ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1177/2019

Asupra recursului de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de21.08.2014 la Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal în dosar nr. x/2014, reclamanta Vîrlan Claudia a chemat în judecată pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună: anularea parțiala a Ordinului nr. 430/09.04.2014 emis de Ministrul Transporturilor, in ceea ce privește masurile dispuse cu privire la reclamantă; pe cale de consecința: constatarea ineficientei masurilor dispuse prin Ordin cu privire reclamantă, in ceea ce privește revocarea din funcția de membru in Consiliul de Administrație al Regiei Autonome Autoritatea Aeronautica Civila Romana si in ceea ce privește încetarea contractului de mandat nr. x/05.09.2012 încheiat intre Ministerul Transporturilor si Infrastructurii in calitate de mandant, pe de o parte, si reclamantă, in calitate de mandatar, pe de alta parte; constatarea ineficientei masurilor dispuse prin Ordin cu privire la reclamantă in ceea ce privește încetarea aplicabilității Ordinului ministrului transportului si infrastructurii nr. 1390/2012 privind numirea sa in Consiliul de administrație al Autorității Aeronautice Civile Romane, cu modificările si completările ulterioare; repunerea sa in situația anterioara emiterii Ordinului, respectiv in funcția de membru in Consiliul de Administrație al Regiei Autonome Autoritatea Aeronautica Civila Romana; obligarea paratului plata unor daune interese in cuantum lunar net de 6.500 RON, calculate pana la data repunerii efective in funcție sau, in cazul in care actul nu va fi anulat, pana la data finalizării mandatului - 05.09.2016; obligarea paratului sa publice hotărârea, pe cheltuiala sa, intr-un cotidian cu răspândire naționala - timp de 3 zile consecutive, precum si publicarea hotărârii pe pagina de internet a Ministerului Transporturilor; anularea parțiala, ca operațiune administrativa ce a stat la baza Ordinului nr. 430/09.04.2014, a Raportului privind verificările efectuate la Regia Autonoma Autoritatea Aeronautica Civila Romana nr. 2841/12.02.2014 al Corpului de Control al Ministrului Transporturilor, aprobat de ministru, in ceea ce privește neregularitățile ce ii sunt imputate; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de soluționarea prezentei cauze.

Prin sentința nr. 2625 din 15 octombrie 2015Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Vîrlan Claudia în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 2625 din 15 octombrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal reclamanta Vîrlan Claudia a declarat recurs, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat, a formulat următoarele critici:

2031 si urm. C. civ. si încălcarea dispozițiilor 12 din O.U.G. nr. 109/2011. Prima instanța a reținut în mod greșit că, in considerarea dispozițiilor art. 12 alin. (3) din O.U.G. nr. 109/2011, coroborate cu cele ale art. 2031 C. civ., revocarea mandatului poate surveni oricând, iar lipsa motivării constând in neindicarea cauzei care a determinat luarea acestei masuri nu poate conduce la anularea actului revocator si la repunerea mandatarului in situația anterioara, de membru al consiliului de administrație. Totodată, concluzia este rezultatul încălcării dispozițiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin aplicarea unor norme de drept privat care nu erau incidente in speța si care in final a dus la o încălcare a dispozițiilor art. 12 alin. (3) din O.U.G. nr. 109/2011.

Astfel, caracterul de act administrativ al ordinului nu a fost contestat, retinandu-se că încheierea contractului de mandat a avut loc in cadrul unor raporturi juridice de drept administrativ (pagina 18 alin. (8) din Sentința) si că natura Contractului de mandat nr. x/05.09.2012 încheiat intre reclamantă si Ministerul Transporturilor si Infrastructurii este aceea de mandat, anexa la actul administrativ de numire (pagina 17 alin. (12) din Sentința), luarea măsurii intr-un mod pur arbitrar, fara a exista o motivare, nu este conforma cu cerințele de legalitate ale actului administrativ, fiind intr-un evident conflict cu dispozițiile art. 31 alin. (2) din Constituția României motivarea actelor administrative este o condiție de legalitate, iar neîndeplinirea acesteia conduce la anularea acestora".

Așadar, fiind vorba de legalitatea ordinului, al cărui caracter de act administrativ nu a fost contestat, se impunea ca, pentru emiterea sa legala, acesta sa cuprinde motivele care au stat la baza emiterii sale, revocarea ad nutum nefiind compatibila cu raporturile de drept dintre autoritatea publica si destinatarul actului administrativ.

Motivarea deciziei de revocare se impunea si întrucât in analiza marjei de apreciere, decizia autorității trebuie totuși sa fie subsumata asigurării interesului public, așa cum rezulta din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

De aceea, in soluționarea cererii, pe lângă analiza condițiilor generale de legalitate, respectiv: i) actul administrativ sa fie emis in conformitate cu litera si spiritul Constituției, ii) actul administrativ sa fie emis in litera si spiritul legilor si ordonanțelor, iii) actul administrativ sa fie emis pe baza tuturor actelor organelor administrației publice care sunt superioare organului administrativ emitent; iv) actul administrativ sa fie emis de organul administrativ numai in limitele competentei sale, v) actul administrativ sa fie emis in forma si cu procedura prevăzuta de lege, prima instanța avea obligația de a analiza si legalitatea Ordinului, pe considerente de oportunitate, mai exact de conformitate a actului administrativ cu scopul legii.

