ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3663/2015

Decizia

nr.

3663/2015

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Prin sentința civilă nr. 71 din 22 mai 2014 a Curții de Apel Bacău a fost respinsă ca nefondată acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Ministrul Educației Naționale, privind anularea dispozițiilor art. 24 alin. (2) și (3), art. 25 alin. (6), (7) și art. 99 din Ordinul nr. 6239/2012, a dispozițiilor art. 40, art. 41, art. 47, art. 49, art. 50 din Ordinul nr. 6239/2012, modificat prin Ordinul nr. 3104/2013 și a anexei nr. 2 la Ordinul nr. 3104/2013.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul A., criticând ca nelegală și netemeinică hotărârea atacată.

Recurentul a invocat în susținerea recursului său dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., arătând faptul că instanța de fond a reținut și a motivat greșit faptul că reclamantul a solicitat aplicarea exclusivă a C. muncii. A precizat că ceea ce a susținut și ceea ce trebuie a fi analizat este dacă Legea nr. 1/2011 nu conține dispoziții specifice derogatorii.

A arătat că instanța de fond nu a motivat care sunt dispozițiile din Legea nr. 1/2011 aplicabile raportului de muncă a cadrului didactic titular angajat cu contract individual de muncă.

A mai precizat recurentul faptul că dispozițiile din Ordinul nr. 6239/2012 modificat prin Ordinul nr. 3104/2013, reclamate ca nelegale, introduc reglementări noi, obligatorii, și care nu își găsesc corespondent în reglementarea de bază.

Un alt motiv de nelegalitate a ordinelor contestate îl reprezintă, în opinia recurentului, faptul că prin conținutul celor două acte administrative a căror anulare a solicitat-o se modifică și completează acte normative cu forță juridică superioară, făcând trimitere la C. muncii și la prevederile Legii nr. 1/2011.

În explicitarea motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. a susținut recurentul că, astfel cum rezultă din considerentele instanței de fond, ar fi aplicabile două proceduri diferite, una în materia contenciosului administrativ, pentru actele premergătoare și încheierea Contractului individual de muncă, iar altul specific jurisdicției dreptului muncii, pentru litigiile născute ulterior încheierii CIM.

Consideră recurentul reclamant că este insuficientă motivarea primei instanțe referitoare la atragerea competenței instanței de contencios administrativ a litigiului prin simplu fapt că învățământul este un serviciu de interes public, apreciind că natura actului supus controlului de legalitate determină competența, nu natura serviciului.

Recurentul a invocat și dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., arătând faptul că instanța de fond a încălcat și a aplicat greșit dispozițiile din Legea nr. 24/2000, Legea nr. 1/2011, Legea nr. 53/2003, Legea nr. 304/2004 și Legea nr. 554/2004.

În opinia recurentului reclamant raporturile juridice derulate între cadrul didactic și unitatea de învățământ sunt raporturi juridice de muncă, ce se desfășoară în baza contractului individual de muncă ce cuprinde drepturile și obligațiile părților.

Enumeră recurentul textele de lege pe care le consideră aplicabile în argumentarea punctului său de vedere, susținând, în esență, că indiferent de denumirea actului emis de angajator și indiferent dacă el exprimă voința unui organ colegial deliberativ conform legii, cât timp dispozițiile lui afectează raporturile de muncă, el este supus jurisdicției muncii conform actelor normative la care a făcut referire.

Se reia de către recurent ideea că, din moment ce Legea nr. 1/2011 nu instituie norme derogatorii de la dreptul comun în legătură cu desfășurarea etapelor de mobilitate a personalului didactic din învățământul preuniversitar, ordinele contestate nu puteau să adauge la textul legii.

Din punct de vedere al clasificării actelor administrative, recurentul reclamant susține că hotărârile consiliului de administrație al școlii sunt acte premergătoare, ce nu fac altceva decât să pregătească actul juridic producător de efecte juridice (actul adițional la contractul individual de muncă, contractul de muncă încheiat cu noua unitate de învățământ ori decizia de încetare a contractului de muncă cu unitatea școlară care a intrat în restrângere).

Ordinele a căror nelegalitate o reclamă recurentul A. nu prevăd comunicarea acestor hotărâri ale consiliului de administrație către persoanele interesate, fapt ce conduce la încălcarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Un alt motiv care atrage nelegalitatea ordinului, în opinia recurentului, provine din limitarea în timp pe care o face ordinul, în sensul că un cadru didactic transferat poate reveni pe postul /catedra eliberată sau reînființată numai până la data de 1 septembrie 2013, deși pot apărea și ulterior acestei date situații de eliberare a posturilor în sens larg.

