ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3240/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea formulată și înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova sub nr. 1019/54/2013 la data de 28 iunie 2013, reclamantul Municipiul Slatina, reprezentat prin primarul Municipiului Slatina, a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P. - D.G.C.S.N.F.E., ca prin sentința ce o va pronunța să dispună suspendarea executării notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 28 mai 2013 emisă de M.D.R.A.P. Prin Decizia nr. 301/2013 din 6 august 2013, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul Municipiul Slatina, reprezentat prin primarul Municipiului Slatina, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P.

- D.G.C.S.N.F.E. și a dispus suspendarea executării notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 28 mai 2013 emisă de M.D.R.A.P., până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare a actelor administrativ fiscale. Împotriva Deciziei nr. 301/2013 din 6 august 2013, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul M.D.R.A.P., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului declarat se arată că Nota de constatare din 28 mai 2013, a cărei suspendare a fost solicitată de U.A.T.M. Slatina, a fost emisă în baza procedurii reglementate de dispozițiile O.U.G.

nr. 66/2011, în ceea ce privește executarea contractului de finanțare din 27 octombrie 2010 încheiat între instituția recurentă și reclamant, iar art. 23 alin. (1) din acest contract reprezintă o clauză de alegere a competenței teritoriale, printr-o prorogare convențională a competenței instanței. Arată recurentul că această formă de prorogare a intervenit în baza unei înțelegeri dintre instituția recurentă și reclamant, legea procesuală permițând părților să deroge de la normele de competență pe care le stabilește, astfel încât, în speță, a fost determinată exact instanța aleasă teritorial, respectiv instanța legal competentă în a cărei rază teritorială se află Autoritatea de Management.

Recurentul consideră că reclamantul era obligat să introducă acțiunea la instanța competentă material de pe raza Municipiului București, iar Curtea de Apel Craiova trebuia să admită excepția necompetenței teritoriale invocată de instituția recurentă și să decline cauza spre competentă soluționare către secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București. Pe fondul cauzei, referitor la cererea de suspendare, recurentul arată că reclamanta nu a făcut în niciun fel dovada îndeplinirii celor două condiții cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Astfel, recurentul arată că nici unul dintre pretinsele motive de nelegalitate a actului administrativ fiscal nu este de natură a răsturna prezumția de legalitate a acestuia, întrucât instanța învestită cu o cerere întemeiată pe art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004 nu poate prejudeca fondul litigiului, iar reclamantul nu a făcut dovada că în speță a început procedura de executare silită a creanței fiscale, aspect ce ar putea produce acestuia o eventuală pagubă ce l-ar îndreptăți la formularea unei cereri de suspendare a executării actului administrativ. Recurentul solicită casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare către instanța competentă teritorial, respectiv Curtea de Apel București, iar, în cazul în care instanța va trece peste acest aspect, în urma rejudecării fondului, solicită respingerea ca neîntemeiată a acțiunii formulate de U.A.T.M.

Slatina, prin care s-a solicitat suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 28 mai 2013, act administrativ emis de instituția recurentă. Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, Înalta Curte va admite recursul declarat, va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge acțiunea ca neîntemeiată, pentru considerentele în continuare arătate. Prin acțiunea formulată în cauză, reclamantul Municipiul Slatina, reprezentat prin primarul Municipiului Slatina, a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P.

- D.G.C.S.N.F.E., ca prin sentința ce o va pronunța să dispună suspendarea executării notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 28 mai 2013 a M.D.R.A.P. Prin actul administrativ a cărui suspendare se solicită s-au dispus în sarcina U.A.T. Municipiul Slatina corecții financiare potrivit O.U.G. nr. 66/2001 pentru abateri semnalate în procesul de atribuire a unor contracte de achiziție publică, respectiv s-a stabilit în sarcina instituției o creanță bugetară de 145.422,36 lei, din care 8.602,94 lei pentru contractul de servicii din 03 martie 2008 și 136.819,42 lei pentru contractul de servicii din 08 decembrie 2009, proiect cod S.M.I.S. Reclamantul a apreciat că în cauză sunt întrunite condițiile de admisibilitate a cererii de suspendare instituite de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, referitoare la cazul bine justificat și existența unei pagube iminente care se încearcă a fi prevenită.

