ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2368/2015

Decizia nr. 2368/2015

Din examinarea actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 27 iunie 2012, sub nr. x/2/2012, reclamanta A., a solicitat - în contradictoriu cu pârâta A.N.I. - anularea parțială a Raportului de evaluare din 10 iulie 2012 întocmit de pârâtă sub toate aspectele ce privesc "identificarea de elemente în sensul unei incompatibilități".

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea și a anulat parțial Raportul de evaluare din 10 iulie 2012, în ceea ce privește reținerea existenței incompatibilității.

Instanța de fond a apreciat că, în raport cu starea de fapt și cu prevederile legale incidente, nu subzistă temeiul de incompatibilitate reținut de pârâta A.N.I.

Aceasta din urmă a conchis că reclamanta ar fi deținut concomitent, în perioada 18 mai 2009 - 5 decembrie 2011, funcțiile de expert/șef serviciu/director în cadrul Primăriei Municipiului București și funcțiile remunerate de economist/director administrativ cu contract de muncă la S.U.U. București.

Analizând momentele de început, respectiv sfârșit ale intervalului de pretinsă incompatibilitate, instanța a constatat că acestea sunt determinate de prima numire a acesteia pe o funcție publică în cadrul Primăriei Municipiului București (18 mai 2009, prin Dispoziția Primarului General al Municipiului București), respectiv încetarea prin acordul părților a contractului individual de muncă al reclamantei cu S.U.U. București (5 decembrie 2011, prin Decizia managerului S.U.U. București).

Instanța de fond a reținut că, la momentul numirii reclamantei în funcția publică în cadrul Primăriei Municipiului București, raportul de muncă al acesteia cu S.U.U. București încetase.

La data de 20 februarie 2009 raportul de muncă al reclamantei pe durată determinată a încetat prin ajungerea la termen, fără să fi fost prelungit nici prin vreun act adițional, nici în vreun alt mod.

În ceea ce privește efectele invocatei suspendări a contractului individual de muncă al reclamantei, care a intervenit la data de 16 decembrie 2008, instanța a apreciat că efectele acestei suspendări au încetat odată cu încetarea raportului individual de muncă prin ajungerea la termen, măsura suspendării raportului de muncă până la finalizarea dosarului penal devenind caducă.

Curtea de Apel a mai reținut că susținerea că nu este posibilă o încetare a raportului de muncă în intervalul suspendării este total lipsit de fundament legal. În speță, din momentul în care a încetat contractul individual de muncă al reclamantei prin ajungere la termen, măsura suspendării a devenit caducă.

În aceste condiții, susținerea A.N.I. din cuprinsul raportului de evaluare, că reclamanta ar fi continuat să dețină funcția de economist "chiar și pe perioada suspendării" este falsă și contrară stării de fapt expuse.

De asemenea, împrejurarea că ulterior angajării reclamantei în cadrul Primăriei Municipiului București, prin Sentința civilă nr. 7.724 din 28 octombrie 2010 a Tribunalului București, aceasta a fost reintegrată în funcția de director administrativ cu acordarea despăgubirilor aferente, nu are efectul afirmat de pârâta A.N.I., întrucât pronunțarea unei hotărâri de reintegrare și plata de despăgubiri pentru concediere nelegală nu antrenează retroactiv vreo stare de incompatibilitate.

A argumentat prima instanță și că incompatibilitățile sunt instituite de legiuitor pentru situații în care acesta prezumă absolut că exercitarea celor două funcții deodată reprezintă un pericol pentru interesul public, tocmai pentru a preveni folosirea abuzivă a funcțiilor publice.

Prin urmare, reținând că în speță nu a existat nici o perioadă în care reclamanta să fi exercitat ambele funcții, care să fi antrenat incompatibilitatea, a admis acțiunea reclamantei și a dispus anularea parțială a Raportului de evaluare din 10 iulie 2012, în ceea ce privește reținerea existenței incompatibilității.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs pârâta A.N.I., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, întrucât a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, instanța de fond ar fi apreciat, cu aplicarea greșită a legii, că reclamanta nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, motivația instanței fiind aceea că nu a existat nicio perioadă în care aceasta a exercitat ambele funcții publice, astfel încât nu se poate vorbi de o exercitare nemijlocită concomitentă a acestora.

Or, în speță, reclamanta a deținut simultan în perioada 18 mai 2009 - 5 decembrie 2011 funcțiile publice de expert, șef serviciu și director executiv în cadrul Primăriei Municipiului București și funcțiile de economist, director administrativ, cu contract de muncă în cadrul S.U.U. București (instituție publică - unitate sanitară din subordinea Ministerului Sănătății).

