ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3658/2015

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, la data de 24.04.2013, sub nr. x/59/2013, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Culturii și Institutul Cultural Român, obligarea pârâtului Ministerul Afacerilor Externe să soluționeze cererea sa cu numărul 28/E din 16.01.2013 care a fost comunicată pârâtului la data de 17.01.2013 prin email, fax și scrisoare recomandată cu confirmare de primire și pe cale de consecință obligarea pârâtului să îi comunice toate documentele care au stat la baza începerii/prelungirii misiunii sale, misiune care s-a derulat în perioada 05.10.2006- 14.11.2012; obligarea pârâților la comunicarea Ordinului comun al Ministrului Afacerilor Externe, Ministrului Culturii și Cultelor și al Președintelui Institutului Cultural Român nr. 1904 din 22 octombrie 2010; să se constate că durata misiunii sale potrivit Ordinului 1904 din 22 octombrie 2010 este de 4 ani conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2003 actualizată privind înființarea, organizarea și funcționarea Institutului Cultural Român; anularea în tot a Ordinului nr. 1744 din 05 noiembrie 2012, care este netemeinic și nelegal precum și a actelor administrative derivate/documentelor prin care s-a dispus încheierea misiunii sale în serviciul exterior și a detașării la MAE începând cu data de 15 noiembrie 2012 și pe cale de consecință, să se dispună repunerea părților în situația anterioară, în sensul reintegrării sale pe funcția deținută anterior și obligarea pârâtului la plata către reclamantă a unei despăgubiri egale cu indemnizațiile indexate, majorate și reactualizate precum și a celorlalte drepturi de care trebuia să beneficieze în intervalul cuprins de la data încetării misiunii sale în serviciul exterior și până la momentul reintegrării efective a reclamantei pe funcția deținută anterior; anularea în tot a adresei nr. x din 16 aprilie 2013 emisă de către pârâtul Ministerul Culturii; cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea pronunțată de instanța de fond Prin sentința civilă nr. 62 din 4.03.2014, Curtea de Apel Timișoara a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Culturii și Institutul Cultural Român, excepția prematurității și pe cea a tardivității acțiunii, a admis excepția lipsei de obiect a primelor două petite ale acțiunii formulată de reclamanta A. și, în consecință, a respins aceste capete de cerere, ca rămase fără obiect, a admis excepția inadmisibilității petitului trei al acțiunii reclamantei și, în consecință, a respins acest capăt de cerere, ca inadmisibil, a respins ca neîntemeiate petitele 4 și 5 ale acțiunii, precum și cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată.

Cererea de recurs. Motivele de casare Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A.. Cererea de recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. Astfel, cât privește motivele de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - sentința recurată conține motive contradictorii și pct. 8 - sentința recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, recurenta se referă la soluția asupra capătului 4 al cererii de chemare în judecată, arătând că evaluarea judiciară a legalității ordinului comun nr. 1744 din 5 noiembrie 2012 al Ministerului Afacerilor Externe, Institutului Cultural Român și Ministerului Culturii presupunea cu necesitate evaluarea prelungirii pentru perioada 5 octombrie 2012-5 octombrie 2014 a misiunii permanente a reclamantei în serviciul exterior, dispusă prin ordinul înregistrat la MAE sub nr. A/223 din 14 martie 2012 și sub nr. x din 23 martie 2012 la ICR. Existența acestui ultim ordin, cel puțin ca proiect, a fost confirmată de toate părțile în cauză. Reclamanta a solicitat obligarea Ministerului Culturii și Ministerului Afacerilor Externe să depună originalul respectivului act în forma în care l-ar deține, chiar fără cea de-a treia semnătură care ar fi trebuit să aparțină reprezentantului Ministerului Culturii. Potrivit adresei MAE nr. A5/348 din 12 februarie 2014, actul se află