ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1478/2016

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin Cererea de chemare în judecată formulată, reclamanta SC A. SRL a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta A.P.D.R.P. ca prin sentința ce o va pronunța să dispună: (i) Anularea Deciziei din 25 iunie 2013 emisă de A.P.D.R.P. privind soluționarea Contestației din 17 mai 2013 formulată de SC A. SRL; (ii) Anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis de A.P.D.R.P. din 16 aprilie 2013; (iii) Anularea măsurii de retragere a ajutorului financiar nerambursabil acordat SC A. SRL în calitate de beneficiar al Contractului de finanțare din 6 aprilie 2011 (denumit în continuare Contractul); (iv) Anularea măsurii de reziliere a Contractului; (v) Anularea măsurii de stabilire în sarcina reclamantei a creanței de 597.211,75 RON; (vi) Obligarea A.P.D.R.P. la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu conform art. 453 C. proc. civ.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 1.050 din 31 martie 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă cererea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta A.P.D.R.P., ca neîntemeiată.

Cererea de recurs și motivele înfățișate Împotriva Sentinței civile nr. 1.050 din 31 martie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamata SC A. SRL, invocând ca temei de drept al demersului său procesual prevederile art. 488 pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ. În esență, prin motivele de recurs dezvoltate, în contextul reiterării succinte a situației de fapt generatoare a prezentului litigiu, au fost înfățișate următoarele critici ale sentinței atacate: - instanța de fond a omis să analizeze critica privind nelegalitatea Deciziei de soluționare a contestației întrucât aceasta a fost emisă de autoritatea pârâtă fără analiza tuturor aspectelor invocate în contestație și cu încălcarea dispozițiilor art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, cum ar fi combaterea aspectelor reținute cu privire la derularea procedurii de achiziție a sistemului fotovoltaic; - decizia de soluționare a contestației este un act administrativ supus motivării, astfel cum se arată și în art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, astfel că emiterea acesteia fără a se analiza și critica privitoare la incorectitudinea procedurii de achiziție a sistemului fotovoltaic este nelegală, cu atât mai mult cu cât nu au fost indicate elementele justificative concrete ce au impus luarea măsurii retragerii ajutorului financiar; - în privința derulării procedurii de achiziție a sistemului fotovoltaic mobil nu poate fi reținută nicio neregulă, în sensul art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 17 alin. (1) din contractul de finanțare - anexa 1, mai cu seamă că intimata-pârâtă a cunoscut conținutul Contractului de închiriere din 13 iulie 2010, depus odată cu cererea de finanțare iar pe perioada de valabilitate a contractului au fost efectuate multiple verificări la fața locului de către reprezentanți ai intimatei care, la acel moment, nu au constatat nici un fel de neregulă; - intimata ar fi putut constata caracterul neeligibil al acestei cheltuieli doar dacă aceasta ar fi fost întrebuințată în alt scop decât cele formulat prin cererea de finanțare, ipoteză care însă nu se regăsește în cauză; - instanța nu a analizat efectiv criticile recurentei-reclamante privind nemotivarea actului administrativ cu referire la incorectitudinea derulării procedurii de achiziție a utilajelor (cultivator și încărcător frontal), decizia emisă fiind și sub acest aspect contrară dispozițiilor art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în condițiile în care nu au fost prezentate în concret motivele pentru care nu au fost primite susținerile reclamantei pe acest aspect; - motivarea primei instanțe este străină de cauză și se insinuează neîntemeiat, prin considerentele reținute, că reclamanta-recurentă a luat parte la procesul de falsificare a ofertelor, deși instanța de contencios administrativ nu are abilitarea legală de a constata caracterul fals al unui înscris; - prima instanță nu a luat în considerare toate aspectele de fapt prezentate cu referire la ofertele primite de către participanții la licitație, confirmate ca atare, actele din dosarele de achiziție fiind puse la dispoziție chiar de participanți, motivarea fiind astfel superficială și întemeiată în integralitate pe aspectele susținute dar nedovedite de către intimată; - instanța de fond a pronunțat hotărârea fără să analizeze întreg suportul probator existent la dosar, lăsând să se înțeleagă că sunt suficiente în adoptarea