ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1136/2017

Obiectul acțiunii. Prin contestația formulată de A. la data de 30 septembrie 2014, s-a solicitat, în contradictoriu cu intimata ANI - Inspecția de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. 35312/G/II din 16 septembrie 2014 întocmit de Inspecția de Integritate din cadrul ANI. În cuprinsul acestui raport s-au reținut următoarele: Contestatorul exercită funcția publică de secretar al comunei Sângeorgiu de Mureș începând cu anul 2008. La data de 19 septembrie 2014 pârâta i-a comunicat Raportul de evaluare nr. 35312/G/II din 16 septembrie 2014 prin care a constatat elemente în sensul existenței conflictului de interese în care s-a aflat în perioada exercitării funcției publice de conducere de secretar al comunei Sângeorgiu de Mureș, județul Mureș, prin avizarea și semnarea a două contracte de închiriere între Primăria Sângeorgiu de Mureș și Societatea B. SA, societate la care, la datele avizării și semnării contractelor de închiriere, soția sa C. era angajată, fiind așadar încălcate dispozițiile art. 70, 71 și 79 alin. (1) lit. c) și alin. (2) din Legea nr. 161/2003.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 146 din 16 decembrie 2014 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă contestația formulată de A. împotriva Raportului de evaluare nr. 353112/G/II din 16 septembrie 2014 emis de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate.

Recursul. Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Criticile aduse hotărârii instanței de fond sunt subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și vizează următoarele aspecte: Instanța de fond a reținut în mod greșit că este nerelevant argumentul susținut de reclamant potrivit căruia contractele de închiriere produc efecte juridice ca urmarea semnării lor de către primar, iar nu ca urmare a avizării de către secretar; avizarea este o operațiune administrativă prealabilă intrării în vigoare a actului administrativ. În plus, avizul dat pentru încheierea contractelor de închiriere a fost consultativ/facultativ, neexistând nicio prevedere legală care să oblige autoritatea publică locală la aplicarea vizei secretarului pe un contract. Potrivit art. 117 lit. a) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, secretarul comunei avizează pentru legalitate numai dispozițiile primarului și hotărârile consiliului local. Rezultă, dat fiind și că cele două contracte trebuie calificate drept civile, iar nu administrative, că viza aplicată de recurentul-secretar al comunei pe acestea apare ca o operațiune ale cărei consecințe juridice sunt nesemnificative. Raportul de evaluare se referă greșit la două operațiuni juridice distincte, de avizare și de semnare a contractelor, recurentul efectuând numai operațiunea administrativă prealabilă a avizării celor două contracte. Potrivit art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, funcționarul public este în conflict de interese dacă interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice. Or, avizarea contractelor nu a intrat în sfera competențelor legale ale secretarului comunei, astfel să nu sunt întrunite elementele conflictului de interese. Nu este întrunită cerința influențării recurentului în ceea ce privește îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau, avizarea celor două contracte urmărind exclusiv supremația interesului public consacrat prin art. 71 din Legea nr. 161/2003; Motivul pentru care recurentul a avizat cele două contracte este acela că în aparatul propriu al primarului nu este ocupată funcția publică de consilier juridic. Astfel, recurentul a avizat toate contractele de închiriere a pajiștilor comunale, începând cu data numirii sale în funcția de conducere, corespunzător unei practici administrative care exista la data numirii sale în funcție. Îndeplinirea unor atribuții care excedau competențelor legale ale secretarului a avut ca scop sprijinirea primarului, ca autoritate publică locală executivă în realizarea competențelor sale - dimensiune a interesului legitim public conform art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004. Instanța de fond a reținut greșit că există în speță interesul patrimonial, ca cerință a conflictului de interese, prin calitatea soției recurentului de angajată a societății beneficiară a contractelor de închiriere și în considerarea calității recurentului de fost angajat al aceleiași societăți. Raportat la prevederile art. 70 și 79 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu se poate considera că cerința interesului personal patrimonial este îndeplinită. Soția recurentului este angajată a societății din anul 2007, cu mult înaintea avizării celor două contracte de închiriere (în 2009 și, respectiv, în 2014) și singurele venituri obținute de la societate sunt cele salariale, rămase nemodificate mai multe luni după încheierea contractului din 2009. În anii 2013 - 2014 veniturile salariale ale soției au crescut, însă pe fondul creșterii salariilor tuturor angajaților societății. De asemenea, activitatea soției de cenzor supleant al societății a început anterior contractului din 2009 și s-a derulat până în 2012, ca o activitate în totalitate neremunerată. Prevederile art. 70 și 79 din Legea nr. 161/2003 trebuie coroborate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004. Interesul personal patrimonial nu există în condițiile în care soția recurentului câștiga deja venituri salariale (încă din 2007) și a continuat să obțină aceste venituri în virtutea calității de angajat al societății B. SA, nicidecum prin prisma avizului pe care reclamantul recurent l-a dat pentru încheierea celor două contracte de închiriere. De asemenea, situația sa de fost angajat al societății nu poate constitui nicidecum un argument al existenței vreunui interes personal patrimonial în prezent. Instanța de fond se prevalează în soluția dată de definiția conflictului de interese menționată în Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului Miniștrilor Consiliului Europei, definiție care, contrar opiniei instanței de fond, demonstrează că în speță lipsesc elemente importante ale conflictului de interese: avantajul, obligația sau constrângerea; nu a fost demonstrat avantajul patrimonial sau de orice altă natură pe care recurentul l-ar fi obținut prin avizarea celor două contracte de închiriere și nici vreo obligație financiară sau civilă pe care ar fi avut-o la datele avizării două contracte, respectiv elementul constrângerii ci dimpotrivă, neîntrunirea acestor elemente este dovedită prin calitatea societății B. de partener contractual serios și de durată al comunei Sângeorgiu de Mureș și contributor serios la bugetul local. Instanța de fond nu a analizat un argument esențial al acțiunii invocat de către reclamant și anume că, prin prisma apărării legalității dar și a priorității interesului legitim public, anularea raportului de evaluare se impunea luând în considerare consecințele aplicării acestuia, care se va concretiza în constatarea nulității contractului de închiriere din 20 mai 2014, ceea ce va atrage prejudicierea bugetului local al comunei.

