ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3261/2015

Decizia

nr. 3261/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată în Dosarul nr. x/245/2011 al Tribunalului Iași la termenul din 08.04.2013, reclamanții A., B. și C. au invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor din anexa nr. 78 a H.G. nr. 1354/2001.

Prin încheierea de la termenul din data de 17.06.2013 a fost sesizata Curtea de Apel Iași cu soluționarea acestei excepții.

Din oficiu instanța a invocat excepția inadmisibilității acestei excepții de nelegalitate raportat la faptul ca actul a cărui nelegalitate se solicita a fost emis anterior apariției Legii nr. 554/2004.

La data de 06.03.2014, petenții au solicitat instanței sa sesizeze Curtea de Justiție a Uniunii Europene cu o întrebare preliminara cu următorul cuprins: „Art. 47 din carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, așa cum este el să fie interpretat în lumina art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, se opune unei norme interne [art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004] care ar permite verificarea legalității pe calea excepției de nelegalitate, a unui act administrativ adoptat înaintea intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.”

Prin sentința civilă nr. 78 din 4 aprilie 2014, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a respins cererea petenților A., B. și C. privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene, a admis excepția inadmisibilității și a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a dispozițiilor din Anexa nr. 78 a H.G. nr. 1354/2001, excepție invocată de petenții A., B. și C.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut următoarele aspecte:

Asupra cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu o întrebare preliminară, instanța, analizând cererea formulată de recurent, a constatat că întrebarea preliminară nu este utilă în prezenta cauză și că aplicarea corectă a dreptului Uniunii se impune cu o asemenea evidență încât nu mai lasă loc nici unei îndoieli rezonabile. Astfel că nu se impune recurgerea la procedura preliminara întrucât aceasta poate avea loc doar în cazul în care instanța naționala are îndoieli cu privire la interpretarea corecta a normelor U.E. aplicabile in cauza. În plus întrebarea ce se poate adresa de instanța națională vizează exclusiv probleme de interpretare, validitate sau aplicare a dreptului comunitar, iar nu aspecte legate de dreptul național sau elemente particulare ale speței deduse judecății.

Curtea a mai reținut și faptul ca potrivit unei jurisprudențe constante a C.J.U.E. este admisibila o cerere de sesizare a acestei instanțe europene doar in situația in care faptele juridice supuse analizei instanței naționale sunt ulterioare momentului aderării acestui stat la Uniunea Europeană. Or, România a aderat la structura europeană în anul 2007, ulterior momentului emiterii actului administrativ față de care s-a invocat excepția de nelegalitate.

În ceea ce privește inadmisibilitatea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 1354/2001, instanța a apreciat-o ca fiind întemeiată.

Astfel, reclamanții au invocat excepția de nelegalitate a hotărârii de guvern prin care imobilul pretins în proprietatea acestora și dobândit prin moștenire a fost inclus în domeniul public al Comunei Țibănești.

Dispozițiile incidente din Legea nr. 554/2004 care permit repunerea în discuție în mod repetat și fără limită în timp a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile și drepturile fundamentale menționate, contravenind jurisprudenței C.E.D.O. și a C.J.U.E. pronunțate în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor administrative individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte identice ca întindere și conținut cu anularea actului respectiv.

În consecință, în aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, prin raportare la principiile amintite, la Convenția europeană a drepturilor omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența C.E.D.O. și a C.J.U.E., curtea a considerat că se impune admiterea excepției inadmisibilității și respingerea ca inadmisibila a excepției de nelegalitate.

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamanții B. și C. au declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 3, pct. 7 și pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenții formulează următoarele critici:

Prima greșeală a instanței de fond este ca nu a dat curs cererii de trimitere a unei întrebări preliminare la C.E.J., cu o motivare care ar putea cel mult să aparțină unei instanțe naționale ale cărei hotărâri nu pot face obiectul unei cai de atac in dreptul intern.

Al doilea set de critici privește admiterea excepției de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate.

Prin acțiunea de față, precizează recurenții, s-a solicitat anulabilitatea unui act administrativ care le încalcă dreptul de proprietate. Altfel spus, tocmai temeiul de drept european care sprijină acțiunea (formată prin modalitatea incidentala a excepției de nelegalitate) este regăsit in art. 47 din Cartă.

În strânsa legătura cu principiul recunoașterii, acordării și asigurării cetățenilor europeni a unei căi de atac eficientă în justiție, pentru apărarea drepturilor lor fundamentale, garantate de dreptul Uniunii, recurenții consideră că se impune analiza incidenței în cauză a unei eventuale denegări de dreptate.

În concluzie, se solicită, în principal, in temeiul prevăzut de art. 314 alin. (5) C. proc. civ., admiterea prezentului recurs și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței care a pronunțat hotărârea casata sau altei instanțe de același grad, in vederea soluționării pe fond a excepției de nelegalitate invocata in cauza.

În subsidiar și cu caracter preparator, este reiterată și in fata Înaltei Curți de Casație și Justiție cererea formulată in temeiul prev. art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurenți, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Astfel cum rezultă din actele și lucrările dosarului, prin cererea formulată în Dosarul nr. x/245/2011 al Tribunalului Iași, reclamanții A., B. și C. au invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor din Anexa nr. 78 a H.G. nr. 1354/2001.

