ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2374/2015

Decizia nr. 2374/2015

Asupra recursului de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Sindicatul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, anularea Ordinului Ministrului Justiției nr. 3544/C/2012 pentru aprobarea Normelor privind condițiile de acordare a sporului pentru condiții deosebit de periculoase personalului din sistemul administrației penitenciare, precum și suspendarea efectelor acestuia până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 1473 din 24 aprilie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul Sindicatul A. ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că avizul MMFPS este necesar doar la momentul acordării sau aplicării unui anumit spor, specific altui sector de activitate, personalului propriu al pârâtei, iar nu la data elaborării normelor care reglementează condițiile de acordare a sporului.

În speță, sporul pentru condiții deosebit de periculoase se acordă în sistemul penitenciar în baza Ordinului ministrului justiției nr. 399/C/2007, care a fost avizat de Ministerul Muncii încă din anul 2006), iar prin Ordinul contestat nr. 3544/C/2012 nu s-a acordat un spor nou, specific altui domeniu de activitate, ci s-a stabilit modul în care acesta se va acorda pentru viitor.

Astfel, necesitarea solicitării avizului Ministerului Muncii doar la acordarea unor sporuri speciale, iar nu și la reglementarea condițiilor concrete la acordarea acestuia, este dată de faptul că dispoziția care reglementează acordarea sporurilor este una generală, nefiind enumerate concret ce categorii de sporuri se pot acorda, astfel că s-a considerat necesar un control al modului de acordare a sporurilor, în vederea eliminării abuzurilor din partea inițiatorilor și pentru o aplicare unitară a acestora în toate instituțiile de apărare, ordine publică și siguranță națională, interpretare susținută chiar de Ministerul Muncii.

În baza dispozițiilor art. 13 din Anexa VII la Legea nr. 284/2010, ordonatorul principal de credite poate aplica în propriul sistem sporurile, indemnizațiile și alte drepturi de natură salarială specifice altor sisteme (cum este și cazul sporului pentru condiții deosebit de periculoase de muncă), iar pentru punerea în aplicare a acestei dispoziții legale, inițiatorul normelor de acordare a sporurilor (ministerul justiției) trebuia să identifice care sunt acele sporuri specifice altor domenii de activitate (învățământ, sănătate etc.) care se pot aplica și sistemului penitenciar.

Pentru a identifica aceste sporuri, inițiatorul actului normativ subsecvent (ministrul justiției) identifică actul normativ din sistemul de învățământ sau sănătate care reglementează acele sporuri.

În cazul de față, actul normativ în vigoare, aplicabil în prezent sistemului de sănătate din România este Ordinul ministrului sănătății 547/2010 pentru aprobarea Regulamentului privind acordarea sporurilor la salariile de bază, în conformitate cu prevederile notei din anexa nr. M/2 la Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice. În Anexa nr. 2 din acest Regulament sunt stabilite sporurile pentru condiții deosebit de periculoase de muncă în domeniul medical.

Prin urmare, pârâtul Ministerul Justiției are exclusiv obligația identificării sporurilor specifice sistemul de sănătate și a aplicării lor în sistemul propriu, în aceleași condiții ca în sistemul public și a solicita un astfel de aviz doar la luarea deciziei de acordare a acestor sporuri personalului propriu, avizul nefiind necesar pentru reglementarea normelor de acordare a sporului în cauză.

De altfel, Legea-cadru nr. 284/2010 și legile anuale de salarizare nu impuneau vreo obligație de emitere a unor norme de salarizare, reglementând expres că "începând cu 1 ianuarie 2011, cuantumul sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda lunară brută/salariul lunar brut, indemnizația brută de încadrare, astfel cum au fost acordate personalului plătit din fonduri publice pentru luna octombrie 2010, se majorează cu 15%, în măsura în care personalul își desfășoară activitatea în aceleași condiții".

Și legile anuale de salarizare ulterioare (pe anii 2012 și 2013) conțin o astfel de prevedere), astfel că, în măsura în care personalul își desfășoară activitate în aceleași condiții, beneficiază de aceleași drepturi salariale.

În acest sens este și practica Ministerului Justiției, a Ministerului Sănătății, dar și a celorlalte instituții publice, inclusiv a celor din sistemul de apărare, ordine publică și siguranță națională care nu au mai emis norme de aplicare a sporurilor pentru condiții deosebite, rămânând aplicabile, în temeiul legilor anuale tranzitorii, actele normative din anii anteriori chiar dacă acestea erau abrogate expres.

