ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 25/2017

Obiectul cauzei; Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul B., prin C., anularea adresei din 01 aprilie 2014 raportat la anul 2011, cu consecința obligării pârâtului la: - plata sumei de 15.873,93 lei reprezentând contravaloarea produselor de masa lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietari pentru suprafața de pădure de 39,90 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 Trascău în zona/tipul funcțional T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic Iezerul Trascău, cu titlu de compensații/despăgubiri datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamente silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2011; - plata dobânzilor calculate asupra debitului principal începând cu cel puțin data de 01 aprilie 2014 - data la care creanța a devenit exigibilă, respectiv data la care B. prin C. a refuzat nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensațiilor cuvenite; - plata cheltuielilor de judecată. Pârâtul B. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive și în consecință respingerea acțiunii față de acesta ca fiind formulată împotriva unei entități lipsită de calitate procesuală pasivă, precum și excepția prematurității acțiunii reclamantului, solicitând respingerea acesteia ca fiind prematur formulată.

Hotărârea primei instanței; Prin sentința nr. 194 din 19 septembrie 2014, Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive și excepția prematurității acțiunii invocate de pârâtul B. A admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții B. și C., din cadrul B. și a anulat adresa din 01 aprilie 2014 emisă de către pârâtul C., din cadrul B. A obligat pârâții la plata către reclamant a sumei de 15.873,93 lei cu titlu de ajutoare pentru compensații aferente anului 2011, precum și dobânda legală aferentă acestui debit, începând cu data de 10 februarie 2014 și până la achitarea integrală a debitului. A obligat pârâții să plătească reclamantului suma de 2.800 de lei cu titlu de cheltuieli de judecată.

