ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 601/2015

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 181 din 13 decembrie 2013 Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a C.U.B.R., excepție invocată de G.O.D., în contradictoriu cu Baroul Suceava și U.N.B.R. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că în cauză se solicită constatarea nelegalității următoarelor dispoziții: - Art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în forma în vigoare la momentul formulării cererii de primire în profesie de către reclamant, cu următorul conținut: „În cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat”.

- Pct. 5 din Hotărârea C.U.N.B.R. nr. 902 din 11 septembrie 2010, intitulat „Procedura verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat”, care prevede: „Verificarea cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat va consta într-o evaluare făcută pe baza unor discuții libere prin care se tratează subiecte din legislația specifică organizării și exercitării profesiei de avocat. Barourile pot decide ca verificarea cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat să se facă și în formă scrisă. Temele privind legislația specifică organizării și exercitării profesiei de avocat, precum și bibliografia de pregătire a tematicii verificării vor fi afișate pe site-ul fiecărui barou.

Rezultatul verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen, fără a vătăma dreptul petentului de a formula, ulterior, o nouă cerere.” Motivul de nelegalitate invocat de reclamant este acela că aceste dispoziții sunt contrare conținutului și spiritului dispozițiilor legale de rang superior a căror executare se presupune că o realizează, anume art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, cu următorul conținut avut la momentul formulării cererii de primire în profesia de avocat: „(1) Primirea în profesie se obține pe baza unui examen organizat de barou, conform prevederilor prezentei legi si ale statutului profesiei.

(2) La cerere, poate fi primit in profesie, cu scutire de examen: a) titularul diplomei de doctor in drept; b) cel care pana la data primirii in profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani si daca nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat.” Instanța de fond a apreciat că dispozițiile atacate pe calea excepției de nelegalitate și citate mai sus nu sunt contrare art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995. Astfel, din modalitatea de redactare a art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 republicată, „poate fi primit în profesie”, rezultă că legiuitorul a conferit organului de conducere al organizației profesionale - Consiliul baroului, o competență specială, un drept de apreciere în legătură cu primirea în profesie, cu scutire de examen, în cazul persoanelor enumerate limitativ de lege.

Mai precis, textul art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 este o normă juridică permisivă („poate fi primit în profesie”) și nu imperativă(caz în care ar fi fost formulat în genul „vor fi primite în profesie, la cerere.”), conferind autorității competente un drept de apreciere discreționar. Dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statut au fost emise într-adevăr în executarea și aplicarea art. 16 alin. (2) din Lege, însă au fost edictate pentru a se asigura o evaluare transparentă a candidaților la profesie, pentru ca rezultatul exercitării legale a dreptului de apreciere al organului administrativ să nu fie consecința unei erori sau abuz. De asemenea, în scopul asigurării unei transparențe care să permită instanțelor competente să verifice legalitatea exercitării dreptului de apreciere și existența/inexistența oricărei forme de arbitrariu, prin Hotărârea nr. 902/2010, C.U.N.B.R.

a adoptat Ghidul de bună practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, în cadrul căruia la pct. 5 cap. II s-a prevăzut că verificarea cunoștințelor va consta dintr-o evaluare făcută pe baza unor discuții libere în cadrul unui interviu, cu privire la legislația specifică organizării și exercitării profesiei de avocat, dar și posibilitatea ca barourile să poată decide ca verificarea să se facă și în formă scrisă. Prin urmare, indiferent de interpretarea textului art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, ca simplă vocație sau drept al persoanei ce îndeplinește aceste condiții de primire în profesie cu scutire de examen, dreptul corelativ al autorității publice de a emite un refuz nu este absolut anihilat, așa cum susține reclamantul, ci refuzul trebuie să fie motivat și justificat.

Aceasta face ca dispozițiile contestate pe calea excepției de nelegalitate, care permit în fapt criterii vizibile și transparente de evaluare a solicitanților(criterii care vor motiva și un eventual refuz, dacă se impune) să nu fie contrare legii și nici să adauge la lege, cât timp evaluarea efectivă pe care o reglementează nu impune un examen de tipul celui de la alin. (1) al art. 16. Aspectul de fapt că această evaluare s-ar putea transforma sau ar deghiza un examen trebuie a fi verificat în fiecare caz concret de instanțele de judecată investite cu contestațiile împotriva refuzului de primire în profesie. Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul O.D.G. a declarat recurs. În motivarea recursului se arată că sentința atacată este nelegală și netemeinică, fiind pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material invocate în cuprinsul excepției de nelegalitate.

