ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 827/2017

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamanții Comuna Brodina - prin primar și Consiliul Local al Comunei Brodina, județ Suceava, au solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 12 august 2014 privind proiectul "Proiect integrat cu 5 acțiuni de investiții pentru dezvoltarea com. Brodina, jud. Suceava" emis de AFIR și înregistrat cu nr. 28.057 din 13 august 2014; anularea Notificării privind constituirea unui debit de 2.297.006,22 RON emis de AFIR, înregistrat cu nr. 4696 din 22 august 201; anularea Notificării privind constituirea unui debit de 9.646.152,28 RON emis de AFIR, înregistrat cu nr. 4699 din 22 august 201.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 27 din 28 ianuarie 2015 Curtea de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanții Comuna Brodina - prin primar și Consiliul Local al Comunei Brodina, județ Suceava, în contradictoriu cu pârâtele Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanții Comuna Brodina - prin primar și Consiliul Local al Comunei Brodina au declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea recursului recurenții arată că, având în vedere dispozițiile deciziei atacate, a fost trimisă adresă către Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale pentru comunicarea deciziei de soluționare a contestației formulate împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, înregistrat cu nr. x din 5 august 2014, însă intimata nu a comunicat această decizie nici până în prezent. În acest sens, s-a solicitat anularea actelor care constituie titlu executoriu în dosarul de executare. Pentru că nu a fost emisă decizia de soluționare a contestației, s-a solicitat anularea acestor acte, iar contestația este formulată împotriva întregului act administrativ fiscal potrivit Ordinului ANAF nr. 2.906/2014. Potrivit Ordinului ANAF nr. 2.906/2014, în cazul în care contestatarul precizează că obiectul contestației îl formează actul administrativ fiscal atacat, fără însă a se menționa, înăuntrul termenului acordat de organul de soluționare, cuantumul sumei totale contestate, individualizată pe feluri de impozite, taxe, datorie vamală, contribuții, precum și accesorii ale acestora, sau măsurile pe care le contestă, iar contestația este formulată împotriva întregului act administrativ fiscal. Contestația se depune la organul fiscal emitent al actului administrativ fiscal contestat, iar la primirea contestației organul emitent al actului administrativ fiscal va întocmi dosarul contestației, precum și referatul cu propuneri de soluționare. Procedura prealabilă a fost îndeplinită prin contestarea procesului-verbal și implicit decizia de impunere potrivit Ordinului ANAF nr. 2.906/2014, în baza căruia au fost emise deciziile de impunere. Prin răspunsul dat la procesul-verbal și la decizia de impunere, s-a solicitat anularea procesului-verbal și a deciziei. Recurenții mai arată că procesul-verbal nr. x (proiect a cărei dată nu a fost menționată) și decizia de impunere au fost comunicate, în primă fază, pe mail, prin adresa cu nr. 27004 din 5 august 2014. Imediat după primirea mail-ului aceasta a formulat contestație prin adresa cu nr. 4480 din 11 august 2014 către Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, care a fost recepționată de AFIR în data de 14 august 2014. Ulterior, prin adresa cu nr. 28.057 din 13 august 2014 i s-a comunicat același proces-verbal și decizia de impunere emisă de AFIR. Astfel, recurenta arată că a contestat procesul-verbal și implicit și decizia de impunere emisă de AFIR conform Ordinului ANAF nr. 2.906/2014.