Cererile de recurs; Împotriva sentinței pronunțată de instanța de fond au formulat recurs pârâții B. și C. În motivarea cererii sale de recurs, în esență, pârâtul B. a arătat că în mod greșit instanța de fond a respins excepția lipsei calității sale procesuale pasive. Astfel, se arată că rezultă din prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic, art. 1 alin. (1), art. 6 alin. (4) din H.G. nr. 428/2013 că C. are calitatea de autoritate publică centrală în domeniul pădurilor, fiind relevante atribuțiile entității în cauză, neavând relevanță faptul că Departamentul se finanțează de la bugetul de stat prin bugetul B., întrucât ministrul delegat al Departamentului îndeplinește atribuțiile ordonatorului principal de credite pe acest domeniu. Cu privire la fondul litigiului, se menționează faptul că nu se poate achiesa nici de această dată la argumentele instanței, hotărârea fiind viciată prin prisma mai multor interpretări eronate ale normelor de drept material incidente în speța de față. Instanța se rezumă în considerentele sentinței în a stabili că prin simpla publicare a deciziei Comisiei în Jurnalul Național al Uniunii Europene în mod implicit reclamantei i s-ar cuveni banii solicitați cu titlu de compensații, în temeiul prevederilor C. silvic. Decizia amintită prevede și cerințele a căror îndeplinire condiționează acordarea compensațiilor cât și pe perioada pentru care a fost emisă respectiva decizie. La rubrica durată și buget din cadrul deciziei, se indică expres că „Schema, care va expira la 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în M. Of. al României”. Or, în speța de față, schema nici nu a fost publicată în M. Of. și recurenta nici nu se mai află înăuntrul termenului care a expirat la data de 31 decembrie 2013. Cu privire la justificarea pretențiilor reclamantei, instanța în mod greșit s-a limitat în a califica prematuritatea invocată de recurent ca fiind o apărare de fond fără a cerceta amănunțit dacă reclamanta a făcut dovada îndeplinirii cerințelor prevăzute de H.G. nr. 861/2009. Conform art. 6 Anexa 1 din H.G. nr. 861/2009, autoritatea publică teritorială este cea care transmite documentația, completă și aprobată, autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, fiind și singura în măsură să se pronunțe asupra conformității aspectelor solicitate de parte. Instanța a luat ca fiind corect întocmite centralizatoarele de prețuri întocmite de reclamantă doar prin prisma faptului că ele nu au fost contestate de către pârâții din litigiu care oricum nu aveau posibilitatea de a le contesta atât timp cât nu au o astfel de competență în materie, art. 6 lit. e) din Anexa nr. 1 din H.G. nr. 861/2009 fiind explicit în acest sens și stabilind în mod expres că fișa de calcul trebuie “avizată de structurile teritoriale de specialitate din subordinea autorității publice centrale care răspunde de silvicultură”. În motivarea cererii sale de recurs, în esență, pârâtul C. a arătat următoarele: Sentința instanței de fond este nelegală, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, solicitând, pe cale de consecință, casarea sentinței recurate și reținerea cauzei spre rejudecare. Prin cererea introductivă, reclamantul a solicitat obligarea recurentului în solidar cu B. la plata sumei de 15.873,93 lei reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru terenul cu vegetație forestieră în suprafață de 39,90 ha, aferentă anului 2011. În opinia recurentului, capătul de cerere formulat de reclamant prin care se solicită anularea Adresei din 2014 este inadmisibilă, având în vedere prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 care definește noțiunea de act administrativ. Actul în discuție nu produce efecte juridice față de reclamant, în sensul că în persoana acestuia nu se nasc, modifică sau sting drepturi sau obligații prin vreo dispoziție a recurentului, situația sa juridică rămânând neschimbată. Pe fondul cererii, reclamantul invocă refuzul nejustificat al autorității publice de acordare a sumelor solicitate reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă care nu au putut fi recoltate datorită funcțiilor speciale. Aplicabile reclamantei sunt într-adevăr prevederile H.G. nr. 861/2009 publicată la data de 18 august, iar potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (1) din acest act normativ „formele de sprijin prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. a), la art. 97 alin. (1) lit. b) pentru persoanele juridice și la art. 97 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 46/2008 - C. silvic, cu modificările ulterioare, se vor finanța numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat". Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 vizează doar proprietarii de terenuri forestiere cu suprafețe mai mici sau egale cu 30 ha: " art. 3. - (1) Administrarea sau serviciile silvice, după caz, pentru proprietarii de fond forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice cu suprafețe mai mici sau egale cu 30 ha se realizează de către ocoalele silvice, la cerere, cu respectarea principiului teritorialității." - ceea ce nu este cazul reclamantului, care susține că terenul învederat prin cererea de chemare în judecată face parte integrantă a Rețelei Ecologice Europene Natura 2000. În măsura în care au fost demarate procedurile în vederea aprobării normelor metodologice necesare, fiind redactată integral hotărârea de guvern ce le vizează și se află la acest moment în faza de proiect supus spre aprobare, nu se poate reține o culpă a instituției publice și nici săvârșirea unei ilegalități - atât timp cât nu pot fi avizate și eliberate la plata sumei din bugetul instituțiilor publice în lipsa unei metodologii. Arată recurentul-pârât că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii condițiilor necesare acordării despăgubirilor solicitate conform celor cuprinse în Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5226 final din 19 iulie 2012 cu privire la aprobarea la plată a ajutoarelor de stat pentru proprietarii privați din zonele siturilor Natura 2000 și nu și-au probat pretențiile în mod temeinic. Ajutoarele de stat se acorda pentru excluderea oricăror forme de exploatare a resurselor naturale și a folosințelor terenului incompatibilă cu scopul atribuit, doar în măsura în care sunt întrunite condițiile cumulative prevăzute. În art. 10 din decizie, sunt enumerate condițiile ce trebuie îndeplinite de beneficiarii vizați pentru a primi ajutorul în cauză, respectiv: (1) să dețină un titlu de proprietate pentru pădure; (2) să fi încheiat un contract de gestiune sau de serviciu forestier în anul sau în perioada anului pentru care se solicită compensația; (3) să dovedească existența amenajamentelor care justifică clasificarea în categoria de funcție de protecție T1 și /sau T 2; (4) să dovedească faptul că suprafețele forestiere pentru care se solicită compensația fac parte în totalitate din rețeaua Natura 2000; (5) să declare că nu îndeplinesc condițiile de excludere menționate la pct. 9 (exactitatea acestui aspect urmând a fi verificat de către inspectorii direcțiilor generale de finanțe publice locale). Intimatul-reclamant nu a făcut dovada că sunt îndeplinite toate cerințele prevăzute prin actele normative incidente în speță. În condițiile în care reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 10 din decizie, acesta nu poate primi despăgubirile solicitate. La dosarul cauzei nu se regăsește declarația că reclamantul nu îndeplinește condițiile de excludere menționate la punctul 9 din Decizie și, în aceste condiții, nu se pot acorda despăgubirile solicitate, acțiunea formulată fiind nefondată. Recurentul a mai susținut că modul de calcul al sumelor solicitate cu titlu de despăgubiri este nelegal, arătând că Normele metodologice din 22 iulie 2009 de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier nu conțin dispoziții referitoare la modul de calcul pentru situația prevăzută de art. 97 alin. (1) lit. b), ci doar pentru situațiile reglementate de lit. a), c), d), și e) din textul de lege respectiv. În final, recurentul a apreciat că solicitarea reclamantei de obligare la plata dobânzilor aferente debitului principal este neîntemeiată. Obligația recurentului de a acorda despăgubiri nu ar putea deveni exigibilă decât de la data la care s-ar stabili, prin hotărâre judecătorească, că ar exista o despăgubire de plătit, precum și cuantumul acesteia. Or, până la data pronunțării unei hotărâri definitive, nu există o creanță certă, lichidă și exigibilă împotriva recurentului, pentru a se putea pretinde plata unei dobânzi legale.

