 15 octombrie 1997 - 03 decembrie 2012 a fost înscris ca avocat în Baroul București și a profesat în cadrul Cabinetului de avocat F.M. Prin Ordinul nr. 290 din 03 decembrie 2012 s-a dispus numirea mea în funcția de magistrat asistent gradul III, gradația 4, clasa 100 (coeficient de ierarhizare 11,69) începând cu data de 03 decembrie 2012 și stabilindu-se o indemnizație de încadrare brută lunară de 7.245 lei, la care s-au adăugat sumele de 1.087, reprezentând spor pentru condiții de muncă grele și 1.017, reprezentând spor confidențialitate, risc și suprasolicitare neuropsihică, totalizând un venit brut lunar de 9.349 lei.

În pofida sporurilor/ majorărilor legale, reglementate de actele normative avute în vedere la emiterea ordinului de încadrare anterior, prin Ordinul nr. 351 din 12 noiembrie 2014 al președintelui Înaltei Curți, contestat în cauză, a fost menținută încadrarea în funcția de magistrat-asistent gradul III, gradația 4, clasa 100 (coeficient de salarizare 11,69), însă au fost calculate retroactiv, începând cu data de 03 decembrie 2012, alte drepturi salariale diminuate. Menționează că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea actului atacat până la pronunțarea instanței de fond, respectiv existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii pagubei iminente.

Condiția de ordin procedural, dedusă din interpretarea logică a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, vizând dovada declanșării procedurii prealabile administrative este îndeplinită, fiind depusă la dosar. În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, aparența de nelegalitate a Ordinului nr. 351/12 noiembrie 2014 este mai mult decât evidentă, în condițiile în care în primul stabilește o situație nouă pentru trecut și în al doilea rând, stabilește o altă situație decât cea stabilită prin Ordinul nr. 290/03 decembrie 2014, deși acest ordin nu a revocat sau anulat.

Prin ordinul a cărui suspendare se solicită, se încalcă principiul neretroactivității efectelor actelor administrative, principiul securității raporturilor juridice și principiul încrederii legitime a beneficiarului actelor anterioare, în a căror aparență legalitate am crezut, acte care de altfel nu au fost anulate, angajatul-magistrat neavând o culpă cu privire la modul de calcul al salariului. În momentul de față se află în situația în care printr-un act administrativ îi sunt stabilite anumite drepturi salariale, iar printr-un alt act, emis ulterior, fără ca actul anterior să fi fost anulat, îi sunt stabilite pentru aceeași perioadă, alte drepturi salariale diminuate, creându-se o situație discriminatorie ceea ce privește sporul de vechime.

Ordinul nr. 351 din 12 noiembrie 2014 al președintelui Înaltei Curți de Casație și Justiție dispune reîncadrarea cu un salariu diminuat, cu efect retroactiv, deși ordinul anterior nu este revocat sau anulat, iar revocarea acestuia nu poate fi implicită. De altfel, ordinul anterior este un act administrativ unilateral care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, astfel că, față de dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ, revocarea acestuia nu mai era posibilă, trecând mai mult de un an de la emitere. Astfel, de vreme ce legea stabilește și pentru acțiunea în justiție pentru anulare; actului administrativ un termen maxim de exercitare - un an de la emiterea actului - cu atât mai mult revocarea - care este o măsură unilaterală a autorității publice - nu poate interveni peste respectivul termen.

Termenul de un an respectă principiul securității raporturilor juridice care rezultă din dispozițiile art. 6 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, ratificată de România prin Legea nr. 30 din 18 mai 1994, principiu care implică, între altele, respectarea caracterului definitiv al unui act ce nu a fost atacat în justiție în termenul unei acțiuni de drept comun în materie. Posibilitatea de a revoca fără limită în timp un act administrativ unilateral cu caracter individual pune în pericol ordinea juridică în sensul că raporturile juridice și cele sociale ordonate de primele pot fi modificate oricând, fiind afectată în acest fel însăși ordinea socială. Aceleași considerente sunt valabile și pentru posibilitatea revocării actului administrativ de către emitent, măsura neputând, deci, fi luată oricând, ci în termenul de un an, ceea ce în cazul de față nu se verifică.

Astfel, Ordinul nr. 351 din 12 noiembrie 2014 al președintelui Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin care s-a stabilit că, începând cu data de 03 decembrie 2012 va beneficia de altă salarizare, este nelegal, având în vedere că Ordinul nr. 290 din 03 decembrie 2012 nu a fost revocat sau anulat în termen de un an de la emiterea sa. Se mai susține că prin ordinul a cărui suspendare o solicită se încalcă principiul neretroactivității efectelor actelor administrative, principiul securității raporturilor juridice și principiul încrederii legitime a beneficiarului actelor anterioare, acte care de altfel nu au fost anulate, angajatul neavând nicio culpă privitor la modul de calcul al salariului.