Pe de altă parte, consideră posibilitatea autorității publice emitente de a-si întemeia decizia prin referire la alte înscrisuri, fara a se relua cuprinsul acestora, este in măsura sa-i încalce dreptul la apărare.

Contrar celor reținute de prima instanță, vătămarea produsă este neîndoielnică, având in vedere sub un prim aspect, faptul că, a fost nevoită sa conteste un act bazat pe concluziile unui raport de control care nu i-a fost pus la dispoziție, deși a solicitat acest lucru in mod expres, sub un al doilea aspect, faptul ca nu avea de unde sa cunoască integral conținutul acestuia sau s facă verificări cu privire la conformitatea documentului apărut in presa cu cel original, iar sub un al treilea aspect, faptul ca, respectivele înscrisuri i-au fost comunicate doar cu ocazia judecații in prima instanța, situație in raport de care nu mai aveam posibilitatea de a le contesta sau administra probe in contra susținerilor din raport.

Așadar, necomunicarea respectivului raport anterior momentului la care a fost emis OMT nr. 430/09.04.2014, i-a îngrădit dreptul la apărare, producându-i astfel o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului.

II. Încălcarea dispozițiilor art. 12 din O.U.G. nr. 109/2011, in ceea ce privește dreptul reclamantei la despăgubiri ca urmare a revocării fara justă cauza a mandatului, prima instanța a valorificat concluziile Raportului de control al Corpului de control al Ministrului Transporturilor, act care nu a fost comunicat reclamantei decât in cadrul judecații in prima instanța, neputând așadar constitui o motivare a actului administrativ atacat.

De asemenea, cu privire la celălalt înscris care ar fi servit drept bază pentru luarea deciziei revocării din funcție, Nota nr. x/06.03.2014 a Direcției Generale Juridice si Resurse Umane, așa cum a stabilit si prima instanța, acesta nu o viza, in cuprinsul sau neexistând mențiuni cu privire la o eventuala stare de incompatibilitate in care s-ar fi aflat pe parcursul exercitării mandatului de administrator.

Mai mult, deși in cuprinsul întâmpinării formulate de parat s-a menționat că a existat o analiza la nivelul ministerului care ar fi stat la baza deciziei de revocare din funcție, ca urmare a adresei dispuse de către instanța la termenul din 19.12.2014 cu privire la indicarea înscrisului care ar fi consemnat rezultatul analizei, răspunsul Ministerului Transportului a fost ca un asemenea înscris nu există.

Prin urmare, revocarea nu a avut la baza nicio analiză a necesitații si oportunității luării unei asemenea măsuri, situație in raport de care este evident ca a intervenit in mod intempestiv, fara a exista o justificare rezonabila a acestei masuri.

In ceea ce privește legalitatea Raportului nr. x/12.02.2014, singura operațiune administrativa in cadrul căreia s-au reținut aspecte care îi sunt imputate reclamantei, prima instanța pe de o parte a aplicat greșit dispozițiile art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 24/2013, iar pe de alta parte a încălcat dispozițiile 1 alin. (5) lit. g) din O.U.G. nr. 25/2007 privind stabilirea unor masuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului.

Astfel, în justificarea capacității Corpului de control al Ministrului Transporturilor de a efectua verificări cu privire la activitatea desfășurata de Autoritatea Aeronautică Civilă Romană, prima instanță a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 24/2013, acestea fiind străine cauzei, având în vedere că reglementează competențele Ministrului Transporturilor de a conduce întreaga activitate a aparatului propriu al Ministerului Transporturilor si a exercita întreaga autoritate asupra unităților aflate in subordinea fără a stabili posibilitatea Corpului de control al Ministrului Transporturilor de a efectua verificări la AACR.

Potrivit art. 1 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 25/2007 astfel de controale nu pot fi efectuate decât de Corpul de Control al Primului Ministru și nu există o reglementare prin care un asemenea organ de specialitate sa fie constituit in subordinea Ministrului Transporturilor, acesta nefiind constituit in mod legal.

În ceea ce privește existenta unei structuri de control in componenta Ministerului Transporturilor, pârâtul invocat dispozițiile OMT nr. 245/2013, act care, deși are natura de act administrativ normativ, nu a fost publicat in Monitorul Oficial, și nu produce efecte, întrucât, in raport de dispozițiile art. 40 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind funcționare Guvernului României si a ministerelor, structura organizatorica a ministerelor nu poate fi aprobata decât prin hotărâre de guvern (art. 56 din același act normativ).În tot cuprinsul H.G. nr. 24/2013 privind organizarea si funcționarea Ministerului Transporturilor nu exista nicio mențiune despre un atare corp de control al ministrului.

Aplicarea greșita a dispozițiilor art. 140

2

alin. (1) din Legea nr. 31/1990 si caracterul contradictoriu al motivării primei instanțe, in ceea ce privește aprecierile sale asupra legalității Raportului.

