ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1476/2015

Decizia nr. 1476/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1 Cererea de chemare în judecată;

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de apel București, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta B., anularea Raportului de evaluare nr. 48266/G/II din 26 octombrie 2012 și, pe cale de consecință, constatarea inexistentei cazului de incompatibilitate în exercitarea funcției de membru al Consiliului de Administrație al C.

În motivare, reclamanta a arătat că prin Raportul de evaluare nr. 48266/G/II din 26 octombrie 2012, B. - D. a constatat că reclamanta a acționat cu nerespectarea dispozițiilor legale privind regimul juridic al incompatibilităților, prin faptul ca, în perioada 29 iunie 2010-30 martie 2011, a cumulat funcția de membru al Consiliului de Administrație al C. cu funcția de administrator al SC E. SRL Astfel, B. a considerat ca au fost încălcate prevederile art. 84 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri.

Reclamanta a arătat că pârâta a reținut încălcarea regimului incompatibilităților prin cumularea pentru o scurta durata de timp a funcției de membru al consiliului de administrație al C. cu cea de administrator al SC E. SRL, cu toate că SC E. SRL nu a existat decât exclusiv formal, nemanifestându-se ca entitate juridică nici în plan economic, nici în plan civil, nefiind implicată în operațiuni comerciale, nederulând activități economice, fiind în totalitate inactivă încă de la înființare. Aceste susțineri sunt probate cu înscrisuri emise de F., precum și ale G., din care reiese faptul ca nu au fost depuse situații financiare, nu a existat activitate executiva și nici decizională de vreun fel. De altfel, potrivit informațiilor emise de F., se observă că sediul societății a expirat încă de la data de 30 martie 2010, fără a fi prelungit, iar mandatul său de administrator a expirat de drept, prin împlinirea termenului de patru ani, fără să fi fost numit un alt administrator.

Reclamanta a mai precizat că sensul noțiunii de incompatibilitate, în substanța sa, presupune imposibilitatea exercitării simultane a două activități care, prin natura și finalitatea lor, creează premise ale unui eventual conflict de interese sau afectare a imparțialității în exercitarea funcției publice. Însa, existența efectivă a acestor premise presupune fără îndoială exercitarea deopotrivă și în mod activ a ambelor funcții. În contextul inactivității societății se explică și mențiunea din cuprinsul declarației de interese, prin care se arata ca SC E. SRL este suspendată.

De asemenea, reclamanta a mai arătat că Legea nr. 41/1994 are caracter special, aplicabilitatea sa având prioritate în raport de Legea nr. 161/2003. Potrivit Legii nr. 41/1994, eventualele situații de incompatibilitate cat privește membrii consiliului de administrație au în vedere exclusiv cumularea acesteia cu funcția de membru al consiliului de administrație al unei societăți comerciale care are activitate în domeniul audiovizualului, precum și interdicția de a participa la societăți comerciale cu care C. întreține relații de afaceri sau interese contrare (art. 23 alin. 4). De asemenea, singura asimilare legala cu funcția de membru al guvernului, și doar din perspectiva venitului, este funcția de președinte al consiliului de administrație (art. 23 alin. (2)). Prin urmare, atâta vreme cât exista o lege specială, respectiv Legea nr. 41/1994, care nu a fost abrogata și nici nu a fost modificata prin apariția Legii nr. 161/2003, extinderea prin lege generală a regimului incompatibilităților specifice miniștrilor la situația membrilor consiliului de administrație ai C., cu efectul instituirii indirecte a unor situații suplimentare de incompatibilitate, creează paralelisme în procesul de legiferare, interzise prin art. 15 alin. (1) și art. 16 din Legea nr. 24/2000. Incompatibilitățile ce privesc situația membrilor consiliului de administrație al C. nu pot fi decât cele prevăzute în legea speciala, respectiv Legea nr. 41/1994. De altfel, aceasta modalitate de interpretare este singura in convergenta cu art. 71 alin. (3) din Constituția României, care stabilește clar ca, dat fiind regimul lor special, incompatibilitățile pot fi reglementate exclusiv prin lege organica, deci instituirea fiecărui caz de incompatibilitate trebuind, prin urmare, sa fie cert prevăzuta în lege, și nu prin norme de trimitere, cum este cazul incompatibilității reținute în sarcina sa.

Reclamanta a mai susținut încălcarea principiului constituțional al neretroactivității legii civile, în contextul în care efectuarea evaluării și întocmirea raportului sunt fundamentate legal exclusiv pe prevederile Legii nr. 176/2010, lege ce a intrat in vigoare la data de 5 septembrie 2010, iar perioada pentru care B. a considerat ca a existat starea de incompatibilitate privește intervalul 29 iunie 2010 - 30 martie 2011.