Apărările formulate în cauză Intimata Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 20 octombrie 2016 recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. PENTru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin cererea formulată reclamanții Comuna Brodina - prin primar și Consiliul Local al Comunei Brodina, județ Suceava, au solicitat în contradictoriu cu pârâtele Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Agenția de Plăți Pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 12 august 2014 privind proiectul "Proiect integrat cu 5 acțiuni de investiții pentru dezvoltarea com. Brodina, jud. Suceava" emis de AFIR și înregistrat cu nr. 28.057 din 13 august 2014; anularea Notificării privind constituirea unui debit de 2.297.006,22 RON emis de AFIR, înregistrat cu nr. 4696 din 22 august 201; anularea Notificării privind constituirea unui debit de 9.646.152,28 RON emis de AFIR, înregistrat cu nr. 4699 din 22 august 201. În motivarea cererii, reclamanții au arătat că în urma depunerii Cererii de finanțare nr. X privind proiectul "Proiect integrat cu 5 acțiuni de investiții pentru dezvoltarea com. Brodina, jud. Suceava", la data de 21 mai 2010, au fost informați prin adresa nr. 5526 din 18 mai 2010 cu privire la faptul că, în urma verificării și evaluării cererii de finanțare și după aprobarea acestuia de către Directorul general al DGDR AM PNDR și ca urmare a licitației de proiect M322-1/9-31 iulie 2010, proiectul a fost selectat. Prin urmare, trecând prin toate etapele de verificare tehnică, economică, de eligibilitate, verificare efectuată exclusiv de către APDRP, proiectul a fost declarat conform și eligibil urmând a fi semnat Contractul de Finanțare nr. X. Obiectul contractului constând în acordarea unei finanțări nerambursabile în cuantum de 10.327.321 RON (2.375.735 euro) în vederea realizării proiectului menționat. În urma semnării contractului, lucrările au fost demarate, realizate și finalizate fără incidente la data de 15 mai 2013 semnându-se: Procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor cu nr. x/532 privind Execuția obiectivelor 2 - Prima înființare a sistemului centralizat de alimentare cu apă și 3- Rețele de canalizare și stație de epurare în Comuna Brodina, jud. Suceava, la data de 30 aprilie 2013. La data de 6 august 2014 reclamanții au primit de la AFIR pe adresa de email a Primăriei Brodina adresa nr. 27004 din 5 august 2014 și Proiect proces-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare privind proiectul "Proiect integrat cu 5 acțiuni de investiții pentru dezvoltarea com. Brodina, jud. Suceava" prin care sunt anunțați că proiectul menționat a fost supus unor verificări, iar ca urmare a acestora s-a constatat că trebuie să restituie integral toate sumele primite, contractul de finanțare urmând a fi reziliat, motivat de faptul că nu a fost evaluat în mod corespunzător proiectul și că, în realitate nu ar fi întrunit punctajul necesar pentru finanțare. În concret se constată că, în cauză, recurenta-reclamantă nu a atacat decizia pronunțată în soluționarea contestației conform prevederilor art. 51 alin. (1) și 2 din O.U.G. nr. 66/2011, deoarece aceasta nu a fost emisă. În ceea ce privește motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauze". Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material". În cauză, problema de drept vizează admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ având ca obiect anularea notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare emisă în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, în condițiile în care nu a fost definitivată procedura administrativă de soluționare a contestației formulate împotriva unei asemenea note. Conform prevederilor Capitolului V - "Contestarea titlurilor de creanță emise pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a unor nereguli" din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora (forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată): "Capitolul V - Contestarea titlurilor de creanță emise pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a unor nereguli Secțiunea 1 - Dispoziții generale Art. 46. - (1) Împotriva titlului de creanță se poate formula contestație în condițiile prezentei ordonanțe de urgență. (2) Contestația este o cale administrativă de atac și nu înlătura dreptul la acțiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condițiile legii. (3) Este îndreptățit la contestație debitorul, personal sau prin reprezentant legal. Secțiunea a 2-a - Soluționarea contestațiilor administrative împotriva titlurilor de creanță Art. 47. - (1) Contestația administrativă se formulează în scris, în termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanță, și trebuie să conțină următoarele elemente: a) datele de identificare a contestatarului; b) obiectul contestației; c) motivele de fapt și de drept; d) dovezile pe care se întemeiază; e) semnătura contestatarului sau a împuternicitului acestuia, precum și ștampila, în cazul persoanelor juridice. (2) Dovada calității de împuternicit al contestatarului, persoană fizică sau juridică, se face potrivit legii. (3) Obiectul contestației administrative îl constituie numai sumele și măsurile stabilite și înscrise în procesul-verbal de stabilire a creanței bugetare care reprezintă titlu de creanță. (4) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de decădere. (5) Contestația administrativă se depune la autoritatea publică emitentă a titlului de creanță care este contestat și nu este supusă taxelor de timbru. Art. 48. - (1) În situația în care autoritatea publică emitentă a titlului de creanță în aplicarea prevederilor art. 21 constată că în contestație nu sunt cuprinse toate informațiile prevăzute la art. 47 alin. (2), va cere contestatarului ca, în termen de 5 zile de la înștiințarea prin care i se aduce la cunoștință această situație, să completeze contestația. (2) În cazul în care contestatarul nu se conformează obligației impuse la art. 47 alin. (2), contestația va fi respinsă fără a se proceda la analizarea fondului. Art. 49. - (1) Contestația poate fi retrasă de contestatar până la soluționarea acesteia. (2) Prin retragerea contestației, contestatarul nu pierde dreptul de a înainta o nouă contestație în interiorul termenului general de depunere a