ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3001/2015

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamanta A. a chemat în judecată pârâta Agenția Națională de Integritate solicitând anularea raportului de evaluare nr. 59384/G/II/13.12.2013, întocmit de pârâtă, comunicat reclamantei la data de 19.12.2013.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 66/F-CONT din 15 mai 2014, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis, în parte, cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a anulat raportul de evaluare nr. 59384/G/II/13.12.2013, în ceea ce privește constatarea stării de incompatibilitate, reținută în aplicarea art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 și a obligat pârâta la plata sumei de 1.000 lei cheltuieli de judecată către reclamantă. Pentru a pronunța această soluție instanța a reținut că prin sentința nr. 911 din 23 iunie 2009, pronunțată de Tribunalul Vâlcea, irevocabilă prin nerecurare, au fost admise acțiunile conexate, formulate de A. și de Prefectul Județului Vâlcea, dispunându-se anularea H.C.L. Mateești nr. 11 din 27 februarie 2009, fiind obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată. Tribunalul Vâlcea a constatat că Hotărârea nr. 11/2009 este nelegală, în condițiile în care a reținut incompatibilitatea funcției de consilier local cu funcția de bibliotecar al Comunei Mateești, care nu face parte din aparatul de specialitate al Primarului și nici din aparatul propriu al Consiliului Local. Tribunalul a analizat și a reținut în considerente prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, coroborat cu art. 1 lit. a), art. 10, art. 33 și art. 40 alin. (5) din Legea nr. 334/2002. În cauză nu au fost aplicate, prin raportul de evaluare, prevederile art. 70 rap. la art. 77 din Legea nr. 161/2003 rap. la art. 46 din Legea nr. 215/2001, ci prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, instituind cazuri de incompatibilitate.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, care a solicitat modificarea în parte a acesteia, în sensul respingerii acțiunii reclamantei. În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că hotărârea judecătorească contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Se arată că, prin hotărârea recurată, instanța de fond reține următoarele: „deși nu este investită cu soluționarea excepției autorității de lucru judecat nefiind îndeplinită în prezenta cauza tripla identitate de părți, obiect, cauză, este chemată să statueze asupra unui aspect dezlegat irevocabil de o altă instanță de judecată anterior, iar existența unei hotărâri judecătorești irevocabile care dezleagă chestiunea litigioasă în discuție nu permite pronunțarea unei hotărâri care să rețină o interpretare contrară”. Recurenta consideră nelegală constatarea instanței de fond deoarece în prezenta cauză reclamanta-intimată solicită anularea unui raport de evaluare în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate astfel că obiectul cererii și părțile sunt esențial diferite și prin urmare hotărârea nr. 911/2009 pronunțată de Tribunalul Vâlcea, secția comercială și contencios administrativ fiscal, în Dosarul nr. x/90/2009, nu îi poate fi opozabilă, întrucât executarea unei hotărâri pronunțată în legătură cu situația de incompatibilitate stabilită de către o autoritate în afara Agenției Naționale de Integritate, singura autoritate competentă potrivit legii să evalueze încălcarea regimului juridic al compatibilităților sau a conflictelor de interese, nu îi poate fi opozabilă. Deși s-a precizat instanței de fond, că incompatibilitatea stabilită prin H.C.L. Mateești nr. 11/2009 nu a fost constatată de A.N.I., și că o astfel de sentință nu este opozabilă, totuși instanța a reținut, în mod nelegal, că existența unei hotărâri judecătorești irevocabile care dezleagă chestiunea litigioasă în discuție, nu permite pronunțarea mei hotărâri care să rețină o interpretare contrară, în virtutea opozabilității substanțiale a