In ceea ce privește mențiunile din cuprinsul Raportului, potrivit cărora reclamanta a încasat in mod nejustificat remunerația pentru activitatea desfășurata in cadrul comitetelor de audite, respectiv, de siguranță a zborurilor, ca urmare a faptului ca nu a existat niciun raport privind aceste activități, așa cum prevăd dispozițiile art. 1402 alin. (1) din Legea nr. 31/1990, prima instanța a reținut ca indiferent daca aceste dispoziții legale sunt sau nu aplicabile si regiilor autonome, desfășurarea activităților de acest gen nu a fost dovedită nici intr-un alt mod, astfel incât aceste mențiuni par a avea un caracter justificat.

Arată că dispozițiile art. 140

2

alin. (1) din Legea nr. 31/1990 nu sunt aplicabile si comitetelor infiintate in cadrul regiilor autonome, acestea reglementând doar activitatea consiliilor de administrație din cadrul societăților comerciale, norme speciale a căror aplicare nu poate fi extinsa prin analogie unei situații care cade in domeniul de reglementare al altei legi speciale.

Această concluzie rezultă din interpretarea per a contrario art. 25 din O.U.G. nr. 109/2011, potrivit cărora: "Organizarea si funcționarea întreprinderilor publice - societăți comerciale, prevăzute la art. 2 pct. 2 Ut. b) si c), sunt reglementate de prezenta ordonanța de urgenta si, unde aceasta nu dispune, de dispozițiile Legii nr. 31/1990, republicata, cu modificările si completările ulterioare".

Mai mult, susține că mențiunile din Raport referitoare la necesitatea ca activitatea din comitete sa fie desfășurata separat nu au niciun suport legal si niciunul din documentele statutare nu indică faptul ca este obligatorie întocmirea unor documente aferente activității celor doua comitete, nefiind așadar vorba de venituri încasate nelegal.

De altfel, prin controalele efectuate de Curtea de Conturi asupra Regiei, s-a constatat ca membrii consiliului de administrație nu au obținut venituri nejustificate pentru activitatea desfășurata in cadrul comitetelor. De aceea, având in vedere ca, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 94/1992 "Curtea de Conturi exercita controlul asupra modului de formare, de administrare si de întrebuințare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public", neafirmarea unui prejudiciu prin actul de control al autorității in sarcina căreia legea stabilește asemenea atribuții, precum si suprimarea efectelor actului administrativ emis de către Curtea de Conturi, act administrativ care nu a fost contestat de către parat, a avut ca efect o depășire a puterii judecătorești, reprezentând o imixtiune a acesteia in sfera de competenta a puterii executive.

De asemenea, susține că motivarea hotărârii primei instanțe este si contradictorie, aceasta reținând ca nu prezintă relevanta daca dispozițiile art. 140

2

alin. (1) din Legea nr. 31/1990 sunt aplicabile si regiilor autonome, întrucât aceasta prezintă relevanta sub aspect probator, activitatea comitetelor nefiind dovedita intr-o altă modalitate.

Or, de vreme ce considera ca dispozițiile art. 140

2

alin. (1) nu erau aplicabile si regiilor autonome, acesta nu poate constitui un motiv pentru revocarea mandatului, in Raport, reținându-se ca "din analiza hotărârilor CA 9(exemplu HCA nr. 10/20.05.2013 - anexa nr. 3) a rezultat faptul ca membrii comitetelor menționate au fost consultați in timpul ședinței CA cu privire la unele aspecte din activitatea AACR, pe care trebuiau sa le analizeze in cadrul unei ședințe separate" - (pagina 7 - paragraful 1 - a 3-a liniuță din Raport).

Mai departe, invocându-se prevederile art. 140

2

alin. (1) din Legea nr. 31/1990, in Raport s-a reținut ca membrii comitetelor ar fi trebuit sa analizeze in cadrul unei sedinte separate a comitetului aspectele asupra cărora au fost consultați in timpul ședinței consiliului de administrație.

Practic, faptul imputat in cadrul Raportului îl reprezintă lipsa rapoartelor de activitate ale comitetelor, rapoarte de activitate care sunt obligatoriu a fi întocmite doar in ceea ce privește societățile comerciale, nefiind negată in cuprinsul Raportului activitatea desfășurata de către membrii comitetelor, ci doar lipsa unor documente si a unor ședințe separate in care aceste aspecte sa fie analizate concluzia primei instanțe cu privire la acest aspect este lipsita de temei legal.

Mai mult, din cuprinsul raportului Corpului de control reiese că membrilor comitetelor nu li s-a cerut niciodată sa facă dovada, prin documente, a acestei activități, însă in cadrul comitetelor au fost întocmite procese-verbale cu ocazia discuțiilor purtate in acest sens care pot fi solicitate de instanța de control în temeiul dispozițiilor art. 298 C. proc. civ.

Contrar celor reținute de către prima instanță, revocarea mandatului nu isi găsește justificarea nici in pretinsa neregulă referitoare la acordarea in mod nelegal a remunerațiilor membrilor consiliului de administrație.

Cu privire la acest aspect, in mod corect prima instanța a reținut ca nu a încasat această sumă, cu toate acestea a considerat acest aspect ca fiind unul irelevant, atâta timp cat a fost de acord cu majorarea indemnizației a contribuit la producerea prejudiciului, menționând în acest sens si faptul ca acest aspect a fost constatat si de Curtea de Conturi, care a dispus masuri pentru recuperarea prejudiciului.