Procedura derulată în recurs; Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 15 noiembrie 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ. Părțile nu au depus punct de vedere asupra raportului.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor; În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a D. Se constată că în mod corect a fost soluționată această excepție de către instanța de fond. Legitimarea procesuală pasivă a recurentului B. este dată de prevederile art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 428/2013 potrivit cu care C. se finanțează de la bugetul de stat, prin bugetul B. (acum B.). Un alt argument pentru ca ambele entități să aibă calitate de pârâți în cauză este și faptul că, prin O.U.G. nr. 86/2014, B. s-a reorganizat prin schimbarea denumirii în B. și prin preluarea activității și a structurilor de la C.. (art. 1 alin. 1 din cap. 1). Potrivit alin. (2), „la data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului privind organizarea și funcționarea D., C. își încetează existența”. Cu privire la fondul cauzei, Înalta Curte apreciază că acțiunea reclamantului se impune a fi respinsă ca prematur formulată. Prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind C. silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010. Prin Adresa din 01 aprilie 2014, C. a comunicat reclamantului faptul că schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5.226 final din data de 19 iulie 2012, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern. Se constată că motivul refuzului de plată a compensațiilor a fost absența normelor metodologice, nefiind elaborată metodologia de calcul a acestora. Așa cum s-a reținut în considerentele Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 36 din 23 noiembrie 2015, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțată în condițiile art. 521 C. proc. civ., plata compensațiilor este condiționată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reținute de către prima instanță. Instanța de control judiciar reține, în concordanță cu considerentele acestei decizii, că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celor proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale. E. a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin H.G. nr. 861/2009). Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 „Agricultura” lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca „ajutoare existente”, în înțelesul art. 3 - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, „până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării”. Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ. Așadar, acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face începând cu data de 1 ianuarie 2010 în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006), și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora. Conform prevederilor art. 176 din Liniile directoare, „Comisia va declara compatibile cu art. 87 alin. (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la art. 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate.” În cauză, pentru perioada de referință analizată, sunt relevante dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora „ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat.” Totodată, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că „toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat.” O.G. nr. 14/2010 a stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000. De asemenea, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menționează faptul că „normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în lei, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control.” Prin urmare, normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control. În temeiul acestor dispoziții legale, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000 și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații. Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă. Prin pct. 5 al deciziei, se arată că „temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor.” La pct. 6 din aceeași decizie, se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea „Statistica activităților din silvicultură în 2010”, iar la pct. 7 din decizie se menționează că ajutorul se aplică suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000. Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că „schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în M. Of. al României (...).” Așa fiind, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern. În raport cu cele prezentate, nu se poate aprecia că ar exista, în cadrul legislativ național, un act care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării și controlului sumelor anulare destinate gestionării durabile a fondului forestier. Nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin H.G. nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice. Procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în M. Of. al României H.G. pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Prin urmare, în prezent, nu există baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare sus-menționat, acțiunea fiind prematur formulată.

Soluția instanței de recurs; Pentru aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de pârâții B. și C., va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea ca prematur formulată.