În ceea ce privește art. 21 din Legea nr. 284/2010, potrivit acestor dispoziții "locurile de muncă, categoriile de personal, mărimea concretă a sporului pentru condiții de muncă prevăzut în anexele nr. I - VIII, precum și condițiile de acordare a acestuia se stabilesc prin regulament elaborat de către fiecare dintre ministerele coordonatoare ale celor 6 domenii de activitate bugetară - administrație, sănătate, învățământ, justiție, cultură, diplomație, de către instituțiile de apărare, ordine publică și siguranță națională, precum și de către autoritățile publice centrale autonome, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului, la propunerea fiecăruia dintre ministerele coordonatoare, fiecăreia dintre instituțiile de apărare, ordine publică și siguranță națională sau autoritățile publice centrale autonome, cu avizul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și al Ministerului Finanțelor Publice și cu consultarea federațiilor sindicale reprezentative domeniului de activitate".

Acest articol are rolul de a stabili într-un act normativ unic modul de acordare a sporurilor pentru condiții de muncă pentru toate categoriile de personal bugetar.

Potrivit art. 5 din O.U.G. nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, "prevederile art. 21 din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, se aplică începând cu data de 1 ianuarie 2014".

Din această dispoziție rezultă că la momentul emiterii ordinului atacat, dispozițiile art. 21 din Legea-cadru nr. 284/2010 nu era în vigoare, aplicându-se astfel dispozițiile din fiecare anexă a Legii-cadru nr. 284/2010 [respectiv art. 13 alin. (2) din Anexa nr. VII, pentru sistemul de apărare, ordine publică și siguranță națională].

Reclamantul a susținut că "ordonatorul principal de credite a constatat necesitatea aplicării OMS nr. 547/2010 în sistemul penitenciar cu doi ani întârziere, cu toate că în punctele de vedere asumate anterior a explicitat clar motivele pentru care ordonatorul principal de credite nu poate emite norme în aplicarea unor prevederi legale ulterioare datei de 1 ianuarie 2010".

Pârâtul a constatat, astfel, aplicarea greșită a dispozițiilor legale privind acordarea sporurilor pentru condiții de muncă deosebit de periculoase, aplicare greșită atât în raport cu sistemul public de sănătate, cât și în raport cu toate instituțiile sistemului de apărare, ordine publică și siguranță națională.

Deși s-a constatat o aplicare diferită a acestor dispoziții pentru sistemul penitenciar, Ordinul ministrului justiției nr. 3544/C/2012 se aplică doar pentru viitor astfel încât să fie afectate în mod retroactiv drepturile persoanelor care se aflau în aceste situații.

Susținerile reclamantului referitoare la faptul că prevederile legale nu permit modificarea drepturilor de natură salarială acordate în prezent valabile la data de 31 decembrie 2009, conform principiului ultraactivității legii activat prin legi tranzitorii anuale, cât timp condițiile de muncă care le generează, în cazul de față, acordarea unor sporuri se mențin neschimbate, nu sunt întemeiate, întrucât ultraactivitatea legii se referă exclusiv la dispoziții legale abrogate care se aplică și situațiilor de fapt apărute după intrarea în vigoare a legii noi.

Așa cum a arătat și Curtea Constituțională, ultraactivitatea în materia salarizării personalului bugetar este una "atipică", deoarece legea veche se aplică, în temeiul legilor anuale de salarizare, pentru stabilirea în prezent a salarizării personalului bugetar, pe termen nelimitat, până la apariția în viitor a unei reglementări care să prevadă contrariul.

Ultraactivitatea legii vechi nu semnifică însă anularea dreptului inițiatorului de a mai modifica vreodată modul de acordare a unor sporuri pentru condiții de muncă, de a modifica unele condiții de muncă sau de a institui drepturi noi, dacă acestea se justifică de condiții obiective.

Aceasta cu atât mai mult cu cât, în cazul de față, a fost vorba de acordarea sporului pentru condiții deosebit de periculoase unor persoane, în alte condiții decât cele prevăzute de Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice [art. 4 alin. (2)], Legea nr. 283/2011, O.U.G. nr. 84/2012, ceea ce impunea revizuirea modului de acordare a acestui spor, astfel încât acesta să corespundă legii, acesta fiind de altfel și scopul emiterii ordinului a cărui anulare s-a solicitat în cauză.

În ceea ce privește buletinele de expertizare invocate și depuse de către reclamant, acestea au rolul de a confirma desfășurarea muncii în condițiile prescrise de lege (în cazul de față deosebit de periculoase), dar buletinele de expertizare nu stabilesc condițiile de acordare a sporului, persoanele cărora li se cuvine un anumit spor, cuantumul sporului etc., acestea din urmă fiind stabilite exclusiv de lege și acordate potrivit normelor de aplicare aprobate de ordonatul principal de credite, conform disp. art. 13 din Anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010.

De asemenea, Ordinul ministrului justiției nr. 3544/C/2012 reglementează modificarea condițiilor pentru acordarea sporului de condiții deosebit de periculoase, pentru a le adapta la sistemul public de sănătate, așa cum reclamă art. 13 din Legea-cadru nr. 284/2010.

Pentru celelalte condiții de muncă (grele, vătămătoare, periculoase, etc), rămân aplicabile dispozițiile în vigoare privind modul de acordare a acestora, deoarece aceste sporuri respectă cerința legală de a fi reglementate "în mod similar" cu cele din alte domenii de activitate (în speță, din domeniul medical, OMS nr. 547/2010).

Ordonatorul principal de credite "alege între tipuri de dispoziții", întrucât formularea textului legal este foarte generală și dă posibilitatea unei astfel de alegeri: "Dispozițiile legale prin care sunt stabilite sporuri, indemnizații și alte drepturi de natură salarială pentru personalul din alte domenii de activitate din sectorul bugetar se aplică și personalului militar, polițiștilor, funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalului civil care se află în situații similare, indiferent de tipul unității în care își desfășoară activitatea, cu avizul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale".

Susținerile reclamantului privind aplicarea selectivă a unor sporuri de către ordonatorul principal de credite vizează deficiențe privind modul de reglementare prin lege a acestor sporuri, lucru ce se poate remedia doar prin modificarea dispozițiilor legale criticate, precum și critici privind aplicarea ordinului atacat.

Susținerea că Ministerul Justiției aplică pentru anumite categorii de personal dispozițiile noului ordin pe când, pentru restul de personal din aceeași unitate, se aplică normele în vigoare, este nefondată, având în vedere că Ordinul nr. 3544/C/2012 are o aplicabilitate generală, respectiv tuturor categoriilor de persoane care intră sub incidența ipotezei legale, respectiv care se încadrează în condițiile de muncă acolo enumerate), neexistând discriminări instituite sub acest aspect.

Prin urmare, Curtea reține că este vorba despre "categorii de sporuri" care se aplică tuturor persoanelor însă în funcție de condițiile obiective de muncă în care își desfășoară efectiv activitatea (sporuri pentru condiții deosebit de periculoase care fac obiectul ordinului în discuție), iar nu prin raportare exclusivă la apartenența la o anumită categorie de personal din cadrul ordonatorului de credite.

Cererea având ca obiect suspendarea executării ordinului atacat a fost respinsă ca neîntemeiată, pentru considerentele expuse anterior, nefiind reținută întrunirea condiției cazului bine justificat în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca de altfel și condiția pagubei iminente.

Cererea de recurs

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul Sindicatul A., susținând că hotărârea atacată este nelegală și netemeinică pentru următoarele motive, respectiv argumente:

(1) instanța de fond a ignorat prevederile art. 14 din Legea nr. 330/2009, preluate într-o altă formă de art. 13 din Anexa VII la Legea nr. 284/2010, potrivit cărora ordonatorul principal de credite constată existența condițiilor pentru aplicarea sporurilor din alt domeniu de activitate și solicită în acest sens avizul MMFPS;

(2) ordonatorul principal de credite a constatat necesitatea aplicării OMS nr. 547/2010 în sistemul penitenciar cu doi ani întârziere, cu toate că în punctele de vedere asumate anterior a explicitat clar motivele pentru care ordonatorul principal de credite nu poate emite norme în aplicarea unor prevederi legale ulterioare datei de 1 ianuarie 2010;

(3) instanța de fond a făcut o greșită aplicare a art. 21 din Legea nr. 284/2010, privind prorogarea unor termene din acte normative;

(4) prevederile legale nu permit modificarea drepturilor de natură salarială acordate în prezent, valabile la data de 31 decembrie 2009, conform principiului ultraactivității legii, activat prin legi tranzitorii anuale, cât timp condițiile de muncă pe care le generează, în cazul de față acordarea unor sporuri, se mențin neschimbate;

(5) ordonatorul principal de credite a identificat în domeniul "sănătate" un singur spor care se poate aplica în sistemul administrației penitenciare și acela este de fapt o variantă restricționată a sporului care se acorda anterior în penitenciare;

(6) Ministerul Justiției a săvârșit o eroare la emiterea OMJ nr. 3544/C/2012, în sensul că ordonatorul principal de credite nu se poate substitui structurilor competente să se pronunțe asupra condițiilor de muncă, el având obligația de a constata întrunirea condițiilor de la art. 13 din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010, fără a discerne între tipuri de dispoziții, urmând să solicite avizul MMFPS privind aplicarea acestora în sistemul penitenciar.

Recurentul și-a încadrat criticile formulate în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului de fond, precum și motivele de recurs invocate, instanța de control judiciar constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins pentru următoarele considerente:

Astfel, în ceea ce privește avizul Ministerului Muncii Familiei și Protecției Sociale, curtea a reținut în mod corect faptul că ordonatorul principal de credite constată existența condițiilor pentru aplicarea sporurilor din alt domeniu de activitate și solicită în acest sens avizul Ministerului Muncii, nefiind necesară la elaborarea ordinului în speță obținerea acestui aviz, acesta fiind necesar doar la momentul acordării sau aplicării unui anumit spor, specific altui sector de activitate, iar nu la data elaborării normelor care reglementează condițiile de acordare a sporului. Această concluzie este determinată de faptul că dispoziția care reglementează acordarea sporurilor este una generală, nefiind enumerate concret ce categorii de sporuri se pot acorda, astfel încât s-a considerat necesar un control al modului de acordare a sporurilor, pentru eliminarea abuzurilor din partea inițiatorilor și pentru o aplicare unitară a acestora în toate instituțiile de apărare, ordine publică și siguranță națională.

Referitor la art. 21 din Legea nr. 284/2010, curtea a reținut că potrivit art. 5 din O.U.G. nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, "prevederile art. 21 din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, se aplică începând cu data de 1 ianuarie 2014". Din această dispoziție rezultă că, la acest moment, art. 21 din Legea-cadru nr. 284/2010 nu este în vigoare, aplicându-se astfel dispozițiile din fiecare anexă a Legii-cadru nr. 284/2010 (respectiv art. 13 din Anexa nr. VII).

În ceea ce privește susținerea recurentului, referitoare la ultraactivitatea legii, aceasta este neîntemeiată, deoarece ultraactivitatea legii se referă exclusiv la dispoziții legale abrogate care se aplică și situațiilor de fapt apărute după intrarea în vigoare a legii noi. Ultraactivitatea legii vechi nu înseamnă anularea dreptului inițiatorului de a mai modifica vreodată modul de acordare a unor sporuri pentru condiții specifice de muncă sau de a institui drepturi noi, dacă acestea se justifică. În speță,a fost vorba de revizuirea modului de acordare a sporului pentru condiții de muncă deosebit de periculoase, întrucât acesta fusese aplicat în alte condiții decât cele prevăzute de lege.

În ce privește susținerile recurentului referitoare la faptul că "ordonatorul principal de credite a identificat în domeniul "sănătate" un singur spor care se poate aplica în sistemul administrației penitenciare și acela este de fapt o variantă restricționată a sporului care se acorda anterior în penitenciare", instanța de fond a reținut în mod corect faptul că acestea sunt neîntemeiate întrucât OMJ nr. 3544/C/2012 are ca obiect doar modificări în ceea ce privește sporul pentru condiții deosebit de periculoase în sensul adaptării condițiilor de acordare la cele prevăzute de lege. Sporul pentru condiții deosebit de periculoase (TBC, HIV-SIDA) se acordă personalului din sistemul penitenciar în temeiul OMJ nr. 399/C/2007, alături de multe alte sporuri cum ar fi sporuri pentru condiții periculoase, pentru condiții speciale, vătămătoare etc, Ordinul ministrului justiției nr. 3544/C/2012 reglementând modificarea condițiilor pentru acordarea sporului de condiții deosebit de periculoase, pentru a le adapta la sistemul public de sănătate, așa cum reclamă art. 13 din Legea-cadru nr. 284/2010.

Referitor la critica potrivit căreia Ministerul Justiției nu avea competența de a se pronunța asupra condițiilor de muncă, acesta având obligația de a constata întrunirea condițiilor art. 13 din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010, fără a discerne între tipuri de dispoziții, urmând să solicite avizul MMFPS privind aplicarea acestora în sistemul penitenciar -, aceasta este neîntemeiată. Ministerul Justiției a făcut aplicarea art. 13 din Legea-cadru nr. 284/2010 care prevede expres că "normele de aplicare se stabilesc prin ordin al ordonatorului principal de credite". Acest text dă dreptul ordonatorului principal de credite de a stabili modul de acordare a unor sporuri specifice altor sectoare de activitate, fără avizul altor structuri. Ordonatorul principal de credite "alege între tipuri de dispoziții", întrucât formularea textului legal este foarte generală și dă posibilitatea unei astfel de alegeri: "Dispozițiile legale prin care sunt stabilite sporuri, indemnizații și alte drepturi de natură salariată pentru personalul din alte domenii de activitate din sectorul bugetar se aplică și personalului militar, polițiștilor, funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalului civil care se află în situații similare, indiferent de tipul unității în care își desfășoară activitatea, cu avizul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale".

Avizul MMFPS este necesar la identificarea și acordarea unor sporuri noi personalului din penitenciare, iar nu la elaborarea normelor de aplicare de către ordonatorul principal de credite.

Pentru considerentele menționate, cu referire la art. 496 alin. (1) noul C. proc. civ., constatându-se că hotărârea instanței de fond este legală și temeinică, instanța de control judiciar va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Sindicatul A. împotriva Sentinței nr. 1473 din 20 aprilie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 9 iunie 2015.

Procesat de GGC - CT