Recurenta a prezentat situația funcțiilor deținute de reclamantă în perioada 2007 - 2011 și a invocat prevederile art. 94 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

A precizat recurenta că intimata reclamantă avea obligația legală ca, odată cu dobândirea calității de funcționar public, să se supună regimului juridic al incompatibilităților impus funcției publice, conform prevederilor art. 49 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici republicată.

Instanța de fond a apreciat fără temei că nu sunt întrunite condițiile legale pentru existența cazului de incompatibilitate, întrucât, în conformitate cu Decizia nr. 1.162 din 16 decembrie 2008 emisă de S.U.U. București, reclamanta a fost suspendată din funcția de economist, în baza art. 52 alin. (1) lit. c) C. muncii până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești ca urmare a faptului că unitatea sanitară a formulat plângeri penale împotriva acesteia, pentru săvârșirea unor fapte grave, de natură să aducă prejudicii instituției, și nu concediată.

Faptul că la momentul numirii în funcția publică reclamanta se afla în litigiu cu S.U.U. București, având contractul individual de muncă suspendat, nu înlătură starea de incompatibilitate în care aceasta s-a aflat, ca de altfel nici invocarea principiului conform căruia dreptul la muncă este garantat de Constituție, întrucât reclamanta avea dreptul, ca pe perioada suspendării și a judecării litigiului, să se angajeze în orice altă funcție, pentru care nu sunt prevăzute interdicții de natura celor stabilite pentru funcția publică, ori, alegând să exercite o astfel de funcție, avea obligația legală să respecte întocmai îndatoririle și restricțiile ce decurg din deținerea acestui statut, inclusiv a celor referitoare la incompatibilități.

Mai mult decât atât, reîncadrarea reclamantei pe funcția de director administrativ s-a dispus începând cu data de 16 iunie 2011, dată la care aceasta deținea o funcție publică în cadrul Primăriei Municipiului București, împrejurare care se încadrează în prevederile art. 94 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Abia în data de 5 decembrie 2011, contractul individual de muncă al reclamantei încheiat cu S.U.U. București a încetat conform art. 55 lit. b) C. muncii (acordul părților).

Sunt nefondate și susținerile instanței de fond potrivit cărora incompatibilitățile sunt instituie de legiuitor pentru situații în care se prezumă absolut că exercitarea celor două funcții deodată reprezintă un pericol pentru interesul public.

Aplicarea reglementărilor privind starea de incompatibilitate nu are în vedere faptul că funcționarul public trebuie să exercite efectiv funcția publică sau să fie remunerată întrucât textul de lege face referire la deținerea funcției, iar nu la exercitarea propriu-zisă. În acest sens, legiuitorul a dorit să excludă posibilitatea exercitării de către funcționarul public a unui cumul de funcții, atât în sistemul public, cât și în cel privat. Dacă s-ar reține că deținerea se referă doar la exercitarea efectivă prin care o persoană ar putea deține mai multe funcții și folosind reglementările privind suspendarea, să-și asigure funcții de rezervă.

În drept, recursul a fost întemeiat pe art. 483 și art. 488 alin. (1) pct. 8 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., Legea nr. 161/2003, Legea nr. 188/1999, Legea nr. 176/2010.

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, precizând că în cauză sunt incidente prevederile vechiului C. proc. civ. și, prin urmare criticile de nelegalitate și netemeinicie formulate de către recurentă trebuie analizate din perspectiva art. 304 și art. 304

1

din acest act normativ. În esență a susținut faptul că la data numirii sale pe o funcție publică în cadrul primăriei municipiului București (18 mai 2009), nu mai deținea nicio altă funcție publică, în condițiile în care raportul de muncă cu S.U.U. București încetase prin ajungerea la termen (la 5 decembrie 2011), prin urmare sentința pronunțată de prima instanță este temeinică și legală.

În faza procesuală a recursului s-a administrat proba cu înscrisurile atașate întâmpinării.

III. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza în raport cu toate criticile aduse soluției instanței de fond, cu probele administrate și apărările formulate, precum și cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul pârâtei este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză a fost supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ raportul de evaluare întocmit de recurenta pârâtă A.N.I., prin care s-a reținut că, în perioada 18 mai 2009 - 5 decembrie 2011, intimata reclamantă A. a exercitat consecutiv funcțiile publice de expert, șef serviciu și director executiv în cadrul Primăriei Municipiului București, deținând simultan și funcțiile remunerate de economist și, respectiv, director administrativ în cadrul S.U.U. București, identificându-se astfel elemente în sensul existenței unei incompatibilități, prin încălcarea dispozițiilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare".