1.2. Întâmpinarea formulată în cauză;

Prin întâmpinare, pârâta B. a solicitat respingerea acțiunii formulate împotriva Raportului de evaluare nr. 48266 din 26 octombrie 2012.

În motivare, pârâta a arătat că din interpretarea sistematică a textelor de lege invocate de reclamantă nu rezultă că între prevederile Legii nr. 176/2010, Constituția României și Legea nr. 41/1994 este un conflict sau un dezacord. Astfel, pârâta a precizat că din analiza informațiilor și a documentelor primite a rezultat că, ulterior numirii în funcția de membru în Consiliului de Administrație al C., respectiv 29 iunie 2010, reclamanta nu a renunțat la funcția de administrator deținută la SC E. SRL, funcție care genera starea de incompatibilitate. Din activitatea de evaluare efectuată, s-a constatat faptul că, în perioada 29 iunie 2010 -30 martie 2011, reclamanta nu a respectat dispozițiile legale privind regimul juridic al incompatibilităților, încălcând astfel prevederile art. 84 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Susținerea reclamantei, potrivit căreia SC E. SRL nu a existat decât exclusiv formal, nemanifestându-se ca entitate juridica, nici in plan economic, nici în plan civil, nefiind implicata în operațiuni comerciale, nederulând activități economice, fiind in totalitate inactivă încă de la înființare, nu poate fi avută în vedere, deoarece legiuitorul nu condiționează existența stării de incompatibilitate de obținerea de beneficii de către administrator sau de desfășurarea de fapte de comerț de către societatea comercială, astfel încât deținerea simultană a funcțiilor respective generează, potrivit legii, starea de incompatibilitate.

1.3. Sentința și considerentele instanței de fond;

Prin sentința nr. 1613 din 16 mai 2013, Curtea de Apel București a admis acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta B. și a anulat Raportul de evaluare nr. 48266/G/II din 26 octombrie 2012.

Pentru a pronunța această sentință prima instanță a reținut că în cauză, cu nota întocmită la 18 iunie 2012, pârâta a făcut dovada sesizării din oficiu cu privire la nerespectarea regimului juridic al incompatibilităților.

Prima instanță a arătat că pârâta a făcut dovada repartizării aleatorii a lucrării cu Raportul de repartizare aleatorie nr. 31073/G/II din 19 iunie 2012, astfel că au fost respectate cerințele formale pentru îndeplinirea procedurii de evaluare.

Pe fond, Curtea de apel a considerat că din înscrisurile depuse la dosar, respectiv extrasul de pe portalul F. din data de 07 noiembrie 2012 și Certificatul nr. 138286 emis de F., rezultă că societatea comercială nu a depus niciun bilanț contabil pentru anii 2009-2011, depunerea acestora fiind obligatorie în măsura în care ar fi existat activitate economică; sediul societății era expirat încă din 30 martie 2010; societatea nu are cenzori și nici auditori, entități obligatorii dacă ar fi derulat orice activitate economică; nu au fost depuse situații financiare aferente anilor 2010-2012; nu există niciun fel de înregistrare de mențiuni sau depunere de acte în registrul comerțului, cu excepția celor aferente înființării și suspendării activității.

Mai mult, prin Ordinul președintelui H. nr. 1167 din 29 mai 2009, în baza art. 11 alin. (1)

1

și 12 din C. fisc. și art. 78 alin. (5) lit. a) C. proc. fisc., a fost aprobată lista contribuabililor declarați inactivi, la poziția 63867 din anexă fiind menționată SC E. SRL. Ulterior, prin Ordinul președintelui H. nr. 1179 din 01 iunie 2009, a fost prorogat termenul stabilit pentru intrarea în vigoare a Ordinului nr. 1167/2009 până la data de 11 iunie 2009.

Prin urmare, începând cu data de 11 iunie 2009, SC E. SRL a fost declarată inactivă de către H., situație ce a persistat și în perioada supusă evaluării (29 iunie 2010-30 martie 2011), pentru ca, ulterior acestei perioade, respectiv la 01 octombrie 2012, activitatea societății să fie suspendată, conform rezoluției nr. 603085 a F. de pe lângă Tribunalul București (filele 100-101).

Față de aceste împrejurări, Curtea constată că SC E. SRL, în cadrul căreia reclamanta a fost asociat unic și administrator în perioada evaluată (29 iunie 2010-30 martie 2011), nu s-a manifestat ca o entitate juridică activă nici în plan economic, nici în plan juridic, nefiind implicată în operațiuni comerciale, nederulând activități economice sau de altă natură, fiind declarată inactivă de către H. cu un an înainte de perioada evaluată.

