Decizia nr. 3964/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 87/2015 a Curții de Apel Târgu

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 30 aprilie 2015, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională a Funcționarilor Publici (A.N.F.P.), B. - Președintele A.N.F.P., Comuna Sântimbru și Primarul Comunei Sântimbru următoarele: 1. Anularea Ordinului A.N.F.P. nr. 6 din 05 ianuarie 2015 privind aprobarea condițiilor de participare la concursul de recrutare pentru ocuparea funcției publice de conducere vacante de secretar al comunei Sântimbru, județul Harghita și numirea comisiei de concurs și a comisiei de soluționare a contestațiilor;

Anularea concursului organizat în baza Ordinului sus-amintit în data de 16 februarie 2015;

Anularea actelor subsecvente emise în urma desfășurării concursului, respectiv Dispoziția primarului comunei Sântimbru privind încadrarea în funcția de secretar al comunei Sântimbru a persoanei declarate admise în urma desfășurării concursului din data de 16 februarie 2015. 2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 87 din 29 septembrie 2015, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal: - A respins excepțiile necompetenței materiale a instanței și a lipsei calității procesuale active a reclamantului A., invocate de pârâții A.N.F.P. și Președintele A.N.F.P., B.; - A admis excepțiile lipsei capacității procesuale pasive a pârâților A.N.F.P. și Președintele A.N.F.P., B., cu privire la petitul al III-lea al acțiunii, invocate de către acești pârâți; - A admis, în parte, acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții A.N.F.P., Președintele A.N.F.P. și Comuna Sântimbru, și-n consecință: - a anulat Ordinul nr. 6 din 5 ianuarie 2015 emis de Președintele ANFP, precum și concursul organizat în baza acestui ordin, la 16 februarie 2015; - a dispus obligarea pârâților Comuna Sântimbru și Primarul Comunei Sântimbru, să procedeze la anularea actelor subsecvente desfășurării concursului, respectiv Dispoziția Primarului pentru încadrarea în funcția de secretar, urmare a concursului din 16 februarie 2015; - a respins petitul III din acțiunea formulată de reclamantul A., împotriva pârâților A.N.F.P. și Președintele A.N.F.P., B. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, au declarat recurs pârâții Agenția Națională a Funcționarilor Publici (A.N.F.P.), B. - Președintele A.N.F.P. și Comuna Sântimbru. 3.1. Prin recursul său, pârâta Comuna Sântimbru solicită casarea sentinței și, rejudecând, respingerea acțiunii reclamantei ca neîntemeiată, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Hotărârea instanței de fond este nelegală pentru următoarele: Art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 1206/2001 pentru aprobarea Normelor de aplicare a dispozițiilor privitoare la dreptul cetățenilor aparținând unei minorități naționale de a folosi limba maternă în administrația publică locală, cuprinse în Legea administrației publice locale nr. 215/2001, prevede ca " Secretarul, respectiv secretarul general al unității administrativ-teritoriale, este obligat sa ia toate masurile tehnice și de orice alta natura pentru a asigura aducerea la cunoștința publica a hotărârilor cu caracter normativ ale consiliului local sau județean, precum și comunicarea către cetățenii prevăzuți la art. 1 a hotărârilor cu caracter individual și în limba maternă a acestora, dacă s-a făcut o solicitare scrisă în acest sens.". Potrivit art. 8 din același act normativ, cetățenii aparținând unei minorități naționale, care au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritorială au dreptul să se adreseze, oral sau în scris, autorităților administrației publice locale și aparatului propriu al acestora și în limba maternă. Autoritățile administrației publice locale și aparatul propriu de specialitate au obligația sa răspundă solicitărilor atât în limba româna, cât și în limba maternă. Prevederile H.G.. nr. 1206/2001, coroborate cu art. 19 din Legea nr. 215/2001, impun cunoașterea limbii maghiare a aparatului de specialitate a primarului comunei Santimbru. Potrivit ultimelor date de recensământ al populației, în comuna Santimbru ponderea cetățenilor aparținând minorității maghiare este de 96,65%.IV. Legea statutului funcționarilor publici nr. 188/1999, în art. 108 prevede ca în unitățile administrativ-teritoriale în care persoanele aparținând