ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3240/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3240/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată și înregistrată pe

rolul Curții de Apel Craiova sub nr. 1019/54/2013 la data de 28 iunie 2013,

reclamantul Municipiul Slatina, reprezentat prin primarul Municipiului Slatina,

a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P. - D.G.C.S.N.F.E.,

ca prin sentința ce o va pronunța să dispună suspendarea executării notei de

constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 28 mai 2013

emisă de M.D.R.A.P.

Prin Decizia nr. 301/2013

din 6 august 2013, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și

fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul Municipiul Slatina,

reprezentat prin primarul Municipiului Slatina, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P.

- D.G.C.S.N.F.E. și a dispus suspendarea executării notei de constatare a

neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 28 mai 2013 emisă de

M.D.R.A.P., până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare a actelor

administrativ fiscale.

Împotriva Deciziei

nr. 301/2013 din 6 august 2013, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul M.D.R.A.P., invocând

dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea

recursului declarat se arată că

Nota de constatare din 28 mai 2013, a cărei

suspendare a fost solicitată de U.A.T.M. Slatina, a fost emisă în baza

procedurii reglementate de dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, în ceea ce privește

executarea contractului de finanțare din 27 octombrie 2010 încheiat între instituția

recurentă și reclamant, iar art. 23 alin. (1) din acest contract reprezintă o

clauză de alegere a competenței teritoriale, printr-o prorogare convențională a

competenței instanței.

Arată recurentul că această

formă de prorogare a intervenit în baza unei înțelegeri dintre instituția recurentă

și reclamant, legea procesuală permițând părților să deroge de la normele de

competență pe care le stabilește, astfel încât, în speță, a fost determinată

exact instanța aleasă teritorial, respectiv instanța legal competentă în a

cărei rază teritorială se află Autoritatea de Management.

Recurentul consideră

că reclamantul era obligat să introducă acțiunea la instanța competentă

material de pe raza Municipiului București, iar Curtea de Apel Craiova trebuia

să admită excepția necompetenței teritoriale invocată de instituția recurentă

și să decline cauza spre competentă soluționare către secția de contencios

administrativ și fiscal a Curții de Apel București.

Pe fondul cauzei,

referitor la cererea de suspendare, recurentul arată că reclamanta nu a făcut

în niciun fel dovada îndeplinirii celor două condiții cumulative prevăzute de art.

14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba

iminentă.

Astfel, recurentul

arată că nici unul dintre pretinsele motive de nelegalitate a actului

administrativ fiscal nu este de natură a răsturna prezumția de legalitate a

acestuia, întrucât instanța învestită cu o cerere întemeiată pe art. 14 - 15

din Legea nr. 554/2004 nu poate prejudeca fondul litigiului, iar reclamantul nu

a făcut dovada că în speță a început procedura de executare silită a creanței

fiscale, aspect ce ar putea produce acestuia o eventuală pagubă ce l-ar

îndreptăți la formularea unei cereri de suspendare a executării actului

administrativ.

Recurentul solicită

casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare către instanța

competentă teritorial, respectiv Curtea de Apel București, iar, în cazul în

care instanța va trece peste acest aspect, în urma rejudecării fondului, solicită

respingerea ca neîntemeiată a acțiunii formulate de U.A.T.M. Slatina, prin care

s-a solicitat suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de

stabilire a corecțiilor financiare din 28 mai 2013, act administrativ emis de

instituția recurentă.

Examinând cauza și

sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de

recurs invocate, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, Înalta

Curte va admite recursul declarat, va modifica sentința atacată, în sensul că

va respinge acțiunea ca neîntemeiată, pentru considerentele în continuare

arătate.

Prin acțiunea

formulată în cauză, reclamantul Municipiul Slatina, reprezentat prin primarul Municipiului

Slatina, a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P. -

D.G.C.S.N.F.E., ca prin sentința ce o va pronunța să dispună suspendarea

executării notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor

financiare din 28 mai 2013 a M.D.R.A.P.

Prin actul

administrativ a cărui suspendare se solicită s-au dispus în sarcina U.A.T.