acesteia. Art. 50. - (1) Autoritatea publică emitentă a titlului de creanță în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunța prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestației sau la respingerea ei, în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestației sau a completării acesteia conform art. 48 alin. (1), după caz. (2) Autoritatea publică competentă cu soluționarea contestației poate suspenda, prin decizie motivată, procedura de soluționare atunci când: a) structura de control care a efectuat activitatea de verificare prevăzută la art. 21 a sesizat organele în drept cu privire la existența indiciilor săvârșirii unei infracțiuni, a cărei constatare ar avea o influență hotărâtoare asupra soluției ce urmează să fie dată în procedura administrativă; b) soluționarea cauzei depinde în tot sau în parte de existența sau inexistența unui drept care face obiectul unei alte judecăți. c) soluționarea cauzei depinde de reanalizarea cererii de plată și a tuturor documentelor ce au stat la baza emiterii titlului de creanță pentru beneficiarii persoane fizice sau juridice îndreptățite să primească, numai pe baza unei cereri de plată, subvenții ori ajutoare care sunt finanțate din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora în cadrul politicii agricole comune și din Programul Național de Dezvoltare Rurală 2007 - 2013. (3) Procedura administrativă este reluată la încetarea motivului care a determinat suspendarea. (4) În cazul admiterii contestației, se decide anularea titlului de creanță atacat și, după caz, emiterea unui nou titlu, care va avea în vedere strict considerentele deciziei. (5) Prin soluționarea contestației nu se poate crea contestatarului o situație mai grea în propria sa cale de atac. (6) Decizia autorității se va comunica debitorului în termen de 5 zile lucrătoare de la pronunțare. (7) Introducerea contestației pe calea administrativă nu suspendă executarea titlului de creanță. (8) Prevederile alin. (7) nu aduc atingere dreptului contestatarului sau al împuternicitului acestuia de a cere suspendarea executării titlului de creanță, în temeiul Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. (9) Instanța competentă poate suspenda executarea dacă se depune o cauțiune de până la 20% din cuantumul sumei contestate. Art. 51. - (1) Decizia de soluționare a contestației este definitivă în sistemul căilor administrative de atac. (2) Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare." În raport cu dispozițiile citate, Înalta Curte reține că soluția primei instanțe este legală și temeinică, iar criticile formulate de recurenții-reclamanți sunt nefondate. În mod judicios judecătorul fondului a constatat că, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, nu a fost definitivată procedura administrativă prevăzută de dispozițiile citate anterior, în vigoare la data emiterii notei de constatare ce formează obiectul acțiunii. Potrivit dispozițiilor menționate, împotriva titlului de creanță, reprezentat de nota de constatare se poate formula contestație administrativă în termen de maximum 30 de zile de la comunicare, iar, potrivit art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, numai decizia pronunțată în soluționarea contestației poate fi atacată la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004. Prin urmare, în temeiul dispozițiilor legale menționate și art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acțiunii în contencios administrativ, decizia pronunțată în soluționarea contestației administrative formulate împotriva notei de constatare, iar nu, în mod direct, nota de constatare. Procedura administrativă prealabilă învestirii instanței de judecată nu încalcă dreptul de acces liber la justiție, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanță, care are posibilitatea de a-și revoca actul, fapt ce permite persoanei vătămate să-și ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanței de judecată. În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că nesoluționarea contestației administrativ-fiscale în termenul prevăzut de art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu îndreptățește persoana vătămată să formuleze acțiune în anularea notei de constatare, contestatorul având deschisă calea acțiunii în contencios administrativ pentru obligarea autorității la emiterea deciziei de soluționare a contestației. Se observă că dispozițiile art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011, reglementează dreptul contestatorului de a solicita, în cursul procedurii administrative de contestare, suspendarea executării titlului de creanță în condițiile Legii nr. 554/2004, ceea ce înseamnă, per a contrario, că, în prezența dispozițiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, nu este recunoscut contestatorului, în considerarea dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, dreptul de a introduce acțiune în anularea notei de constatare în absența deciziei de soluționare a contestației administrative. La pronunțarea prezentei decizii, Înalta Curte are în vedere jurisprudența sa anterioară în litigii similare. În mod evident, proiectul de proces-verbal de constatare, emis în conformitate cu prevederile art. 21 alin. (14) și (15) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este un act administrativ - titlul de creanță, producător de efecte juridice, cum este acesta definit de legea contenciosului administrativ, astfel că un astfel de act nu poate fi supus contestației administrative sau controlului de legalitate ale instanței. În acest context, punctul de vedere formulat de Comuna Brodina la proiectul de proces-verbal de constatare comunicat de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale prin adresa nr. 27004 din 5 august 2014 nu poate fi asimilat contestației, astfel cum este aceasta reglementată de prevederile O.U.G. nr. 66/2011, pentru a putea fi soluționat printr-o decizie de soluționare a contestației. Astfel fiind, instanța de control judiciar constată că instanța de fond în mod corect a respins acțiunea, ca inadmisibilă, apreciind că obiectul acțiunii în contencios administrativ îl poate constitui doar decizia pronunțată în soluționarea contestației. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs PENTru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.