De altfel, pârâta nu a făcut dovada unei situații contrare, ci doar s-a mulțumit a constata că activitatea societății nu a fost suspendată la F.

Judecătorul fondului a apreciat că finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea legii constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în conținutul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități private conexe. În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite ca urmare a îmbinării exercitării funcției publice cu desfășurarea unor activități economice.

Curtea a apreciat că asigurarea acestei integrități și prevenirea faptelor de corupție se realizează doar în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a funcției de administrator într-o societate comercială activă economic, fiscal și juridic, implicată în acte de comerț și alte operațiuni juridice, orientate spre obținere de profit, situație în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcții sau demnități publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităților și este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

Or, atâta vreme cât SC E. SRL a fost inactivă, iar reclamanta a avut funcția de administrator doar formal, scriptic, fără manifestări economice, manageriale sau de altă natură, nu s-ar putea reține existența stării de incompatibilitate, prevăzută de art. 84 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, decât prin aplicarea în abstracta a acestui text de lege, fără a se ține cont de rațiunea/ scopul pentru care a fost edictat.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta B.

2.1. Motivele de recurs;

În motivele de recurs, pârâta a susținut, în esență, că reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate deoarece aceasta a fost angajată a C. până la 15 septembrie 2006, iar apoi de la 29 iunie 2010, membru în consiliul de administrație al C.V.

S-a motivat că în această perioadă reclamanta a fost asociat și administrator al SC E. SRL, astfel că în baza art. 84 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 s-a aflat în stare de incompatibilitate.

Recurenta a arătat că legiuitorul nu a condiționat existența stării de incompatibilitate de obținerea de beneficii de către administrator sau de desfășurarea de fapte de comerț de către societatea comercială, astfel că deținerea simultană a funcțiilor respective generează starea de incompatibilitate, cum corect s-a reținut în raportul de evaluare.

2.2. Întâmpinarea formulată în cauză;

Prin întâmpinare, reclamanta-intimată a solicitat respingerea recursului declarat de B. întrucât SC E. SRL a fost declarată inactivă, începând cu 11 septembrie 2009, astfel că nu și-a exercitat mandatul de administrator al acesteia.

2.3. Analiza motivelor de recurs;

Înalta Curte, examinând motivele de recurs, sentința primei instanțe, situația de fapt și legislația aplicabilă, constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce se vor expune în continuare.

Prin raportul de evaluare din 26 octombrie 2012, pârâta-recurentă a concluzionat că în perioada 29 iunie 2010 - 30 martie 2011, reclamanta A. a deținut simultan funcția de membru al Consiliului de administrație al C.V și pe aceea de administrator al SC E. SRL, încălcând astfel prevederile art. 84 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 163/2004.

Înalta Curte arată că potrivit art. 99 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003 membrii consiliului de administrație al C.V sunt supuși regimului incompatibilităților și conflictului de interese prevăzut în această lege pentru miniștrii.

Funcția de membru al Guvernului, de ministru, este incompatibilă, astfel cum este prevăzută în cuprinsul art. 84 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 cu exercitarea funcției de administrator la societățile comerciale.

B. a considerat că în perioada evaluată, reclamanta-intimată a avut calitatea de administrator al SC E. SRL și de membru în consiliul de administrație al C.V, motiv pentru care s-a ivit cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 84 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

În cauza de față, criticile formulate de B. în recurs au în vedere greșita interpretare a prevederilor legale privind incompatibilitățile, în sensul că simpla deținere simultană a două calități apte din punct de vedere legal să creeze starea de incompatibilitate este suficientă, fără a avea relevanță dacă funcțiile respective s-au exercitat în fapt și în mod efectiv.

Înalta Curte, în deplină concordanță cu judecătorul fondului, apreciază că simpla deținere, pur formală a două funcții incompatibile nu conduce la stabilirea stării de incompatibilitate.

Această concluzie se întemeiază pe interpretarea ansamblului normelor de drept ce au incidență în cauză, întrucât în procesul de aplicare a dreptului, judecătorul, dar și alte autorități administrative, trebuie să clarifice cu precizie compatibilitatea normei juridice în raport cu o anumită situație de fapt.

Din perspectiva acestui scop, interpretul legii trebuie să elucideze sensul exact al normei de drept, pentru a se defini, cu toată precizia, voința legiuitorului.

În realizarea interpretării dreptului se utilizează mai multe metode, prin intermediul cărora urmează să se stabilească sensul exact al normei, efectele și scopul legii din care face parte textul normativ supus interpretării.

Un act normativ are caracter complex, fapt ce impune ca interpretarea să scoată în relief condiționarea social-istorică a actului normativ, finalitățile pe care le urmărește, valorile ocrotite, construcția sa logică.

