ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1298/2016

Circumstanțele cauzei; Cererea de chemare în judecată; Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâta B., a solicitat suspendarea actului administrativ - fiscal reprezentat de Procesul - verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare din 08 aprilie 2014 încheiat de pârâta B. și comunicat la data de 14 aprilie 2014 până la pronunțarea pe fond a instanței competente cu privire la legalitatea si temeinicia actului administrativ-fiscal respectiv. În motivarea cererii reclamanta a arătat că, prin procesul-verbal menționat, SC A. SRL în calitate de Beneficiar în cadrul Contractului de Finanțare din 19 mai 2010 pentru acordarea ajutorului financiar nerambursabil în condițiile programului național pentru dezvoltare rurala încheiat cu B. în calitate de autoritate contractantă, a fost obligată la restituirea fondurilor nerambursabile primite, ca urmare a constatării unei pretinse nereguli constând în «crearea de condiții artificiale în vederea obținerii finanțării nerambursabile prin depășirea plafonului stabilit în fisa măsurii 313 de către beneficiarii C., SC D. SRL și SC A. SRL.

Soluția instanței de fond; Prin sentința civilă nr. 2143 din 03 iulie 2014 pronunțată de Curtea de București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a admis cererea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta B., și pe cale de consecință, s-a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare din 08 aprilie 2014 încheiat de B., până la pronunțarea instanței de fond.

Cererea de recurs; Împotriva sentinței civile nr. 2143 din 03 iulie 2014 pronunțată de Curtea de București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a promovat prezentul recurs pârâta E. (fosta B.) , criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Motivele de casare; Prin motivele de recurs formulate, pârâta susține că hotărârea atacată este dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește existența cazului bine justificat și a pagubei iminente în prezenta cauză, precum și a dispozițiilor legale care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin C. Cu privire la existența cazului bine justificat se arată că argumentele reținute de prima instanță nu se pot încadra în categoria acestor circumstanțe de fapt și de drept și care, astfel cum s-a reținut într-o jurisprudență constantă, se pot referi la necompetența autorității care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situații care să nu echivaleze cu judecarea fondului. Or, în mod evident, a analiza temeinicia susținerilor intimatei reclamante legate de nedovedirea neregulilor menționate în titlul de creanță, echivalează cu soluționarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalității sau dimpotrivă a nelegalității actului administrativ. Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și pe prezumția de veridicitate. De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Astfel, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea. În acest sens, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune măsura suspendării actelor administrative este aceea a existenței unui caz bine justificat. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat, este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. În speța de față, intimata-reclamantă nu a prezentat argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat. Susținerile reclamantei din cererea de chemare în judecată, în mod evident, nu au nicio relevanță juridică. Pe de altă parte, în cazul soluționării proceselor civile, care au ca obiect măsuri vremelnice, una din condițiile necesare în vederea admiterii unei astfel de măsuri, este aparența dreptului. În cazul de față, este evident faptul că aparența dreptului este în favoarea recurentei, emiterea actelor administrative a căror suspendare se solicită fiind consecința nerespectării de către intimata-reclamantă a dispozițiilor legale și contractuale asumate, astfel cum am arătat anterior. Așadar, prezumția de legalitate și veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuși titlu executoriu, astfel că formularea de către intimata-reclamantă, a acțiunii de anulare a Procesului verbal de constatare în temeiul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, nu o exonerează pe acesta de obligația de plată instituită prin actul administrativ menționat. Menționează că, în accepțiunea contractului de finanțare intervenit între părți, beneficiarul este în mod direct răspunzător de cunoașterea condițiilor de acordare a finanțării nerambursabile și de solicitare a finanțării în concordanță cu aceste condiții, B. având un rol de supraveghere a procesului de implementare a unui proiect, cu toate etapele pe care le presupune, prin diferite niveluri de verificare și proceduri acreditate de Comisia Europeană. În conformitate cu prevederile contractului de finanțare și anexele la acesta, beneficiarul este singurul răspunzător în fața autorității contractante pentru implementarea proiectului, incluzând aici și modul de desfășurare a procedurilor de achiziții, beneficiarul trebuind să se asigure de corectitudinea desfășurării acestora în condițiile în care societățile ofertante au fost invitate de acesta la selecțiile de oferte. Noțiunea de neregulă este definită la art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 ca fiind: „orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit". În temeiul art. 4 din Regulamentul nr. 2988/95, „orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat, prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat sau prin