Soluția pronunțată de către curtea de apel asupra cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene este corectă - în opinia Înaltei Curți - întrucât, din conținutul art. 267 din Tratatul de funcționare a Uniunii Europene, rezultă că procedura hotărârii preliminare dă posibilitatea instanțelor statelor membre de a adresa întrebări Curții de Justiție, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei de drept european fiind adresate înainte de a se pronunța hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluționarea litigiului, precum și asupra conținutului acestora, fiind judecătorul național.

Așadar, părțile din litigiul principal nu au dreptul de a trimite direct Curții de Justiție a Uniunii Europene o cerere pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare, art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene neconstituind temei legal pentru o nouă cale de atac deschisă părților într-un litigiu, astfel că nu este suficient ca o parte să susțină că litigiul ridică o problemă de interpretare sau validitate a dreptului Uniunii Europene pentru ca instanța națională respectivă să se considere obligată să trimită o cerere pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare.

Corect a observat judecătorul Curții de apel faptul că, în speța de față, răspunsul la întrebarea preliminară poate fi în mod clar dedus din jurisprudența C.J.U.E. În acest sens există practica constantă a Curții de Justiție de la Luxemburg, care a reținut că „în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, că atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui un act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie sa accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate a actului respectiv nici chiar pe calea incidentă a excepției de nelegalitate”.

În ceea ce privește soluția pronunțată asupra excepției de nelegalitate, prima instanță a reținut că, potrivit practicii Înaltei Curți, nu mai pot fi analizate pe calea excepției de nelegalitate acte administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Considerentele instanței de fond sunt corecte, având în vedere faptul că instanța supremă a statuat, în jurisprudența sa, că este neîntemeiată excepția de nelegalitate invocată cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Astfel, H.G. nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al județului Iași, vizată de excepția de nelegalitate, este un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Cu privire la această categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar art. II alin. (2) teza finală din acest din urmă act normativ prevede că „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Referitor la dispozițiile legale susmenționate, Curtea Constituțională a reținut că acestea sunt constituționale, prin raportare la următoarele prevederi din Legea fundamentală: art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor; art. 15 alin. (2), care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile; art. 16 alin. (1), care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice; art. 20 alin. (2) referitoare la principiul priorității tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte; art. 21 privind accesul liber la justiție; art. 23 referitor la libertatea individuală și art. 44 privind dreptul de proprietate privată.

În procesul de aplicare la speță a dispozițiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluționare este sesizat - în speță fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate - judecătorului național îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene a Drepturilor Omului) și, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis mutandis, Vermeire împotriva Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 214-C, pag. 84, parag. 26)” (CEDO, Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71.525/01), parag. 103, în M. Of. nr. 830/5.12.2007).

În privința rolului ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut că „este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C-385/06).

De aceea, în exercitarea rolului ce revine judecătorului național, ca prim judecător convențional și comunitar, prin raportare la Convenția europeană a drepturilor omului, la practica C.E.D.O. (blocul de convenționalitate), precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală, a excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale, convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

Astfel, Curtea reține că dispozițiile susmenționate din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și în practica C.E.D.O., precum și de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, parag. 39).

Or, sub aspectul posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic, C.E.D.O. a reținut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securității juridice (C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumarescu împotriva României, parag. 62, în M. Of. nr. 414/31.08.2000), iar în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanțare sub acest aspect, în sensul că „atunci când încălcarea acestui principiu (al securității raporturilor juridice - n.r.) se datorează posibilității de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată, (...) încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a „dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție”.

Validitatea argumentelor C.E.D.O. în speța de față este susținută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ irevocabil de către autoritatea emitentă și definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut, de asemenea - în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare - că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. [Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universității Hamburg (C-216/82 pct. 5 și urm.), Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, pct. 10 și urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef și alții (C-241/95, pct. 14 și urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/95, pct. 15 și urm.), Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel și alții (C-408/95, pct. 26 și urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/99, pct. 28 și urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks (C-390/98, pct. 109 și urm.) și Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni și alții (C-346/03 și C-529/03, pct. 30 și urm.).

Față de cele arătate, Înalta Curte reține că dispozițiile în discuție din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care permit repunerea în discuție, în mod repetat și fără limită în timp, a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile și drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii C.E.D.O. și a Curții de Justiție de la Luxemburg, pronunțate în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor administrative individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului respectiv.

În consecință, în aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, prin raportare la principiile mai sus amintite, la Convenția europeană a drepturilor omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența C.E.D.O. și a Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte constată că, în speță, instanța de fond, în mod corect, a invocat practica instanței supreme și a înlăturat aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la H.G. nr. 972/2002, act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui nelegalitate a fost invocată în cauză, pe cale de excepție.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat în cauză, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de B., în nume propriu și în calitate de moștenitor legal al recurentei A. și de C. împotriva sentinței civile nr. 78 din 4 aprilie 2014 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi, 22 octombrie 2015.