hotărârii judecătorești. Pe de altă parte, pornind de la premisa greșită că în prezenta cauză poate fi susținută excepția autorității de lucru judecat, instanța de fond nu a mai făcut o analiză asupra fondului cauzei preluând de fapt toată argumentația formulată de Tribunalul Vâlcea prin hotărârea nr. 911/2009 unde a fost analizată o situație de incompatibilitate constatată printr-o H.C.L. Mateești și care a concluzionat că biblioteca este instituție de cultură aflată în subordinea Consiliului Local, care nu face parte din aparatul de specialitate al primarului și nici al consiliului local, astfel că nu se poate reține o situație de incompatibilitate între funcția de consider local și cea de bibliotecar prin încălcarea prevederilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legeanr. 161/2003, raportat la art. 1, art. 10, art. 33 și art. 40 alin. (5) din Legea nr. 334/2002. Or, în prezenta cauză obiectul dedus judecății îl constituie contestația formulată de reclamanta-intimată împotriva unui act administrativ reprezentat de raportul de evaluare nr. 59384/G/II/13.12.2013 emis de Agenția Națională de Integritate împreună cu toate actele care au stat la baza întocmirii acestuia pe care instanța de fond avea obligația să le analizeze. Prin urmare, este criticabilă aprecierea instanței de fond potrivit căreia: „faptul că agenția nu a fost parte în dosarul Tribunalului Vâlcea nu determină consecința inopozabilității acelei hotărâri, din perspectiva obligativității de a respecta situația juridică recunoscută prin acel act de jurisdicție, dimpotrivă terțul fiind ținut să respecte situațiile juridice recunoscute prin hotărâri judecătorești anterioare irevocabile”. Situația de incompatibilitate soluționată de către Tribunalul Vâlcea a fost constatată printr-o H.C.L. a Consiliului Local Mateești și nu de către Agenția Națională de Integritate singura autoritate competentă potrivit legii să evalueze încălcarea regimului juridic al incompatibilităților sau a conflictelor de interese. Conform prevederilor art. 33 din Legea nr. 334/2002 bibliotecile comunale se organizează și funcționează în subordinea consiliilor locale și sunt finanțate din bugetele acestora, astfel că decizia pentru organizarea bibliotecilor aparține consiliului local unde reclamanta-intimată deține calitatea de consilier local. Mai mult decât atât, conform organigramei Primăriei Comunei Mateești, transmisă și înregistrată la Agenție sub nr. 55796/G/II/28.11.2013, în subordinea Consiliului Local Mateești, funcționează Biblioteca Comunei Mateești. Regimul incompatibilităților este expres prevăzut de legislația în vigoare, legea interzicând cumulul de calități. Reclamanta în calitate de consilier local avea obligația de a respecta prevederile legale privind incompatibilitățile și să nu să încalce legislația aplicabilă. Or, reclamanta, în mod intenționat a intrat în starea de incompatibilitate, încălcând astfel regimul juridic al incompatibilităților aplicabil demnităților publice. În situația de fapt regimul juridic privind incompatibilitățile este expres prevăzut de legislația română, iar aplicarea acestuia oricărei persoane reprezintă în fapt aplicarea și respectarea legii și, pe cale de consecință, din analiza documentelor și informațiilor transmise de instituții și entități și analizării prevederilor legale amintite anterior rezultă că intimata-reclamantă nu a respectat regimul juridic al incompatibilităților deținând concomitent atât funcția de bibliotecar (instituție care este înființată și finanțată de către Consiliul Local Mateești și aflată în subordinea Consiliului Local al comunei Mateești, jud. Vâlcea), cât și calitatea de consilier local al Consiliului Local Mateești, jud. Vâlcea. Recurenta mai consideră că instanța de fond, în pronunțarea sentinței atacate nu a analizat fondul cauzei preluând argumentația menționată în hotărârea nr. 911/2009 pronunțată de Tribunalul Vâlcea în Dosarul nr. x/2009, considerând-o autoritate de lucru judecat.