soluției de respingere a acțiunii simplele adrese de nerecunoaștere a ofertei transmise de către SC B. SRL, respectiv C. SRL, în ciuda caracterului general al răspunsului, ceea ce conduce la ideea că nu rezultă că neconfirmarea participării se referă la licitațiile ținute de reclamantă; - prima instanță nu a analizat critica recurentei privind nerelevanța actelor depuse de către pârâta-intimată ca mijloace de probă în susținerea legalității actelor atacate, Notă de control nr. x/2012 și celelalte înscrisuri nerelevând niciuna din neregulile constatate prin procesul-verbal și menținute prin decizia de soluționare a contestației; - instanța a omis să analizeze critica privind lipsa oricărei culpe a reclamantei, fiecare participant la licitație fiind răspunzător pentru datele furnizate și ca atare nu i se poate imputa săvârșirea vreunei neregularități, în sensul reglementat de art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1.083/2006; - instanța a reținut, în mod greșit, săvârșirea de către A. a unei nereguli care a produs un prejudiciu, raportat la înscrisurile depuse ca mijloace de probă și a omis să analizeze faptul că prin actele contestate se impută nerespectarea unor prevederi legale inaplicabile în cauză; - instanța nu a analizat în mod efectiv criticile referitoare la principiul neretroactivității; - instanța a interpretat greșit dispozițiile art. 10 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora în cazul constatării unor indicii de fraudă sau tentativă de fraudă intimata, în calitate de autoritate investită de lege doar cu competențe de gestionare a fondurilor europene era obligată să sesizeze organele competente pentru a face cercetări în acest sens, ceea ce în cauză nu s-a realizat, dispunându-se direct rezilierea contractului și retragerea întregii finanțări.

Apărările intimatei A.F.I.R. Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata-pârâtă A.F.I.R. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În esență, răspunzând motivelor de recurs, în contextul reiterării circumstanțelor cauzei, intimata A.F.I.R. a arătat că nu sunt fondate criticile recurentei, emiterea Procesului-verbal de constatare din 16 aprilie 2013, titlu de creanță executoriu, potrivit O.U.G. nr. 66/2011 și Normelor metodologice de aplicare, realizându-se în mod legal și corect, astfel cum a reținut și prima instanță, printr-o hotărâre, în detaliu și bine motivată.

Procedura derulată în recurs Pe baza recursului, întâmpinării și răspunsului la întâmpinare formulat de recurentă, în temeiul art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, comunicat părților potrivit Încheierii din Camera de Consiliu din data de 20 mai 2015. Prin Încheierea de la 28 octombrie 2015, completul de filtru a admis în principiu recursul și potrivit art. 493 alin. (7) C. proc. civ. a fixat termen în ședință publică, cu citarea părților, pentru soluționarea, pe fond, a recursului. La dosar au fost depuse înscrisuri, incluzând Raportul final din 31 martie 2015.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentei-reclamante și a apărărilor intimatei, față de reverificarea și reevaluarea ansamblului probator administrat în cauză și a cadrului normativ aplicabil, Înalta Curte reține că nu este fondat recursul de față, pentru motivele în continuare expuse. Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate actele administrative emise de autoritatea intimată, reprezentate de Procesul-verbal de constatare din 16 aprilie 2013 și de Decizia din 26 iunie 2013, de soluționare a contestației. Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis de intimată din 16 aprilie 2013, s-a propus recuperarea integrală a ajutorului financiar nerambursabil acordat în baza Contractului de finanțare din 6 aprilie 2011, în cuantum de 597.211,75 RON pentru realizarea proiectului "Achiziție de utilaje pentru activități auxiliare producției vegetale la SC A. SRL județul Neamț". Verificările au fost efectuate urmare aspectelor menționate în Raportul final, transmis de O.L.A.F. prin Adresa din 27 noiembrie 2012 și înaintat prin Adresa nr. x/2012, cu privire la un număr de 19 proiecte finanțate de F.E.A.D.R. Neregulile care au generat obligația restituirii integrale a finanțării nerambursabile, astfel cum au fost menținute și prin decizia de soluționare a contestațiilor, prezentate în Cap. 6 al procesului-verbal contestat au vizat (i) procesul de achiziție a sistemului fotovoltaic, și (ii) documentația existentă în cadrul achiziției de utilaje (cultivator și încărcător frontal) întrucât două societăți respectiv SC B. SRL și SC C. SRL nu au confirmat participarea la licitația simplificată, nerespectându-se prevederile