Or, potrivit Punctului 1 lit. d) din Hotărârea CA nr. 12/2012, înregistrata la AACR sub nr. x/17.12.2012:

"Având in vedere informarea din partea Directorului General cu privire la aprobarea BVC rectificat pe anul 2012, CA ia nota de indemnizația de 3.000 RON stabilita pentru membrii CA in acest proiect de buget, aferenta lunii decembrie 2012, si de necesitatea inițierii unor acte adiționale la contractele de mandat. (...)".

De asemenea, in Decizia nr. II 1/7/28.03.2013 a Curții de Conturi se arata ca:

"Prin acordarea membrilor CA a unor sume de bani, care nu erau prevăzute in contractele de mandat, s-a produs entității un prejudiciu estimat, de 30.076 RON.

Prin urmare, prejudiciul cauzat AACR prin plata indemnizațiilor aferente lunii decembrie 2012 nu a fost urmarea Hotărârii CA nr. 12/17.12.2012. in care s-a prevăzut doar necesitatea inițierii unor acte adiționale la contractele de mandat, ci urmarea încasării acestor sume in lipsa unor astfel de acte adiționale.

Așadar, atâta timp cât prin hotărârea în cauza nu s-a stabilit acordarea indemnizațiilor, ci doar s-a propus acordarea lor după încheierea cu autoritatea tutelara a actelor adiționale la contractele de mandat, iar reclamanta nu a beneficiat de aceste sume, nu i se poate imputa nimic sub acest aspect, astfel incât aceste mențiuni din cuprinsul Raportului nu pot justifica revocarea mea din funcția de membru in consiliul de administrație al AACR.

De altfel, Hotărârea CA nr. 12/17.12.2012 a fost transmisă la Ministerul Transporturilor ("MT") spre informare, la solicitarea acestuia, cu adresa nr. x/18.12.2012 (anexata împreuna cu adresa MT nr. x/16.11.2012 înregistrata la RA-AACR cu nr. x/16.11.2012), similar cu transmiterea tuturor hotărârilor CA adoptate după numirea noului CA prin OMT nr. 1390/05.09.2012, in baza O.U.G. nr. 109/2011, fara ca la acel moment paratul din prezenta cauza sa conteste legalitatea acestei hotărâri.

Mai mult, sumele respective erau deja prevăzute si aprobate in Bugetul de venituri si cheltuieli al regiei aprobat prin Hotărârea Guvernului României nr. 1222/12.12.2012, la capitolul cheltuieli cu indemnizațiile Consiliului de administrație si nu a excedat acesteia.

In final, in ceea ce privește motivarea primei instanțe potrivit căreia revocarea a avut o justa cauză, întrucât deficientele menționate mai sus contravin dispozițiilor art. 12 alin. (2) teza a II-a din O.U.G. nr. 109/2011 care prevăd necesitatea menționării in contractul de mandat a unor criterii specifice de performanta, printre care si cele privind reducerea pierderilor si creșterea profitului, obiective înscrise in Anexa nr. 1 la Actul adițional nr. x/25.04.2013 la Contractul de mandat nr. x/05.09.2012, arată că în cuprinsul OMT nr. 430/2014 nu se menționează neîndeplinirea unor obiective de performanță.

In concluzie, pentru motivele expuse mai sus, solicită admiterea căii de atac promovate și obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentei cauze.

Intimatul-pârât Ministerul Transporturilor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În ceea ce privește criticile care vizează lipsa motivării arată că Ordinul ministrului transporturilor nr. 430/09.04.2014 privind numirea Consiliului de administrație provizoriu al Autorității Aeronautice Civile Român* fost emis cu respectarea tuturor prevederilor legale aplicabile în domeniu respectiv:

- art. 3, pct. - 1 lit. a) din O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă întreprinderilor publice, care prevede:

"Autoritatea publică tutelară are următoarele competențe: 1. la regiile autonome: a) să numească și să revoce membrii consiliului administrație;"

- art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 109/2011, are stabilește că "membrii consiliului administrație se numesc de autoritatea publică tutelară și de Ministerul Finanțelor Publice, în cazul reprezentantului acestei instituții."

- art. 18 alin. (1) din O.U.G. nr. 109/2011, care dispune că "prin actul de înființare si ulterior înființării, prin decizie a autorității publice tutelare se poate stabili atribuțiile de conducere executivă a regiei autonome sunt delegate de consiliul administrație unuia sau mai multor directori." - în ceea ce privește art. 2 din OMT 430/09.04.2014

OMT 430/09.04.2014 a fost emis în baza Notei nr. x/06.03.2014 a Direcției Generale Juridice și Resurse Umane, cu privire la starea de incompatibilitate a unor membri din Consiliul administrație, pentru punerea în aplicare a măsurilor dispuse prin Raportul Corpului de Control al Ministrului 3841/12.02.2014, aprobat de conducerea ministerului, cu respectarea prevederilor art. 12, alin. (3) din O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, care prevăd că membrii consiliului de administrație pot fi revocați oricând.

Sub aspectul fundamentării de facto a Ordinului ministrului transporturilor nr. 430/09.04.2014 prin care reclamanta a fost revocată implicit din funcția de membru în Consiliul de Administrație al AACR arată că, ordinul contestat a fost emis pentru punerea în aplicare a măsurilor dispuse prin Raportul Corpului de Control al Ministrului nr. 3841/12.02.2014, aprobat de conducerea ministerului.