unei au contacte direct cu cetățenii vor cunoaște și limba minorității naționale respective, la fel ca și H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici în art. 20. Serviciile publice de interes local sunt prevăzute de art. 36, alin. (6) lit. a), articol care, raportat la art. 117 din același act normativ, face indispensabilă cunoașterea limbii maghiare de către secretarul UAT Santimbru. Având în vedere motivele mai sus menționate, consideră că sunt suficiente motive de drept care au justificat impunerea cunoașterii limbii maghiare drept condiție de participare la concursul organizat de către ANFP pentru ocuparea funcției publice de conducere de secretar al comunei Santimbru. 3.2. Prin recursul lor, pârâții Agenția Națională a Funcționarilor Publici și B., Președintele A.N.F.P. solicită casarea sentinței civile recurate și a încheierii din data de 22 septembrie 2015 și, rejudecând, respingerea acțiunii reclamantei ca neîntemeiată, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3 și pct. 8 C. proc. civ. 3.2.1. Instanța a pronunțat o hotărâre dată cu încălcarea competentei de ordine publică a altei instanțe, invocată în condițiile legii (art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ.). Prin apărările formulate în fața instanței de fond, A.N.F.P. și președintele acestei instituții publice au invocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Târgu Mureș de a soluționa cererea dedusă judecății de către A.. În motivarea excepției au precizat faptul că, în conformitate cu prevederile art. IV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., articolul 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificările și completările ulterioare, se modifică și va avea următorul cuprins: "Art. 109. - Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului ... 3.2.2. Instanța de fond a dispus obligarea pârâților Comuna Sântimbru și primarul comunei Sântimbru "să procedeze la anularea actelor subsecvente desființării concursului, respectiv Dispoziția Primarului pentru încadrarea în funcția publică de secretar, urmare a concursului din 16 februarie 2015", fără să verifice dacă acest act administrativ există. Pentru a fi respectat dreptul la apărare al persoanei încadrată în funcția publică de secretar al comunei Sântimbru, județul Harghita, garantat prin art. 24 din Constituția României și pentru opozabilitatea hotărârii, instanța de fond ar fi trebuit să-și exercite rolul activ în sensul dispunerii introducerii în cauză a acestei persoane. 3.2.3. Instanța a pronunțat o hotărâre dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.). Stabilirea condiției specifice de cunoaștere a limbii maghiare-nivel avansat la concursul organizat în vederea ocupării funcției publice de conducere de secretar al comunei Sântimbru, județul Harghita, nu a încălcat reglementările legale întrucât nu a fost afectat în niciun fel statutul limbii române, inclusiv prin raportare la prevederile Cartei europene a limbilor regionale sau minoritare. Susține că stabilirea condiției privitoare la cunoașterea limbii maghiare-nivel avansat, este legală, din următoarele considerente: Prin legea fundamentală s-a instituit un drept în beneficiul cetățenilor din unitățile administrativ-teritoriale care aparțin unei minorități naționale cu pondere semnificativă în structura demografică, de a li se asigura folosirea limbii minorității naționale respective în scris și oral în relațiile cu autoritățile publice și serviciile publice deconcentrate. Totodată, legea fundamentală instituie obligația autorităților administrației publice locale și a serviciilor publice deconcentrate de a asigura exercitarea acestui drept, în condițiile prevăzute de legea .organică. Pentru a implementa reglementările anterior menționate stipulate de legea fundamentală, legiuitorul a dezvoltat aceste prevederi în cuprinsul a două legi organice și anume Legea nr. 215/2001 și Legea nr. 188/1999. În conformitate cu legislația care reglementează funcția publică și atribuțiile și responsabilitățile funcționarilor publici, funcția publică de secretar este o funcție publică de conducere la nivelul administrației publice locale, subordonată direct primarului unității administrativ-teritoriale respective. Astfel, atribuțiile secretarului unităților administrativ-teritoriale se stabilesc de către primar. Atribuțiile secretarului unităților