Prin motivarea oferită instanța de fond nu a examinat obiectul concret al excepției de nelegalitate, a dispozițiilor statutare invocate, aceasta neanalizând dacă prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și a pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a C.U.N.B.R. sunt sau nu în concordanță cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995. Or, instanța de contencios administrativ investită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate are de examinat concordanța actului administrativ dedus judecății cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, conform principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În opinia recurentului prevederile statutare vizate de excepția de nelegalitate încalcă dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, deoarece prevederea legală „poate fi primit în profesie" trebuie înțeleasă în sensul că, dacă o persoană se află într-una din situațiile reglementate de art. 16 alin. (2) lit. a) și b) și solicită primirea în profesia de avocat, cererea trebuie să fie admisă dacă îndeplinește și celelalte condiții prevăzute de Legea nr. 51/1995, impunerea altor condiții decât cele expres prevăzute de lege fiind nelegală. Sintagma utilizată de legiuitor „poate fi primit în profesie cu scutire de examen", nu poate fi interpretată ca instituind o simplă vocație.

Voința legiuitorului rezultă cu claritate din textul art. 16 alin. (2) lit. b) de la premisa că un judecător cu peste 10 ani vechime în această profesie, cum este cazul de față, a dobândit în această perioadă îndestulătoare cunoștințe și experiența necesare pentru exercitarea profesiei de avocat așa încât nu mai sunt necesare, în această privință, verificări suplimentare. Din analiza art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată se constată că singurul motiv pentru care poate fi respinsă cererea ar fi neîndeplinirea condiției de vechime cerută de lege și încetarea activității din una din funcțiile enumerate în cuprinsul său, din motive disciplinare, care îl fac nedemn pentru profesia de avocat.

Dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat prevăd posibilitatea verificării cunoștințelor și nu obligația, iar, pe de altă parte, organizarea interviului sub forma unui test grilă, cu stabilirea unui punctaj minim ce trebuie obținut a echivalat cu susținerea unui examen, dar intitulat interviu, ceea ce contravine dispozițiilor art. 16 din Legea nr. 51/1995.

Dacă legiuitorul ar fi avut în vedere că s-ar impune o verificare a cunoștințelor, ar fi prevăzut expres acest lucru, așa cum la alin. (1) al art. 16, a stabilit că „Primirea în profesie se obține pe baza unui examen organizat de barou, conform prevederilor prezentei legi și ale statutului profesiei." Prin urmare, regula pentru primirea în profesia de avocat o constituie examenul organizat de barou, conform prevederilor Legii nr. 51/1995 și ale statutului profesiei, dispozițiile statutului fiind aplicabile cu privire la organizarea examenului, doar pentru alin. (1). Excepția o constituie alin. (2), în speța de față lit. b), unde nu se mai menționează nici o dispoziție privitoare la aplicabilitatea dispozițiilor statutului în organizarea vreunei verificări, ci se stabilește că persoana care îndeplinește condițiile impuse de legiuitor până la data primirii în profesia de avocat (a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care o fac nedemnă pentru profesia de avocat) poate fi primită în profesie, la cerere, cu scutire de examen.

Textul alin. (2), lit. b) nu poate avea altă interpretare și prin stabilirea în art. 5 din Hotărârea nr. 303 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R. a unei proceduri de verificare a cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat al cărui rezultat poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen, s-a adăugat la lege. Și prevederile art. 21, alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, adaugă la lege în sensul că statuează contrar dispozițiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 că în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat, posibilitate pe care legea nu o prevede.

Or, a stabili încă o condiție de intrare în profesia de avocat fără examen, echivalează cu crearea unei căi mai anevoioase decât cea avută în vedere de legiuitor pentru perioadele care deși îndeplinesc condițiile prev. de art. 16, alin. (2), lit. b) din Legea nr. 51/1995, trebuie să fie și verificate din punct de vedere a cunoștințelor, practic să susțină și un examen ca și persoanele prevăzute la alin. 1. În concluzie recurentul susține că prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și cele ale pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a C.U.N.B. din România contravin art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995. Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, a căror nelegalitate este invocată în cauză, prevăd că „în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat”.

De asemenea, dispozițiile aplicabile la data formulării de către recurentul-reclamant a cererii de primire în profesie - art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, cărora se pretinde că este contrar art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat - aveau următorul cuprins: „La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen (…) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”.

Pentru a lămuri întrutotul legalitatea normelor din statut și regulament, care sunt dispoziții de drept secundar, conținutul acestora se impune a fi raportat la conținutul altor prevederi din cuprinsul actului normativ în discuție, care au legătură cu primele, pentru a se ajunge la lămurirea înțelesului acestora. Interpretarea sistematică presupune, în speță, raportarea dispozițiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 la dispozițiile cuprinse în alin. (1) al aceluiași articol, potrivit cărora: „Primirea în profesie se obține pe baza unui examen organizat de barou, conform prevederilor prezentei legi și ale statutului profesiei”.