3.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 4.03.2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Părțile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 10 iunie 2015 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

3.2. Cu privire la fondul recursului. Soluția instanței de recurs

3.2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Criticile ample ale recurentului aduse sentinței pronunțate de instanța de fond, cuprinzând argumente avute în vedere și la susținerea în fapt a cererii de chemare în judecată, au fost încadrate în motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În analiza primului motiv de casare, instanța de control judiciar reține că hotărârea atacată cuprinde considerentele pe care și-a întemeiat prima instanță raționamentul juridic ce a condus la adoptarea soluției pronunțate, iar aceste considerente răspund punctual aspectelor de nelegalitate invocate în acțiune, fără a avea un caracter contradictoriu sau străin de natura pricinii.

Astfel, în motivarea instanței de fond se observă faptul că au fost sistematizate criticile de nelegalitate a Ordinului nr. 6239/2012 de stabilire a metodologiei cadru privind mobilitatea personalului didactic din învățământul preuniversitar în anul școlar 2013-2014, reținând judecătorul fondului care sunt aspectele esențiale ce necesitau analiza de legalitate.

O asemenea structurare a susținerilor în fapt ale unei acțiuni judiciare și un răspuns adecvat lor nu reprezintă o încălcarea a dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) noul C. proc. civ., fiind necesar să existe motivele de fapt și de drept avute în vedere la formarea raționamentului juridic ce a constituit fundamentul soluției pronunțate.

Este de observat că nu există o motivare greșită a judecătorului primei instanțe, astfel cum afirmă recurentul, în legătură cu reținerea exclusivă a incidenței prevederilor C. muncii. Hotărârea ce formează obiectul recursului cuprinde trimiteri la legislația specifică de contencios administrativ, comparativ cu cele din codul muncii, trimiteri ce vizează tocmai stabilirea naturii juridice a unor situații ce își au izvorul juridic în Legea nr. 1/2011, lege aplicabilă raportului de serviciu al recurentului reclamant.

Prin urmare, niciuna dintre ipotezele prevăzute în cuprinsul motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 noul C. proc. civ. nu este dovedită, reținându-se astfel netemeinicia criticilor ce susțin acest motiv.

În privința motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 8 noul C. proc. civ., se rețin următoarele:

Principala critică a recurentului reclamant se referă la includerea în cuprinsul Ordinului nr. 6239/2012 a unor norme de competență a instanțelor de contencios administrativ, prevăzute pentru contestarea hotărârilor adoptate de consiliile de administrație ale unităților școlare din învățământul preuniversitar, în pofida naturii juridice a raportului de muncă încheiat între salariat și angajator, precum și contrar naturii juridice a contractului individual de muncă ce se încheie, modifică sau stinge în conformitate cu prevederile Legii nr. 1/2011.

În referire la susținerea recurentului privind inserarea în cuprinsul ordinelor contestate a unor norme ce modifică sau completează acte normative de nivel superior, fără a avea o astfel de competență, Înalta Curte reține că prin Legea nr. 1/2011 s-a prevăzut posibilitatea stabilirii metodologiei cadru privind mobilitatea personalului didactic din învățământul preuniversitar prin ordin de ministru, fiind astfel reglementate etapele de derulare a acestor proceduri și calendarul activităților organizate pentru îndeplinirea obiectivelor stabilite la art. 1 din anexa la Ordinul MECTS nr. 6239 din 14 noiembrie 2012.

În cadrul acestor etape au fost stabilite atribuțiile comisiei de mobilitate și s-au prevăzut proceduri specifice de contestare pentru fiecare categorie de acte emise de organele de conducere ale unităților de învățământ preuniversitar, cu respectarea termenelor cuprinse în calendarul prevăzut în Anexa nr. 2 a Ordinului nr. 3104/2013.

Potrivit art. 78 din Legea nr. 24/2000, „ordinele (...) trebuie sa se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora.”

Se observă astfel că prin articolul 96 din Legea nr. 1/2011 s-a prevăzut cum se realizează conducerea unităților de învățământ preuniversitar, fără însă a se specifica modalitatea de contestare a hotărârilor emise de organul colegial de conducere (consiliul de administrație al școlii).

În aceste condiții, Ordinul MECTS nr. 6239/14.1.2012 nu face altceva decât să expliciteze norma primară, prin stabilirea caracterului de act administrativ pentru anumite hotărâri adoptate în derularea etapelor de mobilitate a personalului didactic din învățământul preuniversitar.

În stabilirea caracterului de act administrativ pentru aceste hotărâri s-a avut în vedere organizarea învățământului ca serviciu de interes public, potrivit prevederilor art. 10 din Legea nr. 1/2011 și definiția actului administrativ din cuprinsul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, actele emise de consiliul de administrație al unei unități școlare, în limitele conferite prin lege, fiind chiar acte emise de instituția publică, în regim de putere publică, „în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice”.