pierderea totală sau parțială a garanției constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans". Prejudiciul produs se materializează în afectarea intereselor financiare ale Uniunii, iar prin adoptarea diverselor reglementări în materia gestionării fondurilor europene, intenția legiuitorului a fost să se asigure ca cheltuielile efectuate de Uniunea Europeană în contextul fondurilor structurale să fie strict limitate la agenții care respectă normele de drept al Uniunii si să nu fie utilizate pentru a finanța activități care sunt contrare acestuia (Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 15 septembrie 2005, Comisia/Irlanda, C-199/03, pct. 26, Concluziile avocatului general Leger prezentate în cauza C-44/96, Mannesmann Aniagenbau Austria și alții, pct. 108, Concluziile avocatului general Sharpston prezentate în cauza C-465/10, Chambre de commerce et d'industrie de l'lndre, punctul 59). în consecință, cheltuielile efectuate cu încălcarea dreptului Uniunii sunt considerate, în mod firesc, ca aducând atingere bugetului Uniunii Europene (Concluziile avocatului general Sharpston prezentate în cauza C-465/10, Chambre de commerce et d'industrie de l'lndre, pct. 60). Prin urmare, statele membre au obligația să ia măsurile necesare pentru verificarea faptului că acțiunile finanțate din fondurile finanțate cu contribuția Uniunii au fost desfășurate corect, pentru prevenirea și cercetarea neregulilor și pentru recuperarea fondurilor pierdute ca urmare a unui abuz sau a unei neglijențe (Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 13 martie 2008, Vereniging și alții, C-383/06-C-385/06, pct. 37). Astfel se poate concluziona că producerea unei nereguli în utilizarea fondurilor europene acționează cu prioritate clauza de salvgardare a bugetului Uniunii Europene, fără să fie necesară existența unui prejudiciu concret asupra bugetului Uniunii Europene. Prin urmare, obligația de recuperare a fondurilor Uniunii Europene intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu. Primirea unui ajutor financiar nerambursabil incumbă tuturor persoanelor beneficiare (beneficiarul direct, dar și furnizorii/prestatorii/constructorii) respectarea cu strictețe a condițiilor de realizare a obiectivului subvenționat, fapt ce justifică aplicarea din partea Agenției de plată a unor măsuri corective, în scopul evitării pe viitor a punerii în dificultate a proiectelor. În acest context, apreciază că motivele invocate de reclamantă nu pot face obiectul cercetării în acest cadru procesual, în care nu pot fi analizate decât aspecte de fapt și de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ care nu vizează în mod direct și substanțial fondul cauzei. Or, analizarea legalității constatărilor echipei de control, vizând aspecte legate de respectarea de către beneficiar a clauzelor contractuale reprezintă în mod evident aspecte ce țin de dezlegarea fondului pricinii și a căror analiză echivalează cu cercetarea a însuși fondului cauzei, pe care nu o poate face decât instanța investită cu analizarea legalității actului. În ceea ce privește cea de-a doua condiție, respectiv necesitatea prevenirii unei pagube iminente se arată că: Potrivit art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, paguba iminentă reprezintă „prejudiciul material viitor, dar previzibil cu evidență sau după caz perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public". De asemenea, din actele existente la dosar nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ. Executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului. Or, executarea unei obligații bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă. În acest context, paguba iminentă o poate invoca recurenta, care în calitate de Autoritate coordonatoare a implementării C. în România este responsabilă de derularea acestui program în condiții de legalitate. Paguba iminentă trebuie să fie rezultatul executării actului administrativ atacat, astfel cum dispune art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, unde aceasta este definită ca fiind un prejudiciu material, viitor dar previzibil care ar produce perturbarea gravă a funcționării unei societăți. Paguba a cărei iminentă producere ar fi înlăturată prin suspendarea executării actului administrativ trebuie să fie indicată și probată în concret, nu doar afirmată de reclamantă. Pe de altă parte, solicită să se observe că nu este relevantă întrunirea cerinței pagubei iminente, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune pentru a se putea dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a doua condiții: existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Pentru aceste considerente apreciază că sentința civilă nr. 2.128 din data de 03 iulie 2014 pronunțată în Dosarul nr. x/2/2014 soluționat în fond de Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, este netemeinică și nelegală, întrucât în speță nu s-a demonstrat îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Prin raportul asupra admisibilității în principiu a recursului întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (3) C. proc. civ., completul de filtru învestit cu soluționarea dosarului de față a apreciat că recursul îndeplinește condițiile de admisibilitate, ceea ce atrage aplicarea prevederilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ. Prin Încheierea din 8 iulie 2015 completul a dispus comunicarea raportului întocmit în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (2) și (3), raport prin care s-a apreciat ca fiind fundamentată soluția de admisibilitate a recursului, iar părțile nu au depus punct de vedere la raport.