În cazul de față, prima instanță a efectuat interpretarea sistematică, subiectam materiae, adică în conformitate cu ansamblul legislativ din care face parte norma interpretată.

Normele interpretate, respectiv art. 84 alin. (1) lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. k) sunt prevăzute în Legea nr. 161/2003 care a reglementat măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Din titulatura Legii nr. 161/2003 și ansamblul normelor legale conținute de aceasta rezultă scopul, finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat acest act normativ.

Rațiunea instituirii regimului incompatibilităților este aceea de a preveni apariția unor situații în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcții de demnitate publică și în domeniul privat, ar putea influența decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competențelor sale legale.

Înalta Curte arată că numai exercitarea simultană a unei demnități publice și a funcției de administrator într-o societate comercială conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, acela de înlăturare a cauzelor și condițiilor care determină corupția.

De plano, textele legale interpretate fundamentează ideea că exercitarea simultană a celor două funcții determină starea de incompatibilitate.

Numai că, stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie, astfel cum a procedat și instanța de fond, să se facă pe baza stării de fapt dovedite în cauză.

Situația de fapt probată atestă că societatea unde reclamanta era administrator, nu s-a comportat ca o societate viabilă pentru că în perioada 2009-2011 nu a existat bilanț contabil întocmit pentru aceasta, aspect ce rezultă din informațiile furnizate de F. (filele 95-98 dosar).

Mai mult, prin Ordinul nr. 1167 din 29 mai 2009 al H., SC E. SRL a fost declarată inactivă, în acest sens figurând în anexa ordinului la poziția 63.867.

Starea de inactivitate a unei societăți comerciale se constată și se declară de organul fiscal competent, ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor declarative prevăzute de art. 81 C. proc. fisc., inclusiv aceea de a depune declarațiile fiscale în termenele stabilite de C. fisc.

Declararea ca inactivă a societății SC E. SRL confirmă susținerea recurentei că în fapt societatea nu a desfășurat activitate, astfel că nici reclamanta nu a exercitat efectiv calitatea de administrator al societății respective.

Așa cum s-a arătat și mai sus, incompatibilitățile reglementate prin Legea nr. 161/2003 instituie o garanție pentru exercitarea funcției publice, în condiții de imparțialitate și transparență, cu scopul protejării interesului public.

Or, în situația în care cele două funcții nu au fost exercitate simultan, este greșit a se reține incidența cazului de incompatibilitate.

Faptul că reclamanta-intimată nu a luat măsuri de suspendare a societății nu conduce la starea de incompatibilitate, pentru că în concret aceasta nu a exercitat funcția de administrator al societății. În raport de circumstanțele factuale ale cauzei, soluția adoptată de B. este excesiv de formalistă și contrară scopului Legii nr. 161/2003.

Alături de argumentele expuse mai sus se impune a se arăta că în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene s-au consolidat ca izvor de drept, principiul proporționalității și cel al prevalenței substanței asupra formei.

Prin prisma principiului proporționalității, natura și severitatea măsurii administrative privind starea de incompatibilitate sunt disproporționate față de scopul legii, fiind astfel încălcat echilibrul rezonabil între situația de fapt și sancțiunile ce urmează a fi suportate.

În cauza prezentă s-a nesocotit și principiul prevalenței substanței asupra formei pentru că autoritatea publică a dispus măsuri de natură a aduce restrângeri drepturilor individuale pe considerente pur formale, care nu sunt dublate de considerente ce țin de substanța raporturilor sociale ocrotite prin ansamblul normelor de drept din Legea nr. 161/2003.

În sinteză, prin Legea nr. 161/2003 a fost reglementată interdicția de a exercita concomitent o funcție publică și una în domeniul privat, în vederea asigurării transparenței funcțiilor publice și în mediul de afaceri, cu scopul prevenirii și sancționării corupției.

Or, faptul că societatea a fost inactivă în perioada cât reclamanta-intimată a îndeplinit funcția de membru în consiliul de administrație al C., demonstrează cu elocvență că reclamanta nu a exercitat în fapt și funcția de administrator al SC E. SRL, cu precizarea că nici cel puțin nu s-a susținut de B. că societatea ar fi făcut acte sau fapte de comerț.

Prin prisma stării de fapt concrete dovedite în cauză, Înalta Curte reține că numai considerente de ordin pur formal, disproporționate față de scopul legii, au determinat formularea de către recurentă a concluziei că reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate.

Având în vedere considerentele prezentei decizii, din care rezultă că motivele de recurs sunt neîntemeiate, iar sentința primei instanțe este temeinică și legală, în baza art. 312 C. proc. civ., recursul se va respinge ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta B. împotriva sentinței nr. 1613 din 16 mai 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 31 martie 2015.