în deținerea Ministerului Culturii, unde a fost înregistrată intrarea lui, fără a mai fi înregistrată ieșirea. Ministerul Culturii a recunoscut recepționarea ordinului și a arătat că el nu a fost semnat de ministrul Culturii în funcție la acea dată. Or, atestarea faptului nesemnării trebuia făcută prin prezentarea originalului actului, purtând exclusiv semnăturile președintelui ICR și a ministrului Afacerilor Externe. Nedepunerea originalului ordinului nu poate avea altă semnificație decât aceea că faptul nesemnării nu este adevărat, respectiv că, în realitate, ordinul a colectat și cea de-a treia semnătură prevăzută de art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2003, iar prelungirea misiunii reclamantei a fost dispusă în mod valabil și legal până la data de 5.10.2014. Raportat la dispozițiile art. 295 C. proc. civ., neconformarea de către pârâtul Ministerul Culturii obligației impuse de instanță privind înfățișarea originalului actului trebuia să aibă drept singură consecință legală reținerea ca dovedită a afirmației pe care reclamanta o menține, anume că ordinul prin care s-a dispus prelungirea misiunii ei în serviciul extern până la data de 5.10.2014 a întrunit cele trei semnături prevăzute de lege și își produce efectele. Chiar și în situația în care înfățișarea în original a ordinului ar fi dovedit că acesta a fost însușit doar de două dintre cele trei autorități care trebuia să îl semneze, solicitarea președintelui ICR trimisă la Ministerul Afacerilor Externe prin adresa înregistrată sub nr. x din 14 februarie 2012 precum și memorandul intern din data de 21.02.2012 al MAE, prin care s-a propus să se dea curs solicitării președintelui ICR de prelungire a misiunii reclamantei și-au menținut nealterată valabilitatea, câtă vreme nu au fost revocate/retractate. Aceste două acte nu puteau deveni inexistente, iar valabilitatea lor nu putea înceta ca urmare a faptului că s-au schimbat miniștrii și președintele ICR. În acest condiții, asumarea semnării sau refuzul explicit, motivat, de semnare a ordinului respectiv revenea ca obligație în exercitarea funcției pentru ministrul care a urmat la conducerea Ministerului Culturii. Din perspectiva acestor argumente, ordinul comun nr. 1744 din 5 noiembrie 2012 al MAE, ICR și MC este anulabil. Deoarece nu se poate prelungi durata unei misiuni printr-un ordin emis la o dată ulterioară datei la care se pretinde că respectiva misiune ar fi încetat, înseamnă că, prin ordinul atacat, reclamanta a fost revocată dintr-o funcție deținută în temeiul unui mandat valabil acordat și aflat în derulare. Dar o revocare implicită este lipsită de reglementare, iar o revocare nemotivată este lipsită de temei legal. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de ar. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. - prin pronunțarea sentinței recurate instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, acesta se referă la soluția asupra capătului 3 de cerere, pe care prima instanță l-a respins, ca inadmisibil. Capătul 3 de cerere trebuia interpretat prin relaționare cu capătul 4 de cerere, prin intermediul acestuia reclamanta tinzând la realizarea dreptului pretins privind anularea ordinului nr. 1744 din 5 februarie 2012, a actelor administrative derivate, a documentelor prin care s-a dispus încheierea misiunii reclamantei în serviciul exterior începând cu data de 15.11.2012. Prin neanalizarea pe fond a cererii privind evaluarea duratei celui de-al doilea mandat acordat reclamantei, ca fiind de patru ani, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2003, au fost vătămate interesele reclamantei, situația circumscriindu-se unei nulități relative virtuale, conform art. 174-179 C. proc. civ., iar vătămarea produsă neputând fi înlăturată decât prin casarea sentinței recurate. Acceptarea poziției pârâților, în sensul că reînnoirea mandatului a avut loc pentru numai doi ani, este nelegală deoarece încălcă dispozițiile art. 18 alin .(3) din Legea nr. 356/2003, pe cele ale art. 54 din Hotărârea Guvernului nr. 569/2009 și pe cele ale art. 78 din Legea nr. 24/2000.