Astfel, prin Raportul Corpului de Control al Ministrului nr. 3841/12.02.2014, aprobat de conducerea ministerului au fost constatate o serie de deficiențe în activitatea Consiliului de administrație și pe cale de consecință în administrarea activității Autorității Aeronautice Civile Române, acestea demonstrând că administratorii nu și-au îndeplinit atribuția prevăzută de contractele de mandat încheiate cu Ministerul Transporturilor, respectiv aceea de a exercita mandatul cu diligenta unui bun administrator.

În sensul celor de mai sus, unele dintre deficiențele constatate prin Raportul Corpului de Control sunt:

a) Acordarea și încasarea nejustificată de către reclamantă a sumei de 9000 RON, aferentă indemnizațiilor de membru în comitetele consultative create la nivelul AACR;

Această constatare a avut la bază lipsa documentelor aferente activității celor două comitete. Astfel, cu toate că echipa de control a solicitat în repetate rânduri punerea la dispoziție a documentelor aferente activității comitetelor, acestea nu au fost prezentate. în speță nu au fost prezentate rapoartele asupra activității comitetelor care ar fi trebuit să fie întocmite și înaintate Consiliului de administrație, în mod regulat, astfel cum prevăd dispozițiile art. 140 2 alin. (1) din Legea nr. 31/1990, cu modificările și completările ulterioare. Numai în acest mod, prin desfășurarea activității a cărei dovadă putea fi făcută prin prezentarea rapoartelor de activitate putea fi justificată și plata corespunzătoare. Jn lipsa acestei dovezi, constatările echipei de control încasarea nejustificată de către reclamantă a sumei de 9000 RON, sunt corecte și întemeiate.

b) Modificarea organigramei AACR, fără respectarea prevederilor legale în vigoare, a prevederilor Planului de Administrare pe anii 2012-2016 aprobat de MT sub nr. x/06.12.2012, precum și a Regulamentului privind organizarea și funcționarea CA. Conform Procesului-verbal al ședinței CA din 19.01.2013, reclamanta alături de alți membri ai Consiliului de administrație au ridicat o serie de obiecții cu privire la forma de organigramă propusă de către dl. Radu A. Cătălin, în sensul că această modificare ar afecta modul de exercitare de către AACR a atribuțiilor și prerogativelor legale stabilite în conformitate cu cerințele Organizației Internaționale a Aviației Civile (ICAO). Cu toate acestea, conform punctului nr. 2 lit. b) din HCA nr. 1/19.01.2013, membrii CA "au aprobat Organigrama (structura cadru) propusă de Președintele CA, la nivel de direcții/servicii, cu completările reieșite din discuții".

c) Acordarea unor indemnizații majorate nelegal, neprevăzute de legislația în vigoare și de contractele de mandat, în sumă de 47.518 RON brut (30.076 RON net);

Prin Hotărârea CA nr. 12/17.12.2012, membrii CA au fost de acord cu acordarea pe luna decembrie 2012 a unei indemnizații în sumă de 3000 RON pentru fiecare membru CA.

Potrivit art. 4 B alin. (1) din contractele de mandat, membrii CA au dreptul să primească lunar o indemnizație fixă netă. Cuantumul indemnizației este de 50 RON net și va fi revizuit, prin act adițional la prezentul contract (...)"

Această acțiune a cauzat AACR un prejudiciu total de 47.518 RON.

d) Membrii Consiliului de administrație au beneficiat în mod nelegal, în perioada septembrie 2012 - decembrie 2013, pe lângă indemnizația fixă lunară și de facilități reprezentând diurnă, cheltuieli de delegare la intern și extern și cursuri, telefon mobil, combustibil și cheltuieli de transport, în sumă totală de 230.043 RON.

Argumentele sunt prezentate în mod detaliat în Raport.

e) Delegarea de către CA a atribuțiilor directorului general către directorii executivi angajați cu contract de mandat s-a efectuat nefundamentat, contrar prevederilor legale în vigoare (O.U.G. nr. 109/2011) și ale Planului de administrare întocmit de membrii CA.

Această acțiune încalcă prevederile art. .20 din O.U.G. nr. 109/2011 care prevede că dacă atribuțiile de conducere au fost delegate directorilor, competența de reprezentare a regiei autonome aparține directorului general.

Având în vedere faptul că mandatul acordat reclamantei prin O.M.T.I. nr. 1390/05.09.2012 a avut la bază, pe lângă temeiurile de drept arătate, încrederea autorității tutelare, în mandatar (reclamant), în mod evident, atunci când nu mai subzistă încrederea mandantului în mandatar, mandatul acordat poate fi revocat, acest lucru fiind de însăși esența mandatului. În urma aprobării Raportului Corpului de Control al Ministrului nr. 3841/12.02.2014, existau suficiente indicii privind exercitarea defectuoasă a obligației de a exercita mandatul cu diligenta unui bun administrator, constatările din cuprinsul Raportului de control conducând la pierderea încrederii cu care mandantul (Ministerul Transporturilor) a învestit mandatarul (reclamanta) astfel încât s-a procedat la revocarea, cu justă cauză, a membrilor consiliului de administrație.