administrativ-teritoriale sunt stabilite la art. 117 din Legea nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare. Lit. h) din cuprinsul articolului de lege anterior menționat stabilește ca atribuții ale secretarului unității administrativ-teritoriale, orice alte atribuții prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul județean sau de președintele consiliului județean, după caz. În documentația ce a stat la baza organizării și desfășurării concursului respectiv în adresele comunicate de către Primăria comunei Sântimbru, județul Harghita, s-a susținut necesitatea condiției de cunoaștere a limbii maghiare, având în vedere că populația comunei este de 2047 de locuitori stabili, din care numărul persoanelor de limbă maghiară este de 2032, deci o pondere de 99.27% este de etnie maghiară, și s-a menționat că în cadrul aparatului de specialitate al primarului comunei Sântimbru, județul Harghita, nu este prevăzut un compartiment distinct de relații cu publicul, arătându-se că "secretarul comunei are în fișa postului atribuții de relații cu publicul,, fiind astfel stabilite condițiile pentru ocuparea postului conform fișei postului, care este anexă la actul administrativ de numire în funcția publică. Totodată, chiar și în situația în care ar fi existat un compartiment de relații cu publicul în cadrul Primăriei comunei Sântimbru județul Harghita secretarul comunei, fiind funcționar public de conducere, având atribuții de stabilire și de verificare a activității funcționarilor publici de execuție din subordine, nu ar fi putut exercita un control direct de legalitate asupra adreselor instituției publice din care face parte, dacă acestea erau direcționate către persoane ce aparțin minorității maghiare, fiind comunicate în limba maghiară. În concluzie, față de cele mai sus menționate, având în vedere probele aflate la dosar, solicită admiterea recursului și casarea hotărârii instanței de fond, ca fiind netemeinică și nelegală.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinare, reclamantul A. a solicitat respingerea recursurilor declarate de pârâții Agenția Națională a Funcționarilor Publici, B. - Președintele A.N.F.P. și Comuna Sântimbru ca nefondate, reiterând apărările de la fondul cauzei. 4.2. Prin întâmpinare, pârâții Agenția Națională a Funcționarilor Publici și B., Președintele A.N.F.P. au solicitat admiterea recursului declarat de Comuna Sântimbru. 4.3. Legal citată, pârâta Comuna Sântimbru nu a depus întâmpinare la recursul pârâților Agenția Națională a Funcționarilor Publici și B., Președintele A.N.F.P.

Procedura de soluționare a recursului 5.1. Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 5 septembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. 5.2. Prin încheierea din data de 6 noiembrie 2017, completul de filtru a constatat că cererile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursurile formulate ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. și a fixat termen de judecată pe fond a recursurilor. II. Soluția instanței de recurs Înalta Curte, examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și raportat la prevederile legale incidente în materia suspusă examinării, constată că nu subzistă în cauză motivele de nelegalitate invocate, soluția pronunțată de instanța de fond fiind corectă, reflectând interpretarea și aplicarea adecvată a prevederilor legale în raport cu împrejurările de fapt și de drept rezultate din probele administrate. 1. Starea de fapt dedusă judecății vizează următoarele: Prin Ordinul nr. 6 din 5 ianuarie 2015, emis de Președintele A.N.F.P., s-au aprobat condițiile de participare la concursul din 16.02.2015 pentru ocuparea funcției publice de conducere de secretar al Comunei Sântimbru și s-au constituit comisiile de concurs și de soluționare a contestațiilor. În ceea ce privește condițiile de concurs, s-a instituit, potrivit art. 1 alin. (3) din Ordin, cerința cunoașterii limbii maghiare la nivel avansat. În cauză, s-a arătat că Ordinul a avut la bază solicitările Primăriei comunei Sântimbru, întrucât populația de etnie maghiară este în această comună de 99,27%. 