ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3205/2018

Obiectul litigiului dedus judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal la data de 14 noiembrie 2014, sub nr. x/2014, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Slatina a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, anularea Deciziei nr. 210 din 23 iunie 2014 privind soluționarea contestației formulate împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/18.04.2014, precum și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/18.04.2014.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința nr. 273 din 17 iunie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamanta UAT Municipiul Slatina, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Constatare și Stabilire Nereguli POR.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței nr. 273 din 17 iunie 2015 a declarat recurs în termen legal reclamanta UAT Municipiul Slatina, solicitând modificarea acesteia, în sensul admiterii acțiunii și anulării Deciziei MDRAP nr. 210 din 23 iunie 2014 și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/18.04.2014, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.. În motivarea recursului, au fost invocate, în esență, următoarele aspecte de nelegalitate privind hotărârea pronunțată de prima instanță: 3.1. Instanța nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra motivelor privind neaplicarea în cauză a prevederilor imperative ale pct. 1.7 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011, temei legal avut în vedere de comisia de verificare la stabilirea corecției financiare. Raportat la prevederile imperative ale pct. 1.7 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011, abaterea constatată trebuie să vizeze stabilirea în documentația de atribuire sau în anunțul de participare a unor criterii de calificare și selecție sau a unor factori de evaluare nelegali. În condițiile în care agrementul tehnic nu reprezintă nici criteriu de calificare, nici factor de evaluare, ci o specificație tehnică în caietul de sarcini, este evident că dispozițiile pct. 1.7 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011 nu sunt incidente cauzei, pentru a fi aplicată corecția financiară în discuție, eventuala abatere nefiind reglementată în actul normativ incident. Anexa la O.U.G. nr. 66/2011, care cuprindea dispozițiile în baza cărora s-a aplicat corecția financiară (pct. 1.7 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011) în vigoare la momentul întocmirii documentației de atribuire, a fost modificată prin O.U.G. nr. 47/26.06.2014, ulterior întocmirii documentației de atribuire și semnării contractului de lucrări și chiar ulterior întocmirii Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/18.04.2014, în sensul că legiuitorul a înțeles să sancționeze inclusiv fapta autorității contractante de a utiliza specificații tehnice discriminatorii, față de care anterior nu putea fi sancționată în conformitate cu prevederile pct. 1.7 al Anexei la O.U.G. nr. 66/2011. Prin excluderea acestor motive, prima instanță a încălcat dreptul de dispoziție al părții prevăzut de art. 9 alin. (2) C. proc. civ., prevederile art. 22 alin. (6) și art. 237 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ., precum și principiul rolului activ al judecătorului. 3.2 Instanța nu a analizat motivele invocate în cererea de chemare în judecată privind faptul că autoritatea contractantă a întocmit documentația de atribuire cu respectarea dispozițiilor art. 35 alin. (1) - (3) din O.U.G. nr. 34/2006, ale art. 176 din același act normativ și ale art. 7 din H.G. nr. 925/2006, în forma în vigoare la data inițierii procedurii. În mod eronat prima instanță a reținut că "autoritatea contractantă a impus, prin mențiunile caietului de sarcini, obligația ofertanților de a prezenta o certificare specifică pentru a declara admisibilă oferta depusă. Acest aspect rezultă cu prioritate din raportul procedurii din care se reține că ofertele depuse de 5 dintre ofertanți au fost declarate neconforme sau inacceptabile", deși prin cererea de chemare în judecată s-a arătat că legislația în domeniul achizițiilor publice reglementează în mod expres și limitativ situațiile în care o ofertă este declarată inacceptabilă, respectiv neconformă. Prin raportare la dispozițiile art. 36 alin. (1) lit. a) și b) din H.G. nr. 925/2006, pentru a întări argumentul potrivit căruia Agrementul tehnic în construcții emis de MDRT cu avizul CTPC nu reprezintă o cerință de calificare și selecție, astfel cum aceasta este reglementată la art. 176 și urm. din O.U.G. nr. 34/2006, se impune a se constata că, potrivit raportului procedurii de atribuire, ofertanții care nu au prezentat înscrisul în discuție au fost respinși ca neconformi, întrucât nu au satisfăcut cerințele din caietul de sarcini, și nu ca inacceptabili (situație în care se putea pune în discuție caracterul de cerință de calificare a argumentului în cauză). Pentru aceleași considerente, în speță nu sunt aplicabile dispozițiile art. 177 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, textul legal făcând referire la obligația autorității contractante de a permite ofertanților depunerea oricăror documente echivalente care probează îndeplinirea cerințelor de calificare și selecție reglementate la art. 176 din același act normativ, iar nu a celor stabilite prin caietul de sarcini. În condițiile în care Agrementul tehnic în construcții emis de MDRT cu avizul CTPC nu reprezintă o cerință de calificare și selecție, este eronată susținerea echipei de verificare potrivit căreia reclamanta nu a respectat nici prevederile art. 8 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006, care interzic autorităților contractante introducerea unor cerințe minime de calificare ce nu prezintă relevanță în raport cu natura și complexitatea contractului de achiziție publică ce urmează să fie atribuit și care sunt disproporționate în raport cu natura și complexitatea acestuia. 