Recurenta pârâtă A.N.I. consideră că, în perioada evaluată, intimata reclamantă a ocupat în cadrul Primăriei Municipiului București funcțiile publice mai sus menționate simultan cu funcțiile remunerate de director administrativ și, respectiv, economist în cadrul S.U.U. București, fiind incident cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, în conformitate cu care "(2) Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice; ..."

Din probele administrate reiese că, în baza Contractului individual de muncă din 2 aprilie 2007, încheiat între S.U.U. București și intimata reclamantă, reclamanta a fost angajată, pe durată nedeterminată, ca director administrativ.

Prin Decizia din 19 noiembrie 2008 a managerului S.U.U. București s-a dispus revocarea intimatei reclamante din funcția de director administrativ (cu anularea postului respectiv), începând cu data de 20 noiembrie 2008, iar de la aceeași dată, încadrarea intimatei reclamante în funcția de economist, pe durată determinată, pentru o perioadă de 3 luni, în termenul perioadei de probă de 30 de zile urmând să se analizeze posibilitatea prelungirii sau încetării contractului, iar eventuala titularizare să se realizeze doar prin concurs, conform prevederilor legale.

Prin Decizia din 16 decembrie 2008 a managerului S.U.U. București, s-a decis suspendarea contractului de muncă al intimatei reclamante - economist la Serviciul de Statistică și Evaluare Medicală - începând cu data de 17 decembrie 2008, "până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești" (în considerarea unor plângeri penale formulate de angajator).

La data de 20 februarie 2009 s-a epuizat perioada determinată, de 3 luni, pentru care intimata reclamantă a fost încadrată pe funcția de economist, fără a interveni formal (prin emiterea unui act al angajatorului) sau faptic (în condițiile în care raportul de muncă a fost suspendat la 17 decembrie 2008) vreo prelungire a contractului de muncă.

Ulterior, potrivit Dispoziției Primarului General, intimata reclamantă a fost numită în funcția publică de expert în cadrul unei direcții a Primăriei Municipiului București, începând cu data de 18 mai 2009, apoi, începând cu data de 25 februarie 2010, a fost promovată temporar în funcția publică de șef serviciu în cadrul aceleiași direcții, din 26 august 2010 a fost mutată definitiv ca expert în cadrul unei alte direcții, iar de la 7 octombrie 2010, a fost inițial promovată temporar, iar apoi numită în funcția publică de director executiv în cadrul Direcției Spațiu Locativ.

La data de 5 decembrie 2011, S.U.U. București a comunicat intimatei reclamante Decizia din 15 iunie 2011, prin care - în considerarea Sentinței civile nr. 7.724 din 28 octombrie 2010 a Tribunalului București, secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale, s-a dispus reintegrarea sa în funcția de director administrativ, plata despăgubirilor prevăzute în hotărârea judecătorească urmând a fi efectuată eșalonat.

Prin Adresa din 12 decembrie 2011, intimata reclamantă a solicitat încetarea activității, prin acordul părților, iar prin Decizia din 12 decembrie 2011, s-a stabilit că, de la data de 5 decembrie 2011, contractul individual de muncă al intimatei reclamante (director administrativ) încetează conform art. 55 lit. b) C. muncii.

Prin urmare, la data de 18 mai 2009, când a fost numită în prima funcție publică în cadrul Primăriei Municipiului București, intimata reclamantă fusese deja revocată din funcția de director administrativ al S.U.U. București, iar reintegrarea în această funcție a avut loc formal la data de 5 decembrie 2011, tot cu aceeași dată dispunându-se însă încetarea contractului de muncă pentru funcția de director administrativ. Totodată, contractul de muncă pe durată determinată pentru funcția de economist în cadrul S.U.U. București ajunsese la termen anterior datei de 18 mai 2009.

Or, în aceste condiții, criticile formulate de A.N.I. în recurs referitoare la greșita interpretare de către prima instanță a prevederilor legale privind incompatibilitățile nu pot fi reținute ca întemeiate, în primul rând pentru că în speță nu se verifică deținerea funcțiilor publice din cadrul autorității publice locale simultan cu cele remunerate din cadrul unității sanitare.