De altfel, ordinele anterioare sunt acte administrative unilaterale care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, astfel că, față de dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ, revocarea acestora nu mai era posibilă, trecând mai mult de un an de la emitere. Termenul de un an respectă principiul securității raporturilor juridice care rezultă din dispozițiile art. 6 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, principiu care implică, între altele, respectarea caracterului definitiv al unui act ce nu a fost atacat în justiție în termenul unei acțiuni de drept comun în materie. Posibilitatea de a revoca fără limită în timp un act administrativ unilateral cu caracter individual pune în pericol ordinea juridică în sensul că raporturile juridice și cele sociale ordonate de primele pot fi modificate oricând, fiind afectată în acest fel însăși ordinea socială.

Ori, orice relație socială și orice relație juridică trebuie să aibă un termen suficient pentru a fi, la nevoie, consacrate în justiție, termen dincolo de care nu mai pot interveni modificări prin verificarea legalității sau a altor aspecte ce caracterizează raportul respectiv. Reflectat la nivel constituțional, prin dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevăd că "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile", principiul neretroactivității se aplică și actelor administrative individuale, act juridic ce produce efecte numai pentru viitor. De asemenea, reclamanta mai arată că ordinul contestat nu conține considerente legale noi comparativ cu cele care au stat la baza emiterii ordinelor inițiale nerevocate.

În opinia reclamantei, actul administrativ a cărui suspendare o solicită, este un act nemotivat, întrucât, deși în preambul face trimitere la anumite acte normative, nu explică nici procentul cu care s-a majorat indemnizația brută lunară și nici diminuarea salarială survenită, aceleași acte normative fiind de altfel menționate și în Ordinul nr. 290 din 3 decembrie 2012. În ceea ce privește condiția prevenirii unei pagube iminente, reclamanta apreciază că și aceasta este îndeplinită, atâta vreme cât caracterul iminent al prejudiciului ce va fi suportat, este reprezentat de faptul că ordinul a cărui suspendare se solicită urmează să fie pus în executare, fiind evidente consecințele diminuării veniturilor lunare.

Prin întâmpinare, intimata Înalta Curte de Casație și a solicitat respingerea cererii de suspendare, având în vedere că în jurisprudența sa constantă, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Argumentele privind nemotivarea actului administrativ, cât și aplicarea retroactivă a acestuia vizează aspecte de fond ale cauzei, care nu pot fi examinate cu ocazia cererii de suspendare a executării actului administrativ, întrucât aceasta ar echivala cu o prejudecare a cererii de anulare.

Simpla existență a unei îndoieli a reclamantei asupra legalității actului administrativ atacat nu este de natură a conduce la soluția de suspendare a executării, întrucât pentru verificarea susținerilor reclamantei este necesară o analiză în profunzime a cauzei pe fond, care nu este posibilă a se realiza în cadrul soluționării unei cereri de suspendare. De asemenea, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție inexistentă în cazul unei diminuări salariale, care poate fi recuperată, (în acest sens, secția de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțându-se în mod constant în soluționarea cauzelor având obiect similar cu cel al prezentei cauze).

Reclamanta a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de intimată. Examinând cauza, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că cererea de suspendare este neîntemeiată. Pentru a ajunge la această soluție instanța are în vedere următoarele considerentele: Prin cererea formulată reclamanta a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 351 din 12 noiembrie 2014 emis de Înalta Curte de Casație și Justiție prin care, începând cu 03 decembrie 2012, i-a fost stabilit un venit lunar brut de 9.290 lei. Cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 și a fost depusă dovada contestației formulate împotriva ordinului a cărui suspendare se solicită, contestație adresată Colegiului de conducere al Înaltei Curți.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță.

Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, reclamanta nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea ordinului. În susținerea cazului bine justificat, reclamanta a invocat efectul retroactiv al ordinului, având în vedere că cel anterior nu a fost revocat sau anulat și nemotivarea actului a cărui suspendare se solicită.

Însă, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu poate examina aceste critici ce reprezintă chiar temeiul contestației administrative pentru că ar însemna o prejudecare a cererii în anulare. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului.

Plecând de la definiția pagubei iminente dată de legea contenciosului administrativ se poate considera că este îndeplinită această condiție numai dacă prejudiciul creat urmare a emiterii actului administrativ a cărui suspendare se solicită ar fi greu sau imposibil de recuperat, condiție ce nu este îndeplinită în cazul unui act administrativ prin care s-a dispus o diminuare salariară ce poate fi recuperată în cazul în care actul administrativ este anulat. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile reclamantei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite. Față de cele arătate, reținând așadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t), că nu sunt întrunite cumulativ cerințele legale pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative atacate, Înalta Curte a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge cererea formulată de M.F.N. privind suspendarea executării Ordinului nr. 351/2014 emis de Înalta Curte de Casație și Justiție, ca neântemeiată. Cu curs în termen de 5 zile de la comunicare. Definitivă. Pronunțată în ședința publică, astăzi 16 ianuarie 2015.