3.3 În mod eronat prima instanță a interpretat prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, care definesc neregula în mod imperativ, deși prin cererea de chemare în judecată s-a menționat faptul că O.U.G. nr. 66/2011 este guvernată de principiul proporționalității și că echipa de control nu a evidențiat impactul financiar al faptelor reținute. De asemenea, nu este îndeplinită nici condiția ca abaterea să se datoreze acțiunii sau inacțiunii beneficiarului, atât timp cât autoritatea contractantă a respectat prevederile legale în materia achizițiilor publice. Pe de altă parte, se impune a se constata interpretarea greșită de către prima instanță și a prevederilor art. 10 alin. (7) din H.G. nr. 875/2011 atunci când a reținut că acestea "se referă la corelările dintre legislația națională în domeniul achizițiilor publice și reglementările comunitare" și nu la orice necorelare existentă între cadrul legislativ național și acquis-ul comunitar. În concluzie, pentru motivele expuse, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurenta a solicitat admiterea recursului, modificarea Sentinței nr. 273 din 17 iunie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, în sensul admiterii acțiunii și anulării actelor administrative contestate.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la instanța la data de 20.10.2015, intimatul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a solicitat, în principal, admiterea excepției nulității recursului, față de împrejurarea că recurenta nu face altceva decât să reia motivele prezentate odată cu judecarea în fond a prezentei cauze (înlăturate punctual de către instanța de fond), fără a aduce vreo critică legală și pertinentă aprecierilor instanței referitoare la obligativitatea respectării legislației în materia achizițiilor publice. În subsidiar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru argumentele de fapt și de drept care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate, argumente care au fost reiterate în fața instanței de recurs.

Prin încheierea din data de 13 martie 2018 s-a dispus respingerea excepției nulității recursului invocată de intimatul-pârât, admiterea în principiu a recursului și fixarea unui termen de judecată pe fond a acestuia la data de 25 septembrie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Nelegalitatea hotărârii primei instanțe invocată de recurentă vizează în special motivarea incompletă a acesteia, respectiv omisiunea instanței de a proceda la o examinare efectivă și completă a motivelor prezentate în susținerea nelegalității actelor administrative contestate. Necesitatea motivării hotărârii, în sensul indicat de normele imperative ale art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., impune în sarcina instanței obligația de a prezenta motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, cu referire atât la motivele pentru care s-au admis, cât și la cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. De asemenea, art. 22 C. proc. civ. consacră principiul aflării adevărului în procesul civil, iar la alin. (6) instituie obligația judecătorului de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele investirii. Din studiul considerentelor hotărârii recurate, prin raportare la textele de lege menționate, Înalta Curte constată, în acord cu poziția procesuală exprimată de recurentă, că prima instanță nu a oferit niciun răspuns la următoarele motive de nelegalitate: (i) reținerea eronată a existenței unei nereguli în accepțiunea art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în condițiile în care Agrementul tehnic în construcții emis de MDRT cu avizul CTPC nu a reprezentat o cerință de calificare și selecție, astfel cum aceasta este reglementată la art. 176 și urm. din O.U.G. nr. 34/2006, ci o specificație tehnică solicitată prin caietul de sarcini, potrivit art. 35 alin. (1) - (3) din O.U.G. nr. 34/2006; (ii) inaplicabilitatea în cauză a prevederilor pct. 1.7 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011, prevederi care au reprezentat temeiul legal avut în vedere la stabilirea corecției financiare prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare încheiată la data de 14 aprilie 2014. Or, dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu poate fi considerat efectiv decât dacă cererile părților sunt într-adevăr "ascultate", adică examinate în mod real de către instanța sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la o examinare efectivă a mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența (Perez c Franța, parag. 80 și Van de Hurk c. Olandei, parag. 59). Fără a solicita un răspuns detaliat la fiecare argument la reclamantului, obligația instanței de a-și motiva hotărârea presupune totuși, ca partea în cauză să se poată aștepta la un răspuns specific și explicit cu privire la aspectele decisive asupra rezultatului procedurii în cauză (Ruiz Torja și Hiro Balani c. Spaniei). Prin urmare, ținând seama de cerințele dreptului la un proces echitabil, dar și de prevederile art. 22 și art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., Înalta Curte reține motivarea incompletă și lipsită de consistență a hotărârii primei instanțe, împrejurare ce echivalează cu necercetarea fondului cauzei și face imposibilă exercitarea controlului judiciar. Având în vedere că împrejurări esențiale dezlegării cauzei nu au fost lămurite de către prima instanță, în temeiul art. 497 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. și art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamantă, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.