Apărările formulate în cauză Intimata a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 20 mai 2015, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Prin raportul de evaluare nr. 59384/G/II/13.12.2013, în urma finalizării activității de evaluare desfășurate, au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităților prin nerespectarea, în perioada 25.06.2008 (data validării mandatului de consilier local) - iunie 2012 (data încetării mandatului de consilier local - alegeri locale 2012), de către intimată a prevederilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Funcția de consilier local este incompatibilă cu: „calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv”. Potrivit art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, există incompatibilitate între funcția de consilier local și calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv. Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 334/2002, prevede că bibliotecile de drept public se înființează și se organizează în subordinea autorităților administrației publice centrale sau locale, a altor autorități ori instituții publice și funcționează potrivit regulamentelor proprii aprobate de aceste autorități sau instituții, iar art. 8 alin. (1) din același act normativ prevede că bibliotecile de drept public sunt finanțate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, iar fondurile de finanțare se nominalizează distinct în bugetele proprii sau ale instituțiilor finanțatoare. Conform prevederilor art. 33 din Legea nr. 334/2002 bibliotecile comunale se organizează și funcționează în toate centrele de comună, în subordinea consiliilor locale, și sunt finanțate din bugetele acestora, iar art. 44 alin. (4) din Legea nr. 334/2002 prevede că organigrama și statul de funcții ale bibliotecii se aprobă de către autoritatea sau instituția finanțatoare, conform legii. În același timp art. 36 alin. (6) lit. a) pct. 1 și 4 din Legea nr. 215/2001 prevede că în exercitarea atribuțiilor privind gestionarea serviciilor furnizate către cetățeni, consiliul local asigură, potrivit competențelor sale și în condițiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: educația și cultura. Potrivit art. 1 lit. a) din Legea nr. 334/2002 biblioteca este definită ca instituția, compartimentul sau structura specializată ale cărei atribuții principale sunt: constituirea, organizarea, prelucrarea, dezvoltarea și conservarea colecțiilor de cărți, publicațiilor seriale, a altor documente de bibliotecă și a bazelor de date, pentru a facilita utilizarea acestora în scop de informare, cercetare, educație sau recreere; inițierea, organizarea și desfășurarea de proiecte și programe culturale, inclusiv în parteneriat cu autorități și instituții publice, cu alte instituții de profil sau prin parteneriat public-privat; în cadrul societății informației biblioteca are rol de importanță strategică. Problema ce se impune a fi soluționată în cauză este aceea dacă, în raport de dispozițiile Legii nr. 215/2001, în forma în vigoare la data validării mandatului de consilier local pentru reclamanta A., biblioteca reprezintă o parte componentă a aparatului de specialitate al primarului sau reprezintă o instituție sau serviciu public de interes local. Art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 se referă la incompatibilitatea între funcția de consilier local și calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv. Însă, potrivit art. 132 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale: „Denumirea aparat propriu de specialitate se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate. Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului”. Pentru că art. 132 (fost art. 156 2 introdus în Legea nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006) cuprinde această normă de trimitere, art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 vizează incompatibilitatea dintre funcția de consilier local și calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul de specialitate al primarului. Din interpretarea și coroborarea prevederilor Legii nr. 215/2001 chiar dacă, potrivit art. 32 alin. (2) lit. a) din această lege, Consiliul local exercită atribuții privind organizarea și funcționarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituțiilor și serviciilor publice de interes local, acestea nu se confundă având în vedere că, pe de o parte, există reglementare pentru aparatul de specialitate al primarului, potrivit art. 61 alin. (3)-(5) din Legea administrației publice locale și, pe de altă parte, pentru instituțiile și serviciile publice de interes local, între care și bibliotecile, astfel cum prevede Legea nr. 334/2002. Art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 se referă numai la incompatibilitatea între funcția de consilier local și cea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv și nu la deținerea unei funcții în cadrul unei instituții sau serviciu public de interes local. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că, în cauză, ipoteza textului art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 nu este îndeplinită, reclamanta-intimată fiind angajată în cadrul unei instituții din subordinea consiliului local, iar nu în cadrul aparatului de specialitate al primarului. Art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 nu poate fi interpretat extensiv, pentru a determina aplicarea acestuia și în situații care nu se încadrează efectiv în dispoziția normativă, respectiv pentru ipoteze în care persoana în discuție nu face parte din aparatul de specialitate al primarului. Norma nu are în vedere instituții și servicii aflate în subordinea Consiliului Local, cum este cazul Bibliotecii, potrivit art. 33 din Legea nr. 334/2002, ci aparatul propriu al primarului, reglementat distinct de aceste instituții și servicii în art. 36 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001. De asemenea, Înalta Curte constată că în mod greșit se susține de către recurentă că hotărârea primei instanțe este nelegală, motivat de faptul că instanța de fond nu a făcut o analiză asupra fondului cauzei pornind de la premisa greșită că în cauză poate fi susținută excepția autorității de lucru judecat. Această critică nu poate fi primită având în vedere faptul că în fața instanței de fond nu s-a pus în discuție excepția autorității de lucru judecat și nici nu s-a pronunțat instanța pe o astfel de excepție. Dimpotrivă, instanța de fond a analizat cauza sub toate aspectele, pronunțându-se asupra fondului cauzei. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii: „se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților”. Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a analizat prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, raportat la art. 1, art. 10, art. 33 și art. 40 alin. (5) din Legea nr. 334/2002, concluzionându-se că biblioteca este instituție de cultură aflată în subordinea consiliului local, care nu face parte din aparatul de specialitate al primarului, iar bibliotecarul, față de activitățile specifice ale acestei funcții, nu se află în stare de incompatibilitate cu mandatul de consilier local. În consecință, Înalta Curte constată că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.