Se observă, astfel, că dispozițiile legale art. 16 din Legea nr. 51/1995 prevăd, la alin. (1), ca modalitate de primire în profesie, examenul organizat de barou, conform prevederilor legii și ale statutului profesiei, în timp ce, la alin. (2), prevăd o altă modalitate de primire în profesie, cu scutire de examenul prevăzut la alin. (1). Așadar, la cerere, persoanele care îndeplinesc condițiile din art. 16 alin. (1) lit. a) și b) din Lege pot fi primite în profesie, fără susținerea unui examen organizat de barou, conform regulilor stabilite în statut și alte acte secundare. Rezultă, de aici, că - pentru persoanele care invocă prevederile art. 16 alin. (2) din Lege - barourile nu pot organiza un examen, astfel cum acesta este prevăzut la alin. (1) al aceluiași articol.

Interpretarea în acest mod a prevederilor art. 16 din Legea nr. 51/1995 conduce la concluzia că norma conținută de art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în vigoare la data depunerii cererii de către reclamantă, care prevede posibilitatea ca barourile să procedeze la verificarea cunoștințelor pe care persoana ce solicită primirea în profesie, cu scutire de examen, le are cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat, verificare care nu reprezintă un examen, în sensul dispozițiilor art. 16 alin. (1), nu este contrară normei cuprinse în lege. Este firesc, de altfel, ca orice persoană, care dorește să se înscrie într-un barou de avocați și să exercite această profesie, să cunoască modul de organizare și exercitare a profesiei.

Sintagma „poate fi primit în profesie”, folosită de legiuitor în cuprinsul art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, semnifică tocmai puterea discreționară a autorității publice care, însă, nu poate fi interpretată ca o libertate în afara legii, ci una în limitele acesteia. Art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 conține, deci, o normă dispozitivă care prevede numai coordonatele generale în care autoritatea publică își exercită dreptul de apreciere, cu asigurarea proporționalității, a unui just echilibru între interesul public ce trebuie ocrotit și conținutul drepturilor sau intereselor legitime private care pot fi lezate prin decizia administrativă. Din interpretarea textului legal aflat în discuție nu rezultă, așadar, existența unui drept de care beneficiază de plano persoanele vizate de ipoteza normei legale și nici obligația corelativă a baroului de a dispune admiterea cererii de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen.

Barourile, așa cum s-a arătat mai sus, au interdicția de a organiza un examen, astfel cum este prevăzut la art. 16 alin. (1), pentru persoanele care invocă prevederile alin. (2) al aceluiași articol, însă aceste prevederi legale nu exclud verificarea cunoștințelor solicitanților cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat. Pe de altă parte, se constată că Hotărârea nr. 902/2010, contestată, a fost adoptată pentru asigurarea transparenței în soluționarea cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen.

Hotărârea respectivă, reprezentând „Ghidul de bună practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen”, prevede posibilitatea barourilor de a proceda la verificarea cunoștințelor solicitanților cu privire la legislația specifică profesiei de avocat, fie pe baza unei discuții libere, fie sub formă scrisă, rezultatul verificării putând determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen. Verificarea cunoștințelor specifice profesiei de avocat în una dintre cele două modalități prevăzute de art. 5 din Hotărârea nr. 902/2010 nu este echivalentă unui examen de admitere în profesie și se înscrie în cadrul normativ instituit de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 și art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat.

Raportat la actul normativ cu valoare juridică superioară, Statutul profesiei de avocat și ulterior, Hotărârea nr. 902/2011 a Consiliului U.N.B.R. au obligația de a respecta condiția impusă de Legea nr. 51/1995, în sensul ca primirea în profesie să nu se transforme într-un examen, de tipul celui prevăzut de art. 16 alin. (1) din Lege. Totodată, instanța de recurs constată că legiuitorul, folosind formularea poate fi primit în profesie, a edictat o normă juridică permisivă, conferind astfel autorității competente un drept de apreciere discreționar.

Astfel, se explică și se justifică legalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, adoptat la Congresul Avocaților din România, potrivit cărora „în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat", ceea ce nu reprezintă o adăugare la dispozițiile art. 16 alin. (2) din Lege, ci o materializare a exercitării dreptului de apreciere ce i-a fost conferit de legiuitor prin folosirea unei norme juridice permisive. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, iar susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite.

În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamantul O.D.G. împotriva sentinței nr. 181/2013 din 13 decembrie 2013 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 13 februarie 2015.