Apărările intimatei Prin întâmpinare, intimata Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că sentința atacată este legală și temeinică. Avizul exprimat de către recurentul-reclamant nu trebuie privit exclusiv din perspectiva atribuțiilor specifice funcției de secretar, ci trebuie ținut cont și de atribuțiile de consilier juridic pe care recurentul le-a exercitat în cadrul primăriei, atribuții care conferă operațiunii pe care a îndeplinit-o caracterul unui aviz de legalitate. Aceasta a dat posibilitatea producerii de efecte juridice prin contractele de închiriere. Considerațiile recurentului sunt irelevante, acesta, în calitatea sa de funcționar public, având obligația legală de a se abține de la semnarea celor două contracte de închiriere și de a informa despre situația de conflict de interese pe șeful său ierarhic superior, conform art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003. Referitor la pretinsa lipsă a interesului patrimonial, intimata arată că existența acestuia rezultă din calitatea soției de angajată în funcția de contabil la societatea B. SA, celelalte aspecte invocate de recurent fiind nerelevante.

Procedura în fața instanței de recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 12 octombrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Prin Încheierea din Camera de Consiliu din data de 22 februarie 2017 s-a admis în principiu recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinței civile nr. 146 din 16 decembrie 2014 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Considerentele și soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea formulată de intimată și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, precum și în conformitate cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat în considerarea celor în continuare arătate. Primele critici invocate de recurent se referă la greșita aplicare a prevederilor art. 70, art. 71 și 79 alin. (1) lit. c) și alin. (2) din Legea nr. 161/2003 în considerarea împrejurării că avizul pe care l-a emis pentru încheierea celor două contracte de închiriere (nr. 2371 din 6 aprilie 2009 și nr. 3812 din 20 mai 2014, încheiate între Primăria comunei Sângeorgiu de Mureș și Societatea B. SA) nu a fost un aviz de legalitate (conform), ci unul consultativ/facultativ care, din această perspectivă, a produs consecințe juridice nesemnificative. Mai mult, arată recurentul, avizarea celor două contracte de închiriere nu intră în sfera competențelor prevăzute de lege pentru funcția de conducere de secretar al unității administrativ teritoriale. Aceste elemente sunt apreciate de recurent ca dovedind că nu sunt întrunite elementele conflictului de interese. Într-adevăr potrivit art. 117 lit. a) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, printre atribuțiile secretarului unității administrativ teritoriale se numără aceea a avizării pentru legalitate a dispozițiilor primarului, președintelui consiliului județean și a hotărârilor consiliului local/consiliului județean, ipoteză legală în care nu se încadrează situația reținută prin raportul de evaluare. Însă, așa cum însuși recurentul recunoaște, a exercitat, în lipsa ocupării postului de consilier juridic în cadrul aparatului propriu al primarului, și atribuțiile specifice acestei funcții. Unele dintre principalele atribuții specifice funcției de consilier juridic le reprezintă avizarea și contrasemnarea actelor juridice, consilierul juridic veghind la respectarea legalității cu ocazia emiterii/încheierii actelor juridice de către reprezentanții autorității publice. Rezultă că avizul/semnătura recurentului pe cele două contracte de închiriere este un aviz de legalitate. De altfel, în analiza situației de conflict de interese nu este relevant statutul avizului, ci este important că recurentul a emis avizele respective în exercitarea funcției publice, ca operațiuni administrative, care au avut ca finalitate încheierea contractelor. Clasificarea avizelor în facultative, consultative sau conforme este utilă din perspectiva analizării legalității actului la baza căruia stă avizul și a poziției pe care trebuie să o adopte autoritatea emitentă a actului/solicitantă a avizului, iar nu din perspectiva emitentului avizului, care, indiferent de caracterul acestui aviz, are obligația, ca funcționar public, să respecte regulile de evitare a conflictelor de interese. Nu este important nici că efectele juridice ale celor două contracte s-au produs prin semnarea lor de către primar, în calitate de reprezentant legal al unității administrativ teritoriale, iar nu prin avizul secretarului comunei întrucât prevederile legale în materia conflictului de interese urmăresc prevenirea situațiilor în care funcționarii publici, indiferent de poziția sau de