Apărările intimaților Prin întâmpinare, intimatul pârât Institutul Cultural Român solicită respingerea recursului, ca nefondat, arătând că prima instanță a reținut corect împrejurarea că un ordin comun, pentru a produce efecte juridice, trebuie însușit și semnat de către cele trei autorități publice desemnate de art. 18 din Legea nr. 365/2003 și a apreciat corect că, raportat la cererea de chemare în judecată, nu se impune decât analizarea legalității ordinului nr. 1744 din 5 noiembrie 2012 prin care s-a dispus încetarea detașării reclamantei la misiunea diplomatică a Institutului Cultural Român din Budapesta. Reclamanta a solicitat instanței să se pronunțe cu privire la durata misiunii sale diplomatice, dar acest aspect vizează strict raporturile de muncă ale recurentei cu angajatorul Ministerul Afacerilor Externe. Argumentele recurentei referitoare la existența unui ordin de prelungire a misiunii sale pentru perioada 5.10.2012-5.10.2014 sunt lipsite de suport legal și logic, în condițiile în care, conform legii, actul de numire în funcția de director/director adjunct la institutele culturale din străinătate necesită existența a trei semnături valabile ale persoanelor care reprezintă cele trei autorități publice desemnate de Legea nr. 356/2003. În lipsa uneia dintre semnături, nu se poate referi la un act juridic valabil. Or, așa cum s-a dovedit prin probatoriul administrat în fața primei instanțe, proiectul de ordin înregistrat la ICR sub nr. A 223 din 14 martie 2012 nu a fost semnat de către ministrul culturii. În aceste condiții, misiunea reclamantei a încetat de drept la data expirării termenului din ordinul comun nr. 1904 din 22 octombrie 2010, respectiv la data de 14.11.2012. Prin întâmpinare, intimatul pârât Ministerul Afacerilor Externe solicită respingerea recursului, ca nefondat, arătând că prima instanță a reținut în mod legal și temeinic că mandatul reclamantei a încetat la data de 5.10.2012, deoarece nu a existat un ordin comun de prelungire, semnat de către cele trei instituții conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2006. Înscrisul înregistrat la MAE sub nr. A/223 din 14 martie 2012 nu este un ordin de vreme ce nu prezintă număr acordat din registrul unic al ordinelor ministrului afacerilor externe. Prima instanță nu ar fi putut valoriza acest înscris (care nu emană de la autoritatea publică competentă, nefiind asumat prin semnătură de aceasta) ca act administrativ viciat, a cărui neregularitate poate fi înlăturată de aprecierile instanței. Prin urmare, soluția primei instanțe se înscrie în limitele constituționale ale puterii judecătorești, chemate să aplice legile, iar nu să se substituie puterii executive. Actul administrativ care a generat efecte juridice între părți în perioada anterioară a fost ordinul nr. 1904 din 22 octombrie 2010, care nu a fost contestat de recurenta-reclamantă din perspectiva termenului de menținere în funcție. Cât privește motivul de recurs care se referă la inadmisibilitatea capătului 3 al cererii, arată că soluția instanței este corectă deoarece acțiunea recurentei-reclamante nu este aptă să înlocuiască efectele juridice ale unui act administrativ în ființă, cu efectele pretinse de parte. Intimatul-pârât Ministerul Culturii, prin întâmpinare, solicită respingerea recursului, ca nefondat. Arată că a invocat în fața primei instanțe excepția lipsei calității sale procesuale pasive, pe care înțelege să o reitereze, pe motiv că ordinul atacat nr. 1744 din 5 noiembrie 2012 nu a fost emis de către Ministerul Culturii, căruia nu îi revine competența de a soluționa aspectele legate de raporturile de muncă pe care reclamanta-recurentă le-a avut cu instituțiile implicate în procedura detașării.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 4.03.2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Părțile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 10.06.2015, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. 5.2 Cu privire la fondul recursului. Soluția instanței de recurs. Analizând recursul declarat, Înalta Curte îl constată nefondat pentru următoarele argumente. 5.2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Cât privește soluția asupra capătului 4 al cererii introductive, prin care s-a solicitat anularea ordinului nr. 1744 din 5 noiembrie 2012, capăt de cerere respins de către prima instanță, ca neîntemeiat, motivele de nelegalitate a hotărâri invocate de partea recurentă se înscriu în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Recurenta-reclamantă arată că analiza legalității acestui ordin ar fi presupus în mod necesar evaluarea prelungirii mandatului reclamantei în misiunea permanentă în serviciul exterior pentru perioada 5.10.2012-5.10.2014, pretinsă a fi avut loc prin ordinul înregistrat la MAE sub nr. A/223 din 14 martie 2012 și la ICR sub nr. x din 23 martie 2012. Înalta Curte constată că, în mod legal, prima instanță a reținut că mandatul reclamantei acordat prin ordinul nr. 1904 din 22 octombrie 2010 a încetat la data de 5.10.2012, neexistând prelungirea acestuia pretinsă de reclamantă pentru perioada 5.10.2012-5.10.2014. Înscrisul invocat de reclamantă nu este un ordin, în sensul prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2003, întrucât nu emană de la cele trei instituții