În al doilea rând, opinia recurentei pârâte în sensul că este suficientă simpla deținere simultană a două calități apte din punct de vedere legal să creeze incompatibilitatea, fără a avea relevanță dacă funcțiile respective s-au exercitat în fapt (în mod efectiv), este eronată.

Înalta Curte, în deplină concordanță cu judecătorul fondului, apreciază că deținerea pur formală a două funcții considerate incompatibile nu poate conduce la stabilirea stării de incompatibilitate.

Această concluzie se întemeiază pe interpretarea ansamblului normelor de drept ce au incidentă în cauză, întrucât în procesul de interpretare și aplicare a legii, judecătorul trebuie să identifice sensul exact al normei de drept, pentru a se defini, cu toată precizia, voința legiuitorului și a se face o corectă aplicare a actului normativ.

Caracterul complex al actului normativ impune ca interpretarea să scoată în relief finalitățile pe care acesta le urmărește, valorile ocrotite.

Normele interpretate, respectiv cele ale art. 94 alin. (2) lit. a), sunt prevăzute în Legea nr. 161/2003 care a reglementat măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Din titulatura Legii nr. 161/2003 și din ansamblul normelor conținute de aceasta rezultă finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat acest act normativ, respectiv aceea de a preveni apariția unor situații în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcții de demnitate publică și în domeniul privat, ar putea influența decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competențelor sale legale.

Înalta Curte reține, deci, că numai exercitarea simultană a unei funcții publice în cadrul autorității publice locale și a funcției remunerate în cadrul S.U.U. București putea conduce la stabilirea stării de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, acela de înlăturare a cauzelor și condițiilor care determină sau favorizează corupția și conflictul de interese.

Stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie, astfel cum a procedat și instanța de fond, să se facă pe baza stării de fapt dovedite în cauză.

Or, situația de fapt probată atestă că intimata reclamantă nu putea exercita, în împrejurările expuse, și nu a exercitat efectiv și simultan funcțiile invocate.

Astfel, intimatei reclamante i-a încetat contractul individual de muncă încheiat pe perioadă determinată ca economist, prin ajungere la termen la data de 20 februarie 2009, iar în ceea ce privește contractul de muncă inițial, încheiat pentru funcția de director administrativ, acesta nu s-a mai derulat în perioada de la 20 noiembrie 2008 (data revocării intimatei reclamante din funcție, cu anularea postului) până la 5 decembrie 2011, când s-a comunicat beneficiarei decizia de reintegrare în aceeași funcție de director administrativ și apoi s-a dispus încetarea contractului individual de muncă pentru această funcție.

În raport cu circumstanțele cauzei, soluția adoptată de A.N.I. este excesiv de formalistă și contrară scopului Legii nr. 161/2003.

Se impune a se arăta și faptul că, în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, s-au consolidat ca veritabile izvoare de drept principiul proporționalității și cel al prevalenței substanței asupra formei.

Prin prisma principiului proporționalității, natura și severitatea măsurii administrative privind starea de incompatibilitate sunt disproporționate față de scopul legii, fiind astfel încălcat echilibrul rezonabil între situația de fapt și sancțiunile ce urmează a fi suportate.

În cauza prezentă s-a nesocotit și principiul prevalenței substanței asupra formei, de vreme ce autoritatea publică a dispus măsuri de natură să aducă restrângeri drepturilor individuale ale intimatei reclamante pe considerente pur formale, care nu sunt dublate de considerente ce țin de substanța raporturilor sociale ocrotite prin ansamblul normelor Legii nr. 161/2003.

Prin prisma stării de fapt concrete dovedite în cauză, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că numai considerente de ordin pur formal, disproporționate față de scopul legii, au determinat formularea de către recurentă a concluziei raportului de evaluare în sensul că intimata reclamantă s-a aflat în stare de incompatibilitate.

În aceste condiții și invocarea în cuprinsul raportului de evaluare și, ulterior, în cadrul recursului, a prevederilor art. 49 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici republicată, în conformitate cu care "Funcționarii publici au obligația să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese și al incompatibilităților, stabilite potrivit legii" este nejustificată, cu atât mai mult, cu cât prezenta cauză nu vizează o eventuală cercetare disciplinară a intimatei reclamante pentru încălcarea acestei obligații legale.

În consecință, față de împrejurarea că instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a legii la situația de fapt rezultată din probatoriul administrat, recursul pârâtei apare ca fiind nefondat.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de pârâta A.N.I.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII,

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta A.N.I. împotriva Sentinței nr. 769 din 20 februarie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 9 iunie 2015.

Procesat de GGC - N