cap. 4.3 - adjudecarea contractelor de achiziție din Instrucțiunile pentru beneficiarii privați ai F.E.A.D.R., cod manual M 01-05, fiind astfel nereguli care afectează prevederile art. 3 (1), 13 (2) din Anexa 1 la contractul de finanțare. Prin hotărârea primei instanțe, ce formează obiectul prezentului recurs, a fost respinsă ca neîntemeiată acțiunea recurentei-reclamante. Printr-un prim motiv de recurs, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că prima instanță a omis să analizeze criticile sale privitoare la nelegalitatea deciziei de soluționare, emisă cu încălcarea dispozițiilor art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul că, în cuprinsul acesteia, nu sunt analizate și nici verificate toate susținerile recurentei, respectiv cele referitoare la derularea procedurii de achiziție a sistemului fotovoltaic, din contestația administrativă. Nu este întemeiată această critică. Înalta Curte apreciază, raportat la conținutul și structura argumentației primei instanțe, înfățișate în cuprinsul sentinței atacate, că judecătorul fondului a avut în vedere și a analizat toate criticile de nelegalitate înfățișate de recurenta-reclamantă prin acțiunea introductivă. Împrejurarea că în cuprinsul sentinței se face referire expresă la temeinicia "argumentelor reclamatei învederate în cuprinsul cererii de chemare în judecată" ca și la conținutul contestației administrative și al Deciziei din 25 iunie 2013, demonstrează, în opinia Înaltei Curți, că, aspectele indicate de recurentă au fost avute în vedere. Astfel cum în mod constant s-a stabilit și în jurisprudență dar și în doctrina de specialitate, pentru ca hotărârea să fie considerată motivată, judecătorul nu trebuie să răspundă în mod special tuturor argumentelor invocate de părți, fiind suficient ca din întregul hotărârii să rezulte că a răspuns acestor argumente chiar în mod implicit. În prezenta cauză, considerentele elaborate, cuprinse în sentința atacată demonstrează tocmai că au fost avute în vedere și aceste critici ale recurentei. Instanța a analizat în detaliu fiecare din neregulile reținute în procesul-verbal de constatare, prin raportare la probele administrate în cauză, concluzia Curții fiind în sensul că faptele constatate cu privire la incorecta derulare a procedurilor de achiziții pentru sistemul fotovoltaic și pentru cultivator reprezintă abateri de la legalitate, conformitate și regularitate care justifică retragerea întregului ajutor financiar nerambursabil acordat. Raportat la prevederile art. 50 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011, ce vizează "decizia motivată", emisă de autoritatea publică emitentă a titlului de creanță în soluționarea contestațiilor administrative, Înalta Curte reține că nu poate fi primită nici susținerea recurentei vizând nulitatea acestei decizii derivând din pretinsa nemotivare a actului în discuție. Fără a nega justețea considerațiunilor principial teoretice cuprinse în cererea de recurs cu referire la necesitatea motivării actului administrativ, Înalta Curte reține că, în cauză, pe de o parte, nu se poate susține că decizia în discuție nu este motivată astfel încât nu ar fi posibilă exercitarea controlului de legalitate. Pe de altă parte, sancțiunea nulității, care nici nu este expres prevăzută în textul de lege evocat, nu poate interveni câtă vreme instanța de contencios administrativ, exercitând un control de plină jurisdicție asupra actelor administrative contestate, a examinat și verificat nemijlocit motivele de nelegalitate invocate de partea reclamantă care, astfel, nu poate invoca o vătămare întrucât și-a făcut toate apărările apreciate ca fiind necesare, în fața instanței de contencios administrativ. Nefondată este și susținerea recurentei vizând efectele avizărilor și verificărilor la fața locului de către reprezentanți ai intimatului, pe perioada de valabilitate a contractului, ocazie cu care nu s-a constatat nicio neregulă, în condițiile în care, în cauza de față, constatarea neregulilor a fost generată de o verificare ex post, efectuată, în condițiile legii, în baza Misiunii de control aprobată de Directorul General A.P.D.R.P. prin notele din 23 ianuarie 2013 și din 24 ianuarie 2013, a notei de modificare plan control ex-post din 15 februarie 2013 aprobată de Directorul General Adjunct al C.R.P.D.R.P. 1 NE Iași și a Planului de control ex post C.R.P.D.R.P. 1 NE Iași din 1 februarie 2013. În baza Scrisorii de Misiune din 1 februarie 3013 și a Scrisorii de Informare din 1 februarie 2013, transmisă către beneficiarul proiectului SC A. SRL, județul Neamț, Biroul Control Proiecte Finalizate al Centrului Regional de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit 1 N-E Iași a efectuat un control în data de 8 februarie 2013, la locul de realizare a proiectului în sat Boțești, comuna Girov, județul Neamț. Ulterior a fost efectuată o vizită și la punctul de lucru al beneficiarului din comuna Frecăței, Ferma Gemenele, Insula Mare a Brăilei, jud. Brăila, pentru identificarea utilajelor achiziționate prin proiect. Nici celelalte susțineri ale recurentei vizând constatările legate de derularea procedurii de achiziție a sistemului fotovoltaic nu sunt întemeiate, raportat la aspectele și explicațiile din cuprinsul actelor atacate, menținute și de prima instanță. Caracterul neeligibil al cheltuielilor a fost reținut dat fiind branșamentul electric la sistemul național de furnizare a energiei electrice, în cadrul și în legătură cu Contractul de închiriere din 13 iulie 2010, ceea ce nu se poate susține că nu reprezintă o justificare a neregulii stabilite, cu atât mai mult cu cât, de asemenea contrar susținerilor recurentei, temeiul legal al neregulii a fost și indicat, nerespectarea prevederilor cap. 4.3 - Adjudecarea contractelor de achiziție din Instrucțiunile de achiziții pentru beneficiarii privați ai FEADR, cod manual M01-05. Nefondate sunt în opinia Înaltei Curți și criticile recurentei, întemeiate deopotrivă pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 dar și pe cele ale art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în ceea ce privește procedura de achiziție de utilaje (cultivator și încărcător frontal), recurenta înfățișând o serie de critici și în ceea ce privește constatările și analiza instanței de fond asupra probatoriului administrat. Pentru argumentele deja expuse în legătură cu motivarea cuprinsă în decizia de soluționare a contestației, Înalta Curte reține că, nici în ceea ce privește procedura de achiziție a utilajelor, nu se poate concluziona în sensul nulității și nici al netemeiniciei actelor atacate. Mai mult, se observă că în cuprinsul deciziei de soluționare a contestației administrative s-a concluzionat în sensul reținerii că achizițiile în discuție au fost afectate de nereguli, urmare a analizării documentelor justificative puse la dispoziție de către recurenta-reclamantă, documente care însă au fost apreciate ca nerelevante pentru a conduce la infirmarea neregulilor constatate. Nefondată este și susținerea vizând pretinsele acuzații aduse de prima instanță, în cuprinsul motivării hotărârii, societății reclamante, insinuându-se că aceasta din urmă ar fi luat parte la procesul de falsificare a ofertelor. În opinia Înaltei Curți prima instanță a analizat susținerile ambelor părți ca și probatoriul administrat cu referire la derularea procedurii de achiziție a celor două utilaje agricole. Astfel, contrar celor susținute de recurentă, prima instanță a indicat, fără echivoc, temeiul legal pentru reverificarea dosarelor de achiziții, indicând art. 5 alin. (3) lit. f) din O.U.G. nr. 13/2006, prevederile O.U.G. nr. 66/2011, dar și art. 5 alin. (2) teza finală din contractul de finanțare încheiat între părți, care permite reverificarea dosarelor de achiziții și a eligibilității cheltuielilor, chiar și după efectuarea plății. Instanța de fond nu a constatat caracterul fals al înscrisurilor, așa cum s-a susținut, înfățișând numai argumentele sale logico-juridice față de care a apreciat că recurenta-reclamantă, în calitate de beneficiar și de singur răspunzător în fața autorității intimate, raportat la prevederile contractului de finanțare, pentru implementarea neregulii, nu se poate prevala de această situație pentru a susține că în cauză nu s-a dovedit producerea unei nereguli. Infirmarea clară, explicită de participare la procedurile de licitație provenind de la cele două societăți pretins ofertante, SC B. SRL și C. SRL, ca situație de fapt premisă a neregulii reținute, a fost apreciată ca dovedită, prima instanță considerând, cu justețe și în opinia Înaltei Curți, că justificările recurentei-reclamante sunt nerelevante și neprobate, în raport și de natura raporturilor juridice dintre părți, care nu se încadrează în sfera dreptului privat, ci a dreptului public, caracterizat prin subordonarea interesului privat celui public. Împrejurarea că, aprecierea și soluția adoptată de prima instanță corespunde și poziției exprimate de autoritatea intimată nu poate, în orice caz să echivaleze cu lipsa oricărei motivări, așa cum susține recurenta și nici cu încălcarea prevederilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, întrucât rezultă că probatoriul administrat în cauză a fost analizat efectiv, infirmarea de către cele două societăți a participării lor la procedurile derulate fiind de natură a înlătura