publice prevăzute de lege. Astfel, potrivit textului de lege ultim citat, teza întâi, (n)umirea și revocarea directorilor și a directorilor adjuncți se fac la propunerea președintelui Institutului și cu avizul comun al Comisiei pentru cultură și media și al Comisiei pentru politică externă ale Senatului, prin ordin comun al ministrului afacerilor externe, al ministrului culturii și al președintelui Institutului, pentru un mandat de 4 ani, cu posibilitatea reînnoirii pentru încă un mandat; Recurenta-reclamantă arată că, în condițiile în care proiectul de ordin care viza prelungirea mandatului reclamantei, semnat de către președintele ICR, nu a fost prezentat în original de către pârâtul Ministerul Culturii, în aplicarea art. 295 C. proc. civ., prima instanță ar fi trebuit să rețină ca dovedită afirmația reclamantei conform căreia acest proiect a devenit ordin, întrunind cele trei semnături prevăzute de lege. Înalta Curte reține că dispozițiile procedurale invocate, care se referă la o prezumție procesuală, operantă în lipsa administrării probelor necesare lămuririi situației, nu ar fi putut servi la acreditarea afirmațiilor reclamantei, câtă vreme, prin probatoriul administrat în cauză, s-a dovedit cu certitudine că proiectul de ordin emis de președintele ICR, înregistrat la ICR sub nr. x din 23 martie 2012 și la MAE sub nr. A/223 din 14 martie 2012, a rămas în stadiul de proiect, nefiind semnat de ministrul culturii . Dovadă certă în acest sens este și împrejurarea că ordinul nu a fost înregistrat/numerotat în registrul unic al ordinelor ministrului afacerilor externe. Mai arată recurenta că, și în ipoteza în care proiectul de ordin nu a fost semnat de ministrul culturii, asumarea semnării sau a refuzului explicit motivat de semnare rămâne o obligație în sarcina conducătorului Ministerului Culturii. O astfel de aserțiune este lipsită de consecințe juridice din perspectiva analizei de legalitate a ordinului comun nr. 1744 din 5 noiembrie 2012 al Ministerului Afacerilor Externe, ICR și Ministerului Culturii. Prin acest ordin, s-a dispus prelungirea misiunii permanente și detașarea reclamantei pe perioada 5.10.2012-14.11.2012 și încheierea misiunii, respectiv eliberarea reclamantei din funcția de conducere deținută și încetarea detașării în MAE începând cu data de 14.11.2012, ca urmare a încheierii mandatului încredințat reclamantei prin ordinul comun nr. 1904 din 22 octombrie 2010, prelungit până la 14.11.2012. Acțiunea reclamantei nu privește legalitatea ordinului nr. 1904 din 22 octombrie 2010. Acesta din urmă evocă o stare de fapt și de drept (care se referă și la termenul de menținere în funcție), care nu a fost contestată de recurenta-reclamantă și care este contrară ipotezei propuse de aceasta, în sensul că numirea în funcția de director putea fi dispusă exclusiv prin acordarea unui mandat de patru ani. Prevederile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2003 ar fi putut fi relevante în legătură cu termenul mandatului acordat prin Ordinul nr. 1904 din 22 octombrie 2010. În cauza de față acest termen este un dat juridic care nu face obiect de contestație, iar ordinul comun nr. 1744 din 5 noiembrie 2012 este o consecință legală și firească a expirării mandatului acordat reclamantei în serviciul exterior. Scurta prelungire a mandatului acordată pentru perioada 5.10.2012-14.11.2012 a avut drept scop să pună în acord situația de fapt - exercitarea funcției și după data de 5.10.2012 cu perioada mandatului, precum și să permită încheierea misiunii. Acestei prelungiri nu-i pot fi asociate efectele pretinse de reclamantă, în sensul că ar dovedi că, la data emiterii ordinului atacat, misiunea sa nu se încheiase, fiind în exercitarea unui mandat de patru ani, iar nu a unuia de doi ani, cum a prevăzut expres ordinul nr. 1904 din 22 octombrie 2010. Pentru aceste motive, Curtea constată nefondat motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., sentința recurată neconținând motive contradictorii și fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material. Cât privește motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. și care privește soluția asupra capătului 3 de cerere, Înalta Curte îl constată, de asemenea, nefondat. Prin capătul 3 al cererii, reclamanta a solicitat să se constate că durata misiunii sale, potrivit ordinului nr. 1904 din 22 octombrie 2010, este de patru ani conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2003. Prima instanță a respins acest capăt de cerere, ca inadmisibil, reținând că, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reclamanta avea deschisă calea acțiunii în anularea ordinului nr. 1904 din 22 octombrie 2010, cererea de constatare a duratei misiunii apărând ca inadmisibilă, față de dispozițiile art. 35 teza a II-a C. proc. civ. Soluția este corectă, fiind susținută fără echivoc de prevederile legale anterior citate. Efectele juridice ale actului administrativ în ființă nu pot fi înlocuite cu cele solicitate de parte pe calea acțiunii în constatare, în lipsa acțiunii în anularea totală sau parțială a actului. Efectele juridice ale unui act administrativ individual nu pot fi modificate pe calea acțiunii în constatare. 5.2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 488 din C. proc. civ., republicat.