În contextul celor anterior enunțate, rezulta cu evidență faptul că aserțiunile reclamantei privind lipsa motivării ordinului atacat sunt nefondate și eronate.

De asemenea, față de cele menționate, la emiterea ordinului contestat, Ministerul Transporturilor a respectat Recomandarea numărul R (80) 2 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, respectiv:

- nu s-a urmărit un alt scop decât acela pentru care puterea i-a fost conferită;

- s-a manifestat obiectivitate și imparțialitate;

- s-a respectat principiul egalității în fața legii;

- a fost menținut un just echilibru între orice efect advers pe care decizia o poate avea asupra drepturilor, libertăților sau intereselor persoanelor și scopul pe care îl urmărește;

Mai mult decât atât, posibilitatea încetării contractului prin revocarea mandatului de membru în Consiliul de Administrație este stipulată prin contractul de mandat la care reclamanta a consimțit prin semnarea acestuia.

Contrar celor afirmate de recurenta - reclamantă, deși Ordinul ministrului transporturilor este un act administrativ, contractul de mandat încheiat ulterior cu membrii consiliului de administrație este un contract civil, care se încheie în conformitate cu dispozițiile prevăzute de C. civ. (art. 2013 și urm. C. civ.).

Astfel, ordinul contestat este în acord cu prevederile art. 2030 și art. 2031 alin. (1) C. civ. care prevăd faptul că mandatul încetează prin revocare și faptul că mandantul poate oricând revoca mandatul, expres sau tacit, indiferent de forma în care contractul de mandat a fost încheiat și chiar dacă a fost declarat irevocabil.

În ceea ce privește aserțiunile recurentei reclamante reclamantei privind încălcarea dispozițiilor art. 12 din O.U.G. nr. 109/2011, în ceea ce privește dreptul acesteia la despăgubiri în cazul revocării fără justă cauză a mandatului, arată faptul că Raportul de control reprezintă un act de informare a ministrului transporturilor și, după caz, de sesizare a organelor abilitate, ca formă de îndeplinire a obligațiilor prevăzute de lege în sarcina organelor de control și nu un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Raportul de control nu îi era adresat reclamantei, nici nu există obligația Ministerului Transporturilor de a-l aduce la cunoștința reclamantei, Raportul fiind destinat, astfel cum a arătat anterior, informării ministrului transporturilor cu privire la activitatea Consiliului de administrație a RA AACR.

În ceea ce privește criticile aduse Raportului Corpului de Control al ministrului transporturilor nr. 3841/12.02.2014, arată că, potrivit Regulamentului de organizare și funcționare a Ministerului Transporturilor, aprobat prin OMT nr. 245/2013, în vigoare la data efectuării controlului, Corpul de Control al ministrului transporturilor efectuează control general și tematic tehnic, economic, administrativ, organizatoric, disciplinar, precum și combaterea corupției la unitățile din subordinea, coordonarea sau de sub autoritatea ministerului, precum și în direcțiile/serviciile/compartimentele din subordinea ministrului; de asemenea, se autosesizează în legătură cu neregulile și abaterile de care ia cunoștință -în activitatea acelorași unități, efectuează cercetările necesare și informează ministrul. Această activitate își găsește suport, printre altele și în prevederile art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 24/2013, cu modificările și completările ulterioare, care prevede faptul că "ministrul transporturilor conduce întreaga activitate a aparatului propriu al Ministerului Transporturilor și exercită întreaga autoritate asupra unităților aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea ministerului".

OMT nr. 245/2013 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Ministerului Transporturilor, reprezintă un ordin intern care nu este obligatoriu a fi publicat în Monitorul Oficial al Românie, prin urmare, nu se poate pune la îndoială competența ministrului transporturilor, prin Corpul de Control (structură internă în cadrul structurii organizatorice a Ministerului Transporturilor, aprobată prin hotărâre a Guvernului) de a efectua control la Autoritatea Aeronautică Civilă Română.

Consideră că recurenta reclamantă în mod greșit susține faptul că doar Corpul de Control al Primului Ministru ar fi avut competențe de control la AACR. Astfel, este adevărat că potrivit art. 1 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 25/2007 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului Corpul de control al primului-ministru controlează și urmărește activitatea ministerelor și serviciilor publice deconcentrate ale acestora, instituțiilor publice din subordinea Guvernului, organelor de specialitate ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, oficiilor, departamentelor, comisiilor, regiilor autonome, companiilor și societăților naționale, societăților comerciale și instituțiilor financiar-bancare cu capital majoritar sau integral de stat, însă nu este prevăzută în niciun caz o competență exclusivă a acestei structuri, fără personalitate juridică, aflată în subordinea primului-ministru.

De asemenea, este eronată și afirmația acesteia în sensul că nu ar fi fost constituit în mod legal Corpul de Control al ministrului transporturilor și că nu ar fi existat nicio mențiune cu privire la existența acestuia în cuprinsul H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor. În acest sens, în Anexa nr. 1 la H.G. nr. 24/2013 se stabilește structura organizatorică a ministerului cuprinde și Corpul de Control, care se constituie la nivel de direcție, aflata direct în subordinea ministrului.