prezumția de autenticitate a ofertelor, de care s-a prevalat și pe care a susținut-o recurenta-reclamantă. Nefondate sunt și criticile recurentei vizând neanalizarea lipsei culpei sale și împrejurarea că, invocându-se nelegalitatea procedurii prin referirea la conduita unei terțe persoane, nu putea fi antrenată rezilierea contractelor. Se remarcă, cu prioritate, că aceste critici le contrazic, cel puțin din punct de vedere logic, pe cele prin care recurenta a susținut nelegalitatea argumentației primei instanțe în ceea ce privește "insinuările la participarea sa la procesul de falsificare a ofertelor". Nu pot fi primite nici aceste critici față de împrejurarea că neregula reținută în legătură cu incorectitudinea dosarelor de achiziții a afectat întregul contract de finanțare. Or, potrivit acestuia, beneficiarul este în mod direct răspunzător de cunoașterea condițiilor de acordare a finanțării nerambursabile și de solicitare a finanțării și totodată singurul răspunzător în fața autorității contractante pentru implementarea proiectului, incluzând și modul de desfășurare a procedurilor de achiziții, beneficiarul fiind și cel care trebuie să se asigure de corectitudinea desfășurării acestora în condițiile în care societățile ofertante au fost invitate la selecțiile de oferte. Drept urmare, în mod nefondat se susține de către recurentă că în cauză, fără temei s-a reținut săvârșirea unei nereguli. Raportat la prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 ce definesc neregula, dar și a art. 16 - Neregularități din Anexa I - Prevederi generale, la contractul de finanțare, și art. 2 pct. 4 din Regulamentul nr. 1.083/2006, ca și a Regulamentului nr. 2988/95, analizate de altfel și de prima instanță, rezultă că prejudiciul produs bugetului UE sau bugetelor naționale poate fi real sau potențial, iar producerea însăși a unei nereguli și utilizarea necorespunzătoare a banilor acordați atrage sancțiunea restituirii parțiale sau totale a acestora. Jurisprudența CJUE la care a făcut trimitere prima instanță relevă că obligația de recuperare a fondurilor UE intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu. Recuperarea prejudiciului stabilit în sarcina reclamantei este obligatorie pentru derularea PNDR prin FEADR, în condițiile impuse de Comunitate, prin actele normative emise de aceasta și ratificate de Guvernul României, precum și pentru o judicioasă și legală gestionare a fondurilor alocate de Comunitate. Primirea unui ajutor financiar nerambursabil incumbă tuturor persoanelor beneficiare (beneficiarul direct, dar și furnizorii/prestatorii/constructorii) obligate la respectarea cu strictețe a condițiilor de realizare a obiectivului subvenționat. În fine, nefondate sunt și criticile recurentei vizând principiul proporționalității. Contrar celor susținute de recurenta-reclamantă Înalta Curte reține că instanța a dat eficiență principiului proporționalității instituit prin dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, și prin aprecierea actelor atacate ca fiind emise cu respectarea prevederilor incidente. Conform art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011: "principiul proporționalității - orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv." Potrivit art. 17 din același act normativ: "Orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității." Cu privire la aplicarea principiul proporționalității, a fost avută în vedere și Adresa Comisiei Europene - Direcția Generală pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală din 30 noiembrie 2011, prin care se menționează următoarele: "În ceea ce privește natura artificială a unui proiect, trebuie, în general, să se analizeze dacă proiectul este încă eligibil pentru a primi finanțare fără elementele afectate de către activitățile frauduloase. Serviciile Comisiei consideră că, în termeni concreți, se va presupune că proiectul este de natură artificială atunci când procentul cheltuielilor tuturor elementelor afectate depășește 50% din costul total al întregului proiect." Așadar raportat chiar la recomandările Comisiei Europene prin Direcția Generală pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală în sensul constituirii unui debit pentru întreaga finanțare nerambursabilă, în cazul în care neregula afectează proiectul în proporție de mai mult de 50% și chiar și într-un procent mai mic în cazul în care se dovedește că s-au creat condiții artificiale pentru a beneficia de finanțare nerambursabilă, se reține că intimata a aplicat corect acest principiu, instanța de fond validând, pe aceleași considerente actele atacate și sub acest aspect. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul de față.