2. Argumente de drept relevante 2.1. În ceea ce privește excepția necompetenței materiale a instanței, invocată de recurenta A.N.F.P., Înalta Curte validează raționamentul instanței de fond, prin raportare la dispozițiile art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004. Potrivit acestor dispoziții, în cazul actului administrativ nefiscal, competența materială se stabilește în raport cu rangul local sau central al autorității emitente, litigiul urmând să fie soluționat de tribunal, când actul atacat este emis de o autoritate publică locală, respectiv, de Curtea de apel, când actul atacat este emis de o autoritate publică centrală. În speță, întrucât capătul principal de cerere viza anularea unui ordin emis de președintele ANFP, Înalta Curte a reținut că obiectul cauzei privește un act emis de o autoritate publică de nivel central, competența de soluționare revenind Curții de apel. 2.2. Anularea unor acte subsecvente este consecința firească a anulării actului principal motiv pentru care, în raport de anularea ordinului nr. 6 din 5 ianuarie 2015 și a concursului din 16.02.2015, efectele acestei sancțiuni se impuneau a fi validate inclusiv printr-o anulare a dispoziției primarului de încadrare în funcția de secretar, în măsura în care o astfel de dispoziție a fost fost emisă. 2.3 Chestiunea de drept dedusă judecății vizează, așa cum în mod corect a arătat instanța de fond, stabilirea conformității cu legea a cerinței cunoașterii, la nivel avansat, a limbii maghiare, de către candidații care ar dori ocuparea unei funcții publice de conducere de secretar al Comunei Sântimbru. Chiar dacă, potrivit art. 76 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, în raporturile dintre cetățeni și autoritățile administrației publice locale se folosește limba română, cerința cunoașterii limbii maghiare poate fi justificată pentru ocuparea anumitor funcții publice/posturi din administrația publică, prin prisma anumitor dispoziții legale. În raport de dispozițiile art. 13 din Constituția României, potrivit căruia în România limba oficială este limba română și de dispozițiile art. 54, lit. b). potrivit căruia poate ocupa o funcție publică persoana care cunoaște limba română, textele legale referitoare la stabilirea condiției cunoașterii limbii maghiare au însă caracter de excepție și, ca atare, sunt de strictă interpretare. Aceste texte sunt: a) art. 108 din Legea nr. 188/1999: "în unitățile administrativ-teritoriale în care persoanele aparținând unei minorități naționale dețin o pondere de peste 20%, unii funcționari publici din serviciile care au contacte direct cu cetățenii vor cunoaște și limba minorității naționale respective", b) art. 76 alin. (3) din Legea nr. 215/2001: "În condițiile prevăzute la alin. (2), în posturile care au atribuții privind relații cu publicul vor fi încadrate și persoane care cunosc limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective c) art. 15 din H.G. nr. 1206/2001 pentru aprobarea Normelor de aplicare dispozițiilor privitoare la dreptul cetățenilor aparținând unei minorități naționale de a folosi limba maternă în administrația publică locală, cuprinse în Legea administrației publice locale: "în unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, în cadrul aparatului propriu consiliilor locale sau județene, în compartimentele care au atribuții privind relații cu publicul vor fi încadrate și persoane care cunosc limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective". Pe de-o parte, Înalta Curte apreciază că funcțiile publice pentru care se poate stabili o atare condiție - cunoașterea limbii monorității naționale -trebuie să se regăsească în compartimentul cu atribuții privind relațiile cu publicul/sau care au contact direct cu publicul. Pe de altă parte, în raport de textele legale în baza cărora se poate stabili condiția specifică a cunoașterii limbii maghiare în concursurile pentru ocuparea unor funcții publice, cunoașterea limbii maghiare nu poate fi stabilită pentru toți funcționarii publici din aceste compartimente, ci numai pentru unii funcționari și doar prin raportare la atributiile de serviciu. În recurs se încearcă să se justifice cerința cunoașterii limbii maghiare la nivel avansat prin prisma unor atribuții legale ale secretarului comunei. Potrivit art. 116 din Legea nr. 215/2001, "Secretarul comunei, orașului, municipiului, județului și al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcționar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se bucură de stabilitate în funcție". Principalele atribuții ale secretarului unității administrativ teritoriale sunt prevăzute în cuprinsul