rolul pe care îl au în asumarea deciziei publice, și-ar îndeplini atribuțiile funcției cu încălcarea principiilor instituite de legiuitor, respectiv imparțialitatea, integritatea, transparența decizională și supremația interesului public. Or, avizarea contractelor la care a procedat recurentul a reprezentat o formalitate care a fundamentat actele încheiate de autoritatea publică. Este nerelevant că recurentul, în exercitarea funcției publice, a efectuat astfel de operațiuni administrative în mod curent, în cazul tuturor contractelor încheiate de autoritatea locală, respectiv că aceasta era o practică administrativă obișnuită, întrucât chestiunea litigioasă nu este legalitatea sau regularitatea avizării, ci nerespectarea regimului conflictelor de interese în situația celor două contracte de închiriere, anterior menționate. Celelalte critici ale recurentului se referă la inexistența interesului patrimonial specific conflictului de interese în sensul prevederilor art. 70 și 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003. Existența unei relații angajat-angajator între soția recurentului și societatea beneficiară a celor două contracte de închiriere se încadrează în premisa legală a existenței unui interes patrimonial (al soției recurentului) de natură a putea influența decizia recurentului în exercitarea funcției publice. Interesul patrimonial, în sensul legii, nu se raportează la existența unor modificări în relația contractuală a soției recurentului cu societatea angajatoare, înainte sau în urma emiterii avizelor, ci este suficientă existența relației angajat-angajator care implică un interes personal. Prin urmare, nu trebuia demonstrat un alt avantaj patrimonial pe care recurentul sau soția acestuia l-ar fi obținut prin avizarea celor două contracte de închiriere. Scopul reglementării conflictului de interese este acela al evitării situațiilor în care deciziile luate în exercitarea funcției publice pot fi influențate de interese personale/ale soțului/ale rudelor de gradul I. Or, existența statutului de angajat al societății B. SA a soției recurentului a reprezentat o situație cu potențial de a influența decizia luată în exercitarea funcției publice. Prin urmare, recurentul afirmă fără suport că emiterea avizelor nu a fost contrară interesului public, ci a urmărit asigurarea supremației acestuia, dat fiind că avea obligația de a se abține de la exercitarea atribuțiilor menționate și de a informa de îndată pe șeful ierarhic asupra situației de conflict de interese, cum prevăd dispozițiile art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003. Este, de asemenea, nerelevantă susținerea recurentului conform căreia reținerea în sarcina sa a conflictului de interese ar fi de natură a produce consecințe contrare principiului priorității interesului public întrucât s-ar solda cu constatarea nulității Contractului de închiriere nr. 3812/2014 și, drept urmare, cu prejudicierea bugetului local al comunei Sângeorgiu de Mureș. Aplicarea prevederilor art. 23 din Legea nr. 176/2010, potrivit cărora, în cazul unui conflict de interese și dacă au legătură cu situația de conflict de interese, actele încheiate sunt lovite de nulitate absolută (aplicare care nu face obiectul litigiului de față) nu poate constitui un argument pentru anularea raportului de evaluare. Analiza în contencios administrativ a legalității acestui raport nu presupune nicidecum o componentă de apreciere asupra consecințelor juridice ale menținerii raportului. Un ultim aspect care se impune a fi tratat, raportat la conținutul motivelor de recurs, este acela al distincției pe care recurentul o face între avizarea și semnarea celor două contracte de închiriere, susținând că operațiunile sale au fost de avizare, nu și de semnare, cum evidențiază raportul de evaluare. Distincția devine nerelevantă în cazul de față întrucât, așa cum s-a argumentat anterior, fie și având în vedere numai operațiunea de avizare, recurentul a încălcat regimul conflictelor de interese. Pe de altă parte, raportul de evaluare s-a referit corect la ambele operațiuni deoarece, în cazul contractului de închiriere din 2009, recurentul a semnat, alături de primar, fără să existe mențiunea că semnarea valorează aviz pentru încheierea acestui contract. Prin urmare, semnarea a avut, în cazul acestui contract, valoarea unei contrasemnări, prin care recurentul, fără a avea calitatea de parte în contract, a urmărit, similar emiterii avizului, să certifice legalitatea actului. 7.Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Constatând că sentința recurată este legală și temeinică și că nu există motive care să atragă casarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 496 teza a II-a C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.