ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 601/2015

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 601/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 181 din 13 decembrie

2013 Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a respins

excepția de nelegalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul

profesiei de avocat și pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a C.U.B.R.,

excepție invocată de G.O.D., în contradictoriu cu Baroul Suceava și U.N.B.R.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța de fond a reținut că în cauză se solicită

constatarea nelegalității următoarelor dispoziții:

- Art. 21 alin. (2)

din Statutul profesiei de avocat, în forma în vigoare la momentul formulării

cererii de primire în profesie de către reclamant, cu următorul conținut: „În

cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen consiliul baroului

poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și

exercitarea profesiei de avocat”.

- Pct. 5 din

Hotărârea C.U.N.B.R. nr. 902 din 11 septembrie 2010, intitulat „Procedura

verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat”,

care prevede: „Verificarea cunoștințelor privind legislația specifică profesiei

de avocat va consta într-o evaluare făcută pe baza unor discuții libere prin

care se tratează subiecte din legislația specifică organizării și exercitării

profesiei de avocat. Barourile pot decide ca verificarea cunoștințelor privind

legislația specifică profesiei de avocat să se facă și în formă scrisă. Temele

privind legislația specifică organizării și exercitării profesiei de avocat,

precum și bibliografia de pregătire a tematicii verificării vor fi afișate pe

site-ul fiecărui barou. Rezultatul verificării cunoștințelor privind legislația

specifică profesiei de avocat poate determina respingerea cererii de primire în

profesie cu scutire de examen, fără a vătăma dreptul petentului de a formula,

ulterior, o nouă cerere.”

Motivul de

nelegalitate invocat de reclamant este acela că aceste dispoziții sunt contrare

conținutului și spiritului dispozițiilor legale de rang superior a căror

executare se presupune că o realizează, anume art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995,

cu următorul conținut avut la momentul formulării cererii de primire în

profesia de avocat:

„(1) Primirea în

profesie se obține pe baza unui examen organizat de barou, conform prevederilor

prezentei legi si ale statutului profesiei.

(2) La cerere, poate

fi primit in profesie, cu scutire de examen:

a) titularul diplomei

de doctor in drept;

b) cel care pana la

data primirii in profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător,

procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10

ani si daca nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac

nedemn pentru profesia de avocat.”

Instanța de fond a

apreciat că dispozițiile atacate pe calea excepției de nelegalitate și citate

mai sus nu sunt contrare art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Astfel, din

modalitatea de redactare a art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 republicată,

„poate fi primit în profesie”, rezultă că legiuitorul a conferit organului de

conducere al organizației profesionale - Consiliul baroului, o competență

specială, un drept de apreciere în legătură cu primirea în profesie, cu scutire

de examen, în cazul persoanelor enumerate limitativ de lege. Mai precis, textul

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 este o normă juridică permisivă („poate

fi primit în profesie”) și nu imperativă(caz în care ar fi fost formulat în

genul „vor fi primite în profesie, la cerere.”), conferind autorității

competente un drept de apreciere discreționar.

Dispozițiile art. 21 alin.

(2) din Statut au fost emise într-adevăr în executarea și aplicarea art. 16 alin.

(2) din Lege, însă au fost edictate pentru a se asigura o evaluare transparentă

a candidaților la profesie, pentru ca rezultatul exercitării legale a dreptului

de apreciere al organului administrativ să nu fie consecința unei erori sau

abuz.

De asemenea, în

scopul asigurării unei transparențe care să permită instanțelor competente să

verifice legalitatea exercitării dreptului de apreciere și

existența/inexistența oricărei forme de arbitrariu, prin Hotărârea nr. 902/2010,

C.U.N.B.R. a adoptat Ghidul de bună practică privind procedura soluționării

transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen,

în cadrul căruia la pct. 5 cap. II s-a prevăzut că verificarea cunoștințelor va

consta dintr-o evaluare făcută pe baza unor discuții libere în cadrul unui

interviu, cu privire la legislația specifică organizării și exercitării

profesiei de avocat, dar și posibilitatea ca barourile să poată decide ca

verificarea să se facă și în formă scrisă.