art. 117 din același act normativ și nu sunt stabilite, așa cum în mod eronat sustin recurenții, de către conducătorul unității administrativ-teritoriale. Or, din cuprinsul dispozițiilor menționate, rezultă că funcția publică de conducere de secretar al unității administrativ teritoriale nu presupune contacte directe cu cetățenii, iar atribuțiile în domeniul aplicării Legii nr. 544/2004 privind liberul acces la informațiile de interes public au o pondere redusă în raport cu întreaga activitate a secretarului, nefiind exercitate în mod direct de acesta, avându-se în vedere calitatea de funcționar public de conducere potrivit căreia coordonează aceste activități și nu le exercită direct. Mai mult decât atât, ordinul contestat nu se limitează la a impune necesitatea cunoașterii limbii maghiare ci adaugă un criteriu suplimentar, acela al cunoașterii limbii maghiare la nivel avansat. De notat că nici măcar textele legale cuprinse în Legea nr. 188/1999, Legea nr. 215/2001 sau H.G. nr. 1206/2001 nu fac referire la necesitatea cunoașterii limbii minorității naționale la nivel avansat. Pe lângă argumentele anterior menționate, nu s-a dovedit în cauză, cu fișa postului, cu o analiză statistică sau prin alte justificări de natură obiectivă, care sunt atibuțiile specifice acestei funcții care ar impune nu doar cerința cunoasterii limbii maghiare ci a cunoașterii ei la nivel avansat. În acest sens, pentru realizarea măsurilor aprobate prin H.G. nr. 1208/2001, responsabilitatea traducerii în limba maghiară a unor acte și informații de interes public aparține persoanelor, potrivit art. 5 alin. (2) din acest act normativ, și nu secretarilor, și se realizează în concret prin intermediul unui funcționar public din aparatul de specialitate al primarului, secretarul fiind doar responsabil de comunicarea/afișarea acestor acte. Relațiile dintre secretarul comunei și cetățeni au o pondere nesemnificativă în raport de atribuțiile principale ale postului stabilite prin chiar Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și în nici un caz nu impun o cunoaștere avansată a limbii minorității naționale. Cunoașterea limbii maghiare, ca și cerință ocupațională își poate găsi justificare obiectivă doar prin prisma specificului activității de relații cu publicul, desfășurate într-o instituție publică ce-și desfășoară activitatea într-o unitate administrativ-teritorială în care cetățenii aparținând minorității maghiare dețin o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, specific ce impune, în mod necesar, aptitudini generale de utilizare a limbii maghiare în raporturile directe cu cetățenii vorbitori de limbă maghiară. Chiar în aceste condiții, cerința cunoașterii, la nivel avansat, a acestei limbi este de natură să împiedice participarea la concurs a cetățenilor de altă naționalitate care, deși dețin cunoștințe de limba maghiară, nu pot face dovada cunoașterii ei la nivelul solicitat. Referirile la art. 108 Legea nr. 188/1999 respectiv la art. 20 din H.G. nr. 611/2008 susțin aceeași concluzie întrucât doar unii funcționari publici din serviciile care au contacte direct cu cetățenii trebuie să cunoască și limba minorității naționale respective, însă nu la nivel avansat, așa cum s-a solicitat în speță. Așa cum s-a mai arătat în jurisprudența acestei instanțe, în raport cu natura și contextul muncii, așa cum sunt conturate prin prisma atribuțiilor concrete ale secretarului de comună, cerința cunoașterii limbii maghiare, ba încă la nivel avansat, pentru a ocupa un post de secretar de comună într-o unitate administrativ teritorială în care populația vorbitoare de limbă maghiară este de 20%, nu trece testul obiectului legitim și al proporționalității. În concluzie, condiția de participare la concurs privind cunoștințe de limba maghiară - nivel avansat, impusă Ordinul contestat nu este în concordanță cu dispozițiile legale menționate anterior, astfel că autoritatea pârâtă, emitentă a ordinului, a acționat cu exces de putere, astfel cum această noțiune a fost definită în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele anterior expuse, în baza dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și a art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursurile formulate împotriva încheierii din 22 septembrie 2015 și a sentinței civile nr. 87 din 29 septembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.