Cu privire la fondul recursului. Soluția instanței de recurs. Analizând recursul prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte îl respinge pentru argumentele care vor fi prezentate în continuare. Argumentele de fapt și de drept relevante. Prin motivele de recurs pârâta susține că hotărârea atacată este dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 14 alin. (1) în ceea ce privește existența cazului bine justificat și a pagubei iminente în prezenta cauză, precum și a dispozițiilor legale care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin C. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte constată că, în ceea ce privește condiția cazului bine justificat, legiuitorul a înțeles prin acesta împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Chiar dacă soluționarea cererii de suspendare a executării unui act administrativ unilateral nu implică o analiză specifică fondului, adică afirmarea unui caz concret de nelegalitatea a actului litigios, totuși configurarea îndoielii asupra legalității acestuia, cu atât mai mult cu cât îndoiala trebuie să fie serioasă, presupune ca instanța învestită cu cererea de suspendare să „pipăie fondul cauzei”, apreciind în favoarea căreia dintre părți este aparența dreptului afirmat, în lipsa căreia soluția nu ar putea fi decât susceptibilă de arbitrar. Deci, instanța învestită cu soluționarea unei cereri de suspendare a executării unui astfel de act administrativ trebuie să verifice dacă la emiterea actului s-a creat în realitatea juridică o aparență de legalitate, care să dea forța juridică a executării imediate și din oficiu, iar pentru aceasta trebuie să se raporteze și la aspecte de fond ale cauzei, fără însă a-l antama în totalitate. Raportat la probele administrate, Înalta Curte apreciază că instanța de fond, motivat și argumentat a apreciat că, în cauză, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. În ceea ce privește susținerea recurentei conform căreia în cazul de față, este evident faptul că aparența dreptului este în favoarea recurentei, deoarece emiterea actelor administrative a căror suspendare se solicită este consecința nerespectării de către intimata-reclamantă a dispozițiilor legale și contractuale asumate, Înalta Curte constată că este neîntemeiată. Într-adevăr, prezumția de legalitate și veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuși titlu executoriu, însă avându-se în vedere faptul că autoritatea recurentă este cea care a aprobat finanțarea proiectului, în urma analizării documentației aferente din prisma îndeplinirii condițiilor legale și a încheiat contractul de finanțare din 19 mai 2010, în baza căruia a plătit ulterior avansul și două tranșe din finanțare, se constată că această prezumție nu este știrbită prin admiterea cererii de suspendare a executării. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. De asemenea, Înalta Curte constată, în acord cu cele reținute de instanța de fond, că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantului în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză, deoarece, așa cum constant s-a reținut și în jurisprudența acestei curți, prin cuantumul sumei impuse, în caz de executare, s-ar perturba grav activitatea unei instituții. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Ținând seama de considerentele de ordin legal și de situația de fapt dovedită, pentru a evita excesul de putere din partea autorității fiscale și de circumstanțele cauzei, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea pagube serioase, care pot să aibă consecințe grave în patrimoniul instituției reclamante. De altfel, așa cum s-a arătat, prin hotărârea atacată s-a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare din 08 aprilie 2014 emis de B. până la pronunțarea instanței de fond. Or, la data de 18 martie 2015 a fost soluționată acțiunea în anulare formulată de reclamanta SC A. SRL, astfel că efectele suspendării au încetat.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia; În baza dispozițiilor 497 C. proc. civ., republicat și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, menținând ca legală și temeinică sentința atacată, fiind pronunțată cu interpretarea corectă a actului dedus judecății și a normelor de drept incidente cauzei.