Prin Decizia nr. 301/2013 din 6 august 2013, care face obiectul prezentului recurs, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată și a dispus suspendarea executării notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 28 mai 2013 emisă de pârât până la soluționarea pe fond a acțiunii în anularea actelor administrativ fiscale, reținând că, față de probele administrate și de prevederile legale incidente, în cauză sunt întrunite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube. În ceea ce privește primul motiv de recurs invocat, referitor la necompetența teritorială a Curții de Apel Craiova în soluționarea prezentei cauze, Înalta Curte constată că acesta este neîntemeiat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauza dedusă judecății, actul administrativ contestat a fost emis în baza dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora și a O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii. Înalta Curte reține că actul contestat în cauză este guvernat de dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, justificate de existența unor raporturi juridice anterioare intervenite între părți ca urmare a unui contract de finanțare, dar emise în îndeplinirea, de către autoritatea publică parte în contract, a unor obligații fixate de lege, iar nu în executarea unor obligații contractuale.

Pentru acest motiv, în cauză nu poate fi aplicabilă o clauză contractuală de stabilire a instanței competente, întrucât nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare a fost emisă în baza legii și nu în baza contractului de finanțare. Pe cale de consecință, clauza atributivă de competență inserată în art. 23 alin. (1) din contractul de finanțare este aplicabilă în litigiile având ca obiect drepturi asupra cărora părțile pot să dispună, nu și cu privire la exercitarea de către pârât a unor obligații legale, finalizate prin emiterea de acte administrative precum Nota de constatare contestată în cauză.

Astfel, nu poate fi reținut argumentul invocat de recurent, al aplicării în speță a clauzei contractuale stabilite de părți, întrucât aceasta se aplică numai litigiilor survenite „în executarea contractului”; în speță, nu ne aflăm, însă, în această ipoteză, actul contestat fiind emis de către autoritatea pârâtă ca urmare a aplicării și executării dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, iar nu ca urmare a executării contractului.

Competența materială a instanței de contencios administrativ și fiscal este reglementată de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de lei se soluționează în fond de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

Însă, dat fiind faptul că cererea de chemare în judecată a fost introdusă la data de 02 iulie 2013, ulterior datei de 15 februarie 2013, dată la care a fost modificată Legea nr. 554/2004 prin introducerea alineatului 10 1, în speță nu se aplică dispozițiile alin. (1) sus citat, ci dispozițiile alineatului nou introdus. Or, potrivit art. 10 alin. (1) 1 din Legea nr. 554/2004, „toate cererile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea U.E., indiferent de valoare, se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel”. Potrivit dispozițiilor legale citate, competența materială de soluționare a litigiului aparține, indiscutabil, curților de apel.

Modalitatea de stabilire a competenței teritoriale este menționată în cuprinsul art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform căruia „reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale”. Astfel, reclamantul este cel îndreptățit să facă alegerea între instanțele deopotrivă competente, alegere asupra căreia nu mai poate reveni. Or, prin introducerea acțiunii la Curtea de Apel Craiova, instanță de la domiciliul său, reclamantul a optat sub aspect teritorial, în sensul dispozițiilor art. 10 alin. (3) mai sus citate. Înalta Curte constată însă că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a U.E. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, nr. R/89 din 13 septembrie 1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „ în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Or, în speță, motivele invocate de intimatul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății. Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiția „cazului bine justificat”, deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanței care va soluționa eventuala cerere referitoare la anularea actului administrativ contestat.

După cum se constată, prima instanță soluționând cererea de suspendare a apreciat în mod greșit că în cauză este îndeplinită condiția referitoare la „cazul bine justificat”, întrucât intimatul-reclamant nu a reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/ și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. Înalta Curte constată fondate criticile exprimate de recurent în ceea ce privește indiciile de nelegalitate ce nu au fost corect examinate de instanța de fond în conturarea cerințelor cazului bine justificat.

Intimatul-reclamant, după cum se constată, se rezumă doar la susțineri privind nelegalitatea pe fond a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenței dreptului legitim vătămat și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. În consecință, în mod greșit a statuat prima instanță că a fost dovedită îndeplinirea condiției referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării actului administrativ în cauză. Mai mult, în cauza prezentă, prin sentința nr. 3674 din 22 noiembrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pronunțată în Dosarul nr. 6093/2/2013, s-a respins cererea de anulare a Deciziei nr. 91 din 25 iulie 2013 a M.D.R.A.P.

și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 28 mai 2013, privind contractul de finanțare din 27 octombrie 2010, cod S.M.I.S., beneficiar U.A.T. Municipiul Slatina. În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa legalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumția de legalitate atașată actelor administrative, până la soluționarea recursului, astfel că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, or, în condițiile în care nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiții menționate, soluția pronunțată este netemeinică și nelegală.

În concluzie, în raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod greșit că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză. Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din N.C.P.C., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va admite recursul și va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge cererea de suspendare ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de pârâtul M.D.R.A.P. împotriva Deciziei nr. 301/2013 din 6 august 2013 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea reclamantului Municipiul Slatina, ca neîntemeiată. Definitivă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 septembrie 2014.