În ceea ce privește solicitarea privind acordarea de daune interese, arată și că aceasta este nefondată pe considerentul că aceste daune interese nu sunt justificate având în vedere faptul că emiterea Ordinului Ministrului transporturilor nr. 430/09.04.2014 s-a făcut cu respectarea tuturor prevederilor legale precum și a prevederilor Contractului de mandat nr. x/05.09.2012, astfel cum a precizat anterior.

Relativ la solicitarea recurentei-reclamante privind anularea parțială, ca operațiune administrativă ce a stat la baza emiterii OMT nr. 430/09.04.2014 a Raportul privind verificările efectuate la RA AACR nr. 2841/12.02.2014, susține că acesta nu constituie un act administrativ care să producă efecte juridice directe.

În acest sens invocă Decizia nr. 1486/17.05.2016 pronunțată de înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2013 prin care s-a statuat că "deși prin raportul de control s-au dispus anumite măsuri administrative în sarcina persoanelor responsabile acestea nu pot fi apreciate ca efecte directe ale actului contestat în sensul dispozițiilor .art. 2 (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004".

În consecință, solicită respingerea recursului ca nefondat.

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 6 martie 2019.

Obiectul acțiunii în contencios administrativ formulate de reclamant, îl constituie verificarea legalității Ordinului nr. 430/09.04.2014 emis de Ministrul Transporturilor, in ceea ce revocarea din funcția de membru in Consiliul de Administrație al Regiei Autonome Autoritatea Aeronautica Civila Romana si încetarea contractului de mandat nr. x/05.09.2012 încheiat intre Ministerul Transporturilor si Infrastructurii in calitate de mandant, pe de o parte, si reclamantă, in calitate de mandatar, pe de alta parte;repunerea sa in situația anterioara emiterii Ordinului, respectiv in funcția de membru in Consiliul de Administrație al Regiei Autonome Autoritatea Aeronautica Civila Romană; obligarea paratului plata unor daune interese in cuantum lunar net de 6.500 RON, calculate pana la data repunerii efective in funcție sau, in cazul in care actul nu va fi anulat, pana la data finalizării mandatului - 05.09.2016; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de soluționarea prezentei cauze.

Prin Ordinul nr. 430/09.04.2014, Ministerul Transporturilor a numit Consiliul de administrație provizoriu al Autorității Aeronautice Civile Române în componența prevăzută în anexa la ordin, stabilind totodată că ordinul ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 1390/2012 privind numirea consiliului de administrație al Autorității Aeronautice Civile Române cu modificările și completările ulterioare, precum și contractele de mandat încheiate în temeiul acesteia și-a încetat aplicabilitatea.

Prima instanță a respins acțiunea reclamantei, reținând, în esență următoarele:

- Natura Contractului de mandat nr. x/5.09.2012, încheiat între Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, în calitate de mandant și reclamanta Vîrlan Claudia, în calitate mandatar, stabilită atât prin convenția părților (art. 12 lit. k), cât și prin dispozițiile art. 12 din O.U.G. nr. 109/2011, texte care instituie regula revocabilității ad nutum în materia contractelor de mandat încheiate cu administratorii regiei autonome. Împrejurarea că încheierea contractului de mandat a avut loc în cadrul unor raporturi juridice de drept administrativ nu este de natură să schimbe natura convenției sau să înlăture revocabilitatea mandatului, prin urmare, lipsa motivării, constând în neindicarea justei cauze care a determinat mandantul să revoce mandatul, nu poate conduce la anularea actului revocator și la repunerea mandatarului în situația anterioară, de membru al consiliului de administrație;

- În cuprinsul ordinului nr. 430/09.04.2014 se menționează că acesta a fost emis în temeiul art. 3 pct. 1 lit. a), art. 5 alin. (3) și art. 18 alin. (1) din O.U.G. nr. 109/2011, art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 24/2013, art. 12 lit. k) din contractele de mandat anexe la O.M.T.I. nr. 1390 încheiate între Ministerul Transporturilor și Infrastructurii în calitate de mandant și membrii consiliului de administrație în calitate de mandatari, și având în vedere nota nr. x/06.03.2014 a Direcției Generale Juridice și Resurse Umane, cu privire la starea de incompatibilitate a unor membrii din Consiliul de administrație, precum și ca urmare a raportului Corpului de control al ministrului nr. 3841/12.02.2014, pentru punerea în aplicare a măsurilor dispuse de acesta, fiind indicate așadar atât dispozițiile normative cât și dispozițiile contractului de mandat referitoare la cauza de încetare a contractului în urma revocării de către mandant;

- Cerința motivării actului administrativ atacat a fost îndeplinită și prin referirea expresă la alte înscrisuri, și anume raportul Corpului de control al ministrului nr. 3841/12.02.2014 și nota nr. x/06.03.2014 a Direcției Generale Juridice și Resurse Umane, cu privire la starea de incompatibilitate a unor membrii din Consiliul de administrație, împrejurarea necomunicării raportului, invocată prin cererea de chemare în judecată, nefiind de natură să-i producă reclamantei vreo vătămare.