Prin urmare,

indiferent de interpretarea textului art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995,

ca simplă vocație sau drept al persoanei ce îndeplinește aceste condiții de

primire în profesie cu scutire de examen, dreptul corelativ al autorității

publice de a emite un refuz nu este absolut anihilat, așa cum susține

reclamantul, ci refuzul trebuie să fie motivat și justificat.

Aceasta face ca

dispozițiile contestate pe calea excepției de nelegalitate, care permit în fapt

criterii vizibile și transparente de evaluare a solicitanților(criterii care

vor motiva și un eventual refuz, dacă se impune) să nu fie contrare legii și

nici să adauge la lege, cât timp evaluarea efectivă pe care o reglementează nu

impune un examen de tipul celui de la alin. (1) al art. 16. Aspectul de fapt că

această evaluare s-ar putea transforma sau ar deghiza un examen trebuie a fi

verificat în fiecare caz concret de instanțele de judecată investite cu

contestațiile împotriva refuzului de primire în profesie.

Împotriva hotărârii

instanței de fond reclamantul O.D.G. a declarat recurs.

În motivarea

recursului se arată că sentința atacată este nelegală și netemeinică, fiind

pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material invocate în

cuprinsul excepției de nelegalitate.

Prin motivarea

oferită instanța de fond nu a examinat obiectul concret al excepției de

nelegalitate, a dispozițiilor statutare invocate, aceasta neanalizând dacă

prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și a pct. 5 din

Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a C.U.N.B.R. sunt sau nu în concordanță cu

dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Or, instanța de

contencios administrativ investită cu soluționarea unei excepții de

nelegalitate are de examinat concordanța actului administrativ dedus judecății

cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea

cărora a fost emis, conform principiului ierarhiei și forței juridice a actelor

normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin.

(3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative.

În opinia

recurentului prevederile statutare vizate de excepția de nelegalitate încalcă

dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, deoarece prevederea

legală „poate fi primit în profesie" trebuie înțeleasă în sensul că, dacă

o persoană se află într-una din situațiile reglementate de art. 16 alin. (2) lit.

a) și b) și solicită primirea în profesia de avocat, cererea trebuie să fie

admisă dacă îndeplinește și celelalte condiții prevăzute de Legea nr. 51/1995,

impunerea altor condiții decât cele expres prevăzute de lege fiind nelegală.

Sintagma utilizată de

legiuitor „poate fi primit în profesie cu scutire de examen", nu poate fi

interpretată ca instituind o simplă vocație.

Voința legiuitorului

rezultă cu claritate din textul art. 16 alin. (2) lit. b) de la premisa că un

judecător cu peste 10 ani vechime în această profesie, cum este cazul de față,

a dobândit în această perioadă îndestulătoare cunoștințe și experiența necesare

pentru exercitarea profesiei de avocat așa încât nu mai sunt necesare, în

această privință, verificări suplimentare.

Din analiza art. 16 alin.

(2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată se constată că singurul motiv

pentru care poate fi respinsă cererea ar fi neîndeplinirea condiției de vechime

cerută de lege și încetarea activității din una din funcțiile enumerate în

cuprinsul său, din motive disciplinare, care îl fac nedemn pentru profesia de

avocat.

Dispozițiile art. 21 alin.

(2) din Statutul profesiei de avocat prevăd posibilitatea verificării

cunoștințelor și nu obligația, iar, pe de altă parte, organizarea interviului

sub forma unui test grilă, cu stabilirea unui punctaj minim ce trebuie obținut

a echivalat cu susținerea unui examen, dar intitulat interviu, ceea ce

contravine dispozițiilor art. 16 din Legea nr. 51/1995.

Dacă legiuitorul ar

fi avut în vedere că s-ar impune o verificare a cunoștințelor, ar fi prevăzut

expres acest lucru, așa cum la alin. (1) al art. 16, a stabilit că „Primirea în

profesie se obține pe baza unui examen organizat de barou, conform prevederilor

prezentei legi și ale statutului profesiei."

Prin urmare, regula

pentru primirea în profesia de avocat o constituie examenul organizat de barou,

conform prevederilor Legii nr. 51/1995 și ale statutului profesiei,

dispozițiile statutului fiind aplicabile cu privire la organizarea examenului,

doar pentru alin. (1).

Excepția o constituie

alin. (2), în speța de față lit. b), unde nu se mai menționează nici o

dispoziție privitoare la aplicabilitatea dispozițiilor statutului în

organizarea vreunei verificări, ci se stabilește că persoana care îndeplinește

condițiile impuse de legiuitor până la data primirii în profesia de avocat (a

îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau

jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din

motive disciplinare care o fac nedemnă pentru profesia de avocat) poate fi

primită în profesie, la cerere, cu scutire de examen.

Textul alin. (2), lit.

b) nu poate avea altă interpretare și prin stabilirea în art. 5 din Hotărârea nr.

303 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R. a unei proceduri de

verificare a cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat al

cărui rezultat poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu

scutire de examen, s-a adăugat la lege.

Și prevederile art. 21,

alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, adaugă la lege în sensul că

statuează contrar dispozițiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 că în

cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen consiliul baroului

poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și

exercitarea profesiei de avocat, posibilitate pe care legea nu o prevede.

Or, a stabili încă o

condiție de intrare în profesia de avocat fără examen, echivalează cu crearea

unei căi mai anevoioase decât cea avută în vedere de legiuitor pentru

perioadele care deși îndeplinesc condițiile prev. de art. 16, alin. (2), lit. b)

din Legea nr. 51/1995, trebuie să fie și verificate din punct de vedere a

cunoștințelor, practic să susțină și un examen ca și persoanele prevăzute la alin.

1.

În concluzie

recurentul susține că prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de

avocat și cele ale pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a C.U.N.B. din

România contravin art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Examinând cauza și

sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu

dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ.,

Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la

această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare

arătate.

Dispozițiile art. 21 alin.

(2) din Statutul profesiei de avocat, a căror nelegalitate este invocată în

cauză, prevăd că „în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de

examen, consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu

privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat”.

De asemenea,

dispozițiile aplicabile la data formulării de către recurentul-reclamant a

cererii de primire în profesie - art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995

pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, cărora se pretinde că

este contrar art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat - aveau

următorul cuprins: „La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de

examen (…) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit

funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau

jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din

motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”.

Pentru a lămuri

întrutotul legalitatea normelor din statut și regulament, care sunt dispoziții

de drept secundar, conținutul acestora se impune a fi raportat la conținutul

altor prevederi din cuprinsul actului normativ în discuție, care au legătură cu

primele, pentru a se ajunge la lămurirea înțelesului acestora.

Interpretarea

sistematică presupune, în speță, raportarea dispozițiilor art. 16 alin. (2) din

Legea nr. 51/1995 la dispozițiile cuprinse în alin. (1) al aceluiași articol,

potrivit cărora: „Primirea în profesie se obține pe baza unui examen organizat

de barou, conform prevederilor prezentei legi și ale statutului profesiei”.

Se observă, astfel,

că dispozițiile legale art. 16 din Legea nr. 51/1995 prevăd, la alin. (1), ca

modalitate de primire în profesie, examenul organizat de barou, conform

prevederilor legii și ale statutului profesiei, în timp ce, la alin. (2),

prevăd o altă modalitate de primire în profesie, cu scutire de examenul

prevăzut la alin. (1).

Așadar, la cerere,

persoanele care îndeplinesc condițiile din art. 16 alin. (1) lit. a) și b) din

Lege pot fi primite în profesie, fără susținerea unui examen organizat de

barou, conform regulilor stabilite în statut și alte acte secundare.

Rezultă, de aici, că

- pentru persoanele care invocă prevederile art. 16 alin. (2) din Lege -

barourile nu pot organiza un examen, astfel cum acesta este prevăzut la alin. (1)

al aceluiași articol.

Interpretarea în

acest mod a prevederilor art. 16 din Legea nr. 51/1995 conduce la concluzia că

norma conținută de art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în

vigoare la data depunerii cererii de către reclamantă, care prevede

posibilitatea ca barourile să procedeze la verificarea cunoștințelor pe care

persoana ce solicită primirea în profesie, cu scutire de examen, le are cu

privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat, verificare care nu

reprezintă un examen, în sensul dispozițiilor art. 16 alin. (1), nu este

contrară normei cuprinse în lege.

Este firesc, de

altfel, ca orice persoană, care dorește să se înscrie într-un barou de avocați

și să exercite această profesie, să cunoască modul de organizare și exercitare

a profesiei.

Sintagma „poate fi

primit în profesie”, folosită de legiuitor în cuprinsul art. 16 alin. (2) lit. b)

din Legea nr. 51/1995, semnifică tocmai puterea discreționară a autorității

publice care, însă, nu poate fi interpretată ca o libertate în afara legii, ci

una în limitele acesteia.

Art. 16 alin. (2) din

Legea nr. 51/1995 conține, deci, o normă dispozitivă care prevede numai

coordonatele generale în care autoritatea publică își exercită dreptul de

apreciere, cu asigurarea proporționalității, a unui just echilibru între

interesul public ce trebuie ocrotit și conținutul drepturilor sau intereselor

legitime private care pot fi lezate prin decizia administrativă.

Din interpretarea

textului legal aflat în discuție nu rezultă, așadar, existența unui drept de

care beneficiază de plano persoanele vizate de ipoteza normei legale și nici

obligația corelativă a baroului de a dispune admiterea cererii de primire în

profesia de avocat, cu scutire de examen.

Barourile, așa cum

s-a arătat mai sus, au interdicția de a organiza un examen, astfel cum este

prevăzut la art. 16 alin. (1), pentru persoanele care invocă prevederile alin. (2)

al aceluiași articol, însă aceste prevederi legale nu exclud verificarea

cunoștințelor solicitanților cu privire la organizarea și exercitarea profesiei

de avocat.

Pe de altă parte, se

constată că Hotărârea nr. 902/2010, contestată, a fost adoptată pentru

asigurarea transparenței în soluționarea cererilor de primire în profesia de

avocat cu scutire de examen.

Hotărârea respectivă,

reprezentând „Ghidul de bună practică privind procedura soluționării

transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de

examen”, prevede posibilitatea barourilor de a proceda la verificarea

cunoștințelor solicitanților cu privire la legislația specifică profesiei de

avocat, fie pe baza unei discuții libere, fie sub formă scrisă, rezultatul

verificării putând determina respingerea cererii de primire în profesie cu

scutire de examen.

Verificarea

cunoștințelor specifice profesiei de avocat în una dintre cele două modalități

prevăzute de art. 5 din Hotărârea nr. 902/2010 nu este echivalentă unui examen

de admitere în profesie și se înscrie în cadrul normativ instituit de art. 16 alin.

(2) din Legea nr. 51/1995 și art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de

avocat.

Raportat la actul

normativ cu valoare juridică superioară, Statutul profesiei de avocat și

ulterior, Hotărârea nr. 902/2011 a Consiliului U.N.B.R. au obligația de a

respecta condiția impusă de Legea nr. 51/1995, în sensul ca primirea în

profesie să nu se transforme într-un examen, de tipul celui prevăzut de art. 16

alin. (1) din Lege.

Totodată, instanța de

recurs constată că legiuitorul, folosind formularea poate fi primit în

profesie, a edictat o normă juridică permisivă, conferind astfel autorității

competente un drept de apreciere discreționar.

Astfel, se explică și

se justifică legalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei

de avocat, adoptat la Congresul Avocaților din România, potrivit cărora „în

cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului

poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și

exercitarea profesiei de avocat", ceea ce nu reprezintă o adăugare la

dispozițiile art. 16 alin. (2) din Lege, ci o materializare a exercitării

dreptului de apreciere ce i-a fost conferit de legiuitor prin folosirea unei

norme juridice permisive.

Prin urmare, Înalta

Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală,

iar susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de reclamantul O.D.G. împotriva sentinței nr. 181/2013 din 13

decembrie 2013 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 13 februarie 2015.