Municipiul Slatina corecții financiare potrivit O.U.G. nr. 66/2001 pentru

abateri semnalate în procesul de atribuire a unor contracte de achiziție

publică, respectiv s-a stabilit în sarcina instituției o creanță bugetară de

145.422,36 lei, din care 8.602,94 lei pentru contractul de servicii din 03

martie 2008 și 136.819,42 lei pentru contractul de servicii din 08 decembrie 2009,

proiect cod S.M.I.S.

Reclamantul a

apreciat că în cauză sunt întrunite condițiile de admisibilitate a cererii de

suspendare instituite de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul

administrativ, referitoare la cazul bine justificat și existența unei pagube

iminente care se încearcă a fi prevenită.

Prin Decizia nr. 301/2013

din 6 august 2013, care face obiectul prezentului recurs, Curtea de Apel

Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată și

a dispus suspendarea executării notei de constatare a neregulilor și de

stabilire a corecțiilor financiare din 28 mai 2013 emisă de pârât până la

soluționarea pe fond a acțiunii în anularea actelor administrativ fiscale, reținând

că, față de probele administrate și de prevederile legale incidente, în cauză

sunt întrunite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004

privind cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube.

În ceea ce privește primul

motiv de recurs invocat, referitor la necompetența teritorială a Curții de Apel

Craiova în soluționarea prezentei cauze, Înalta Curte constată că acesta este

neîntemeiat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauza

dedusă judecății, actul administrativ contestat a fost emis în baza

dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și

sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene

și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora și a O.U.G. nr. 34/2006

privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de

concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.

Înalta

Curte reține că actul contestat în cauză este guvernat de dispozițiile O.U.G. nr.

66/2011, justificate de existența unor raporturi juridice anterioare

intervenite între părți ca urmare a unui contract de finanțare, dar emise în

îndeplinirea, de către autoritatea publică parte în contract, a unor obligații

fixate de lege, iar nu în executarea unor obligații contractuale.

Pentru

acest motiv, în cauză nu poate fi aplicabilă o clauză contractuală de stabilire

a instanței competente, întrucât nota de constatare a neregulilor și de

stabilire a corecțiilor financiare a fost emisă în baza legii și nu în baza

contractului de finanțare.

Pe

cale de consecință, clauza atributivă de competență inserată în art. 23 alin.

(1) din contractul de finanțare este aplicabilă în litigiile având ca obiect

drepturi asupra cărora părțile pot să dispună, nu și cu privire la exercitarea

de către pârât a unor obligații legale, finalizate prin emiterea de acte

administrative precum Nota de constatare contestată în cauză.

Astfel, nu poate fi

reținut argumentul invocat de recurent, al aplicării în speță a clauzei

contractuale stabilite de părți, întrucât aceasta se aplică numai litigiilor

survenite „în executarea contractului”; în speță, nu ne aflăm, însă, în această

ipoteză, actul contestat fiind emis de către autoritatea pârâtă ca urmare a

aplicării și executării dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, iar nu ca urmare a

executării contractului.

Competența materială

a instanței de contencios administrativ și fiscal este reglementată de dispozițiile

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora: „Litigiile privind

actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și

județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii

vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de lei se

soluționează în fond de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele

privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice

centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii

vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de lei se

soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale

curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

Însă, dat fiind

faptul că cererea de chemare în judecată a fost introdusă la data de 02 iulie 2013,

ulterior datei de 15 februarie 2013, dată la care a fost modificată Legea nr. 554/2004

prin introducerea alineatului 10

1,

în speță nu se aplică

dispozițiile alin. (1) sus citat, ci dispozițiile alineatului nou introdus.

Or, potrivit art. 10 alin.

(1)

1

din Legea nr. 554/2004, „toate cererile privind actele

administrative emise de autoritățile publice centrale care au ca obiect sume

reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea U.E., indiferent de valoare,

se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale

curților de apel”.

Potrivit

dispozițiilor legale citate, competența materială de soluționare a litigiului

aparține, indiscutabil, curților de apel.

Modalitatea de

stabilire a competenței teritoriale este menționată în cuprinsul art. 10 alin. (3)

din Legea nr. 554/2004, conform căruia „reclamantul se poate adresa instanței

de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a

optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția

necompetenței teritoriale”.

Astfel, reclamantul

este cel îndreptățit să facă alegerea între instanțele deopotrivă competente,

alegere asupra căreia nu mai poate reveni.

Or, prin introducerea

acțiunii la Curtea de Apel Craiova, instanță de la domiciliul său, reclamantul

a optat sub aspect teritorial, în sensul dispozițiilor art. 10 alin. (3) mai

sus citate.

Înalta Curte constată

însă că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi

expuse în continuare.

Măsura suspendării

actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a

drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța

competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe

instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în

cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a U.E.

Legea română

corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei,

nr. R/89 din 13 septembrie 1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr.

554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri

vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când

drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc

iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de

care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea

executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a

drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin

aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua

legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, „ în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice

care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, pentru a admite

o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care este, ca regulă generală, executoriu din

oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea

cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea

executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

Or, cazul bine

justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele

concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu

poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza

împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu

respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea

publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau

interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndeplinirea

condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse

aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței

dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea

trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și

să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus

evaluării.

Deci, în cadrul

cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de

legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație

revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Cazul bine justificat

este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o

împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o

îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă

asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma

unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii

suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii,

nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speță,

motivele invocate de intimatul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente

care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci necesită

o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății.

Prin urmare, în mod

greșit instanța de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiția „cazului bine

justificat”, deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte

sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității

actului administrativ fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul

instanței care va soluționa eventuala cerere referitoare la anularea actului

administrativ contestat.

După cum se constată,

prima instanță soluționând cererea de suspendare a apreciat în mod greșit că în

cauză este îndeplinită condiția referitoare la „cazul bine justificat”,

întrucât intimatul-reclamant nu a reușit să dovedească împrejurări legate de

starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actului

administrativ a cărui suspendare se solicită.

În jurisprudența sa

constantă, secția de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți a

reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună

suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la

analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de

anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la

acele împrejurări vădite de fapt și/ sau de drept care au capacitatea să

producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură

un act administrativ.

Astfel

de împrejurări vădite, de fapt sau/ și de drept care sunt de natură să producă

o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost

reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un

organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în

temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului

administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea

recursului administrativ.

Înalta Curte constată

fondate criticile exprimate de recurent în ceea ce privește indiciile de

nelegalitate ce nu au fost corect examinate de instanța de fond în conturarea

cerințelor cazului bine justificat.

Intimatul-reclamant,

după cum se constată, se rezumă doar la susțineri privind nelegalitatea pe fond

a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act

administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenței dreptului

legitim vătămat și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În consecință, în mod

greșit a statuat prima instanță că a fost dovedită îndeplinirea condiției

referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării

actului administrativ în cauză.

Mai mult, în cauza

prezentă, prin sentința nr. 3674 din 22 noiembrie 2013 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pronunțată în Dosarul

nr. 6093/2/2013, s-a respins cererea de anulare a Deciziei nr. 91 din 25 iulie 2013

a M.D.R.A.P. și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a

corecțiilor financiare din 28 mai 2013, privind contractul de finanțare din 27

octombrie 2010, cod S.M.I.S., beneficiar U.A.T. Municipiul Slatina.

În aceste

circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii

în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa legalității actului

a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumția de

legalitate atașată actelor administrative, până la soluționarea recursului,

astfel că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat.

Potrivit art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor

referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, or, în

condițiile în care nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiții menționate,

soluția pronunțată este netemeinică și nelegală.

În concluzie, în

raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod greșit că

sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru a fi admisă

cererea de suspendare a actului administrativ în cauză.

Având în vedere toate

considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din N.C.P.C.,

coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările

ulterioare, va admite recursul și va modifica sentința atacată, în sensul că va

respinge cererea de suspendare ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de pârâtul M.D.R.A.P. împotriva Deciziei nr. 301/2013 din 6 august

2013 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că respinge acțiunea reclamantului Municipiul Slatina, ca

neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 12 septembrie 2014.