Incidența dreptului muncii în litigiile privind contractul individual de muncă al unui cadru didactic nu împiedică stabilirea competenței unei alte instanțe specializate pentru contestarea unor acte prealabile încheierii unui astfel de contract de muncă.

Reglementarea expresă a competenței instanței de contencios administrativ pentru anumite hotărâri adoptate de consiliul de administrație al unei unități de învățământ preuniversitar este astfel concordantă cu specificul raporturilor juridice pe care le creează un astfel de act și cu sfera competențelor exercitate de acest organism colegial ce reprezintă voința instituției publice în organizarea unui serviciu de interes public.

Procedurile diferite la care se referă recurentul reclamant nu se exclud reciproc, sfera de aplicabilitate a fiecăreia dintre cele două jurisdicții fiind prevăzută de legiuitor în mod coerent și legal, în funcție de obiectul acțiunii judiciare.

Critica recurentului reclamant referitoare la nelegalitatea celor două ordine pentru că acestea nu dispun comunicarea actelor este neîntemeiată. Instanța de control judiciar observă că hotărârile emise de consiliile de administrație în diferite etape ale procedurii de mobilitate a cadrelor didactice sunt adoptate conform unui calendar prestabilit, fiind aduse la cunoștința persoanelor interesate prin afișare.

Nu se poate reține de plano nelegalitatea unui ordin de ministru pentru motivul lipsei de prevedere a modalității de comunicare directă a unui act administrativ pentru care stabilește competența instanței de contencios administrativ în ipoteza contestării sale de către cel interesat.

Această critică, eventual, poate fi examinată în calea unei acțiuni în anularea actului administrativ expres indicat într-o cerere de chemare în judecată, în condițiile legii contenciosului administrativ.

Prevederile inserate în cuprinsul celor două ordine contestate, referitoare la respectarea termenelor stabilite prin calendarul activităților din procedura de mobilitate a cadrelor didactice, iar în afara acestor termene, la stabilirea unui interval de 48 de ore de la afișarea rezultatelor, reglementate pentru exercitarea dreptului de contestare a actelor emise în această procedură, sunt legale, urmărind să asigure celor interesați posibilitatea de a lua cunoștință de conținutul lor, într-un interval de timp care să asigure celeritatea procedurilor care conduc în final la ocuparea posturilor vacante din învățământul preuniversitar.

În privința termenelor cuprinse în calendarul din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 3104/2013, pe care recurentul reclamant le consideră a fi nelegale prin raportare la prevederile art. 7 și art. 11 din Legea nr. 554/2004, este de reținut că durata termenelor stabilite în norma generală nu este una absolută, de la care nu pot exista derogări.

Prin legi speciale se pot stabili și alte termene de îndeplinire a procedurii prealabile sau de introducere a cererii de chemare în judecată, fără ca prin aceasta să fie afectat caracterul legal al actului normativ în care se prevăd termene derogatorii de la regula de drept comun.

Critica recurentului reclamant privind limitarea în timp a posibilității de revenire pe postul/catedra eliberată sau reînființată numai până la data de 1 septembrie 2013, astfel cum se prevede prin art. 44 din Ordinul MECTS nr. 6239/2012, este neîntemeiată. Rațiunea urmărită prin limitarea temporală la data de 01.09.2013 nu vine în conflict cu prevederile art. 65 C. muncii, prevederi care reglementează o altă situație juridică decât cea în care se află recurentul reclamant.

Ori, fără a putea asimila situația de transfer pentru restrângere de activitate unei situații prevăzute în legislația muncii ca fiind de încetare a unui contract de muncă prin concediere, Înalta Curte reține că norma specială poate institui limitări temporale pentru exercitarea unei activități, cu respectarea specificului muncii și a drepturilor conferite prin norma generală.

Dreptul la informare pe care îl pretinde recurentul reclamant în raport de prevederile art. 8 alin. (2) C. muncii este respectat prin instituirea caracterului public al ședințelor comisiei de mobilitate, astfel cum acesta este reglementat în dispozițiile art. 50 din Ordinul MECTS nr. 6239/2012, hotărârile astfel adoptate fiind aduse la cunoștința persoanelor interesate în vederea contestării lor, în raport de prevederile art. 52 din același ordin.

Prin urmare, criticile de nelegalitate a celor două ordine contestate sunt neîntemeiate, fiind respectate actele normative cu forță superioară acestora ce au stat la baza adoptării lor.

3.2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori potrivit art. 488 C. proc. civ., republicat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 71 din 22 mai 2014 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 noiembrie 2015.