În acest context, prima instanță a reținut următoarele:

- Referitor la susținerile reclamantei privind întocmirea raportului de către un organ necompetent, prima instanță a apreciat că, în calitate de autoritate tutelară, ministrul transporturilor putea efectua un control al activității regiei autonome Autoritatea Aeronautică Civilă Română, competența în acest sens fiindu-i conferită de art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 24/2013, potrivit căruia "ministrul transporturilor conduce întreaga activitate a aparatului propriu al Ministerului Transporturilor și exercită întreaga autoritate asupra unităților aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea ministerului". Așa fiind, împrejurarea că un astfel de control putea fi efectuat și de către Corpul de control al primului ministru nu este de natură să înlăture propriile competențe ale ministrului transporturilor;

- În raport de susținerea reclamantei, în sensul că sunt nefundamentate constatările raportului privind nedesfășurarea vreunei activități de către comitetul de audit și de comitetul tehnic de siguranța zborului, prima instanță a relevat că pârâtul nu avea posibilitatea de a face dovada unui fapt negativ, lipsa documentelor aferente activității celor două comitete generând însă o prezumție în acest sens, în contextul în care reclamanta nu a indicat vreun document din care să rezulte că aceste comitete ar fi desfășurat vreo activitate, iar din probele administrate în cauză nu rezultă că aceste comitete au desfășurat vreo activitate;

- În această ordine de idei, prima instanță a apreciat ca fiind neconcludente susținerile reclamantei în sensul că dispozițiile art. 140

2

alin. (1) din Legea nr. 31/1990 sunt inaplicabile în cazul regiilor autonome, cât timp s-a reținut că prejudiciul a fost creat ca urmare a lipsei activității comitetelor, activitatea acestora nefiind dovedită în vreo altă modalitate, lipsa unor documente prezentând importanță sub aspect probator;

- În această ordine de idei, prima instanță a mai reținut că s-a a produs autorității pârâte un prejudiciu de 30.076 RON net, respectiv 47.518 RON (30.076 RON, taxe și impozite), prin încălcarea prevederilor art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2011 privind remunerația membrilor consiliului de administrație, împrejurare ce rezultă din Cap. 2 pct. 3 din raportul Corpului de control, unde se menționează că, în luna decembrie 2012, membrii consiliului de administrației și-au acordat indemnizații majorate nelegal, care nu erau prevăzute în contractele de mandat, în condițiile în care nu s-au încheiat actele adiționale menționate în H.C.A. nr. 12/2012, neregularitate constatată și de Curtea de Conturi a României, care a dispus măsuri pentru recuperarea prejudiciului;

- Cu referire la apărarea invocată de reclamantă, în sensul că nu a încasat această sumă, prima instanță a considerat că este irelevantă, cât timp a fost de acord cu acordarea pe luna decembrie 2012 a unei indemnizații în sumă de 3.000 RON pentru fiecare membru al consiliului de administrație, contribuind astfel la producerea prejudiciului - a deficiențelor care i-au fost imputate în calitate de membru al consiliului de administrație al regiei, suficiente pentru a reține existența justei cauze în revocarea mandatului, având în vedere că obiectul contractului îl reprezenta împuternicirea de a administra activitatea Autorității Aeronautice Civile Române, potrivit legii și actului de înființare, în vederea îndeplinirii unor obiective și criterii de performanță specifice, prevăzute în anexa la contract;

În final, prima instanță a subliniat că printre aceste obiective de performanță specifice stipulate, era menționat și acela de reducere a cheltuielilor. Conform art. 12 alin. (2) teza a II-a din O.U.G. nr. 109/2011, "în contractul de mandat, alături de criteriile de performanță specifice, se prevăd în mod obligatoriu obiective cuantificate privind reducerea obligațiilor restante, reducerea pierderilor, creșterea profiturilor, a cifrei de afaceri, creșterea productivității muncii."

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, subscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Într-o primă critică, recurenta reclamantă a susținut, pornind de la caracterul necontestat de act administrativ al Ordinului nr. 430/09.04.2014, că prima instanța a reținut în mod greșit, in considerarea dispozițiilor art. 12 alin. (3) din O.U.G. nr. 109/2011, coroborate cu cele ale art. 2031 C. civ., că revocarea mandatului poate surveni oricând, iar lipsa motivării constând in neindicarea cauzei care a determinat luarea acestei masuri nu poate conduce la anularea actului revocator si la repunerea mandatarului in situația anterioara, de membru al consiliului de administrație, concluzia fiind rezultatul aplicării unor norme de drept privat care nu erau incidente in speță.

Această primă critică este neîntemeiată.

Fără a contesta afirmația recurentei reclamante conform căreia, ca regulă generală, motivarea unui act administrativ constituie o cerință de legalitate a acestuia, fiind avut în vedere în analiza marjei de apreciere a autorității, Înalta Curte observă că în cauză, datorită specificității raportului litigios, impusă de principiul revocabilității mandatului, lipsa sau insuficiența motivării poate constitui un argument care să justifice caracterul intempestiv sau fără justă cauză a actului de revocare dar nu și anularea acestuia.

Astfel, Contractul de mandat nr. x/5.09.2012, încheiat între Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, în calitate de mandant și reclamanta Vîrlan Claudia, în calitate mandatar, (art. 12 lit. k), dar dispozițiile art. 12 din O.U.G. nr. 109/2011, instituie regula revocabilității ad nutum în materia contractelor de mandat încheiate cu administratorii regiei autonome.

În mod corect a reținut prima instanță că încheