ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1766/2016

Cererea de chemare în judecată. Cadrul procesual. Prin cererea formulată, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății și pârâtul Institutul Oncologic "Prof. Dr. B." București (I.O.B.), anularea Raportului de control din 20 decembrie 2013 privind verificarea efectuată la nivelul Institutului Oncologic "Prof. Dr. B." București.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 2697 din 13 octombrie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității acțiunii și, în consecință, a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Institutul Oncologic Prof. Dr. B. apreciind că actul atacat nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate Împotriva Sentinței civile nr. 2697 din 13 octombrie 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ. Apreciind că instanța de fond a aplicat în mod greșit normele de drept material ale art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, republicată, recurenta-reclamantă, în contextul unei scurte prezentări a situației de fapt și a reiterării obiectivelor avute în vedere cu ocazia efectuării în perioada 6 decembrie 2013 - 12 decembrie 2013 a unui control la nivelul Institutului Oncologic "Prof. Dr. B.", finalizat prin Raportul de control nr. 13055 din 20 decembrie 2013, a susținut și dezvoltat următoarele motive de nelegalitate cu privire la sentința atacată: - contrar celor reținute de prima instanță, raportul de control are natura unui act administrativ întrucât îndeplinește toate condițiile prevăzute de lege pentru calificarea unui act juridic ca act administrativ; - raportul de control în discuție este în mod evident un act unilateral, emis în regim de autoritate publică, nefiind un act preparator și nici o simplă operațiune materială, tehnică și nici nu stă la baza emiterii vreunui act administrativ ulterior; - raportul comisiei atacat în cauză vatămă interesele recurentei reclamante din mai multe considerente, mai cu seamă că privește atribuțiile de serviciu ale acesteia, criticile aduse, apreciate ca nefiind reale și fondate cu privire la activitatea sa fiind de natură a-i afecta reputația profesională și activitatea ulterioară, indiferent de locul în care se va desfășura aceasta; - este inadmisibilă argumentația potrivit căreia anularea acestui raport nu ar putea fi cerută decât pe cale incidentală, într-o eventuală acțiune declanșată în urma activității Curții de Conturi sau Ministerului Public, întrucât dacă este admisibilă cererea anulării pe cale incidentală, cu atât mai mult va fi admisibilă o cerere care să privească anularea pe calea unei acțiuni principale, din moment ce nu există nici un temei legal pentru a interzice o asemenea cerere în anulare directă. Recurenta-reclamantă a solicitat ca pentru motivele arătate să fie admis recursul de față și în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 să fie trimisă cauza spre rejudecare întrucât acțiunea sa a fost respinsă ca urmare a admiterii unei excepții, fără a se judeca fondul litigios.

Procedura derulată în recurs Prin încheierea pronunțată la data de 10 februarie 2012, în temeiul raportului întocmit de magistratul asistent și a punctului de vedere exprimat de recurentul-reclamant a fost admis în principiu recursul, dispunându-se soluționarea căii de atac conform dispozițiilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., astfel după cum a solicitat și recurenta-reclamantă, potrivit art. 490 alin. (2) C. proc. civ. (dosar recurs).

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentei-reclamante, față de prevederile legale aplicabile și urmare a propriului demers de evaluare a actelor și lucrărilor dosarului, Înalta Curte constată că se impune admiterea recursului de față, în sensul și pentru următoarele considerente. Recurenta-reclamantă A. a investit instanța de contencios administrativ cu cererea de anulare a Raportului de control privind verificarea efectuată la nivelul Institutului Oncologic "Prof. Dr. B." din București, nr. 13055 din 30 decembrie 2013, efectuat de către Corpul de control din cadrul Ministerului Sănătății, prin Comisia de Control numită în baza Ordinului Ministrului Sănătății nr. 1481 din 6 decembrie 2013, cu precizarea că respectivul control s-a desfășurat în perioada 6 - 12 decembrie 2013. Prima instanță, primind excepția inadmisibilității invocată prin întâmpinare, a respins acțiunea reclamantei-recurente, ca inadmisibilă, reținând, în esență, raportat la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, republicată, că raportul de control ce constituie obiect al prezentei cauzei nu se circumscrie definiției de act administrativ în sensul menționat anterior întrucât conține exclusiv situații de fapt și măsuri administrative care nu pot avea natura unor acte administrative, cum ar fi verificarea stocului de medicamente, întocmirea documentației de atribuire, programarea pacienților, etc. În opinia primei instanțe nici măsurile de sesizare a autorităților competente de a efectua verificări și de a dispune măsurile și sancțiunile corespunzătoare nu constituie efecte obligatorii determinate de un act administrativ, astfel cum este acesta definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte nu împărtășește opinia și respectiv modalitatea în care a fost analizată și soluționată de către prima instanță excepția de inadmisibilitate a acțiunii pe temeiul legal sus-arătat, sens în care reține și temeinicia criticilor recurentei-reclamante fundamentate pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Raportul de control contestat și atacat în prezenta cauză are caracterele juridice ale unui act administrativ individual, fiind rezultatul prerogativelor publice pe care comisia desemnată prin ordinul de ministru arătat le-a exercitat în acest sens. Comisia legal desemnată, și în opinia Înaltei Curți, a exercitat puterea publică, aplicând în concret ordinul de ministru care i-a stabilit atribuțiile și obiectul cercetării, în regim de autoritate publică. Așa fiind, este îndeplinită și în opinia instanței de control judiciar o primă cerință enunțată în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, republicată, respectiv "actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică". Actul în discuție, prin conținutul său concret, chiar raportat la varietatea și multitudinea măsurilor dispuse nu poate fi apreciat ca având natura juridică a unei "simple operațiuni materiale, tehnice" întrucât nu cuprinde, astfel cum a reținut prima instanță, exclusiv situații de fapt și simple măsuri administrative. În acest sens, în opinia instanței de control judiciar, se impunea ca, cel puțin cu referire la măsurile efective de sesizare a diferitelor organe de control, în vederea "aprofundării" și a efectuării de noi controale asupra unora dintre aspectele evidențiate în raportul de control, instanța de fond să realizeze o analiză amănunțită și aplicată a aptitudinii acestora de a produce efecte juridice. Și aceasta întrucât, de plano nu se poate susține că atare măsuri nu au niciun efect juridic și în orice caz nu ar fi de natură a vătăma interesele recurentei-reclamante. Considerând așadar că aprecierile cu grad ridicat de generalitate cuprinse în sentința atacată, circumscrise concluziei că actul atacat nu prezintă trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, scopul emiterii acestuia nefiind producerea de efecte juridic de sine stătătoare, nu sunt întemeiate, cel puțin cu referire la parte dintre măsurile dispuse, în mod evident generatoare de efecte juridice urmare a faptului că, prin substanța lor, nu comunică doar existența unor fapte și reținând că prin sentința atacată nu a fost soluționat fondul cauzei, urmează ca Înalta Curte, în baza art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu referire la art. 496 și art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe pentru examinarea efectivă a fondului cererii recurentei-reclamante și pentru a da astfel eficiență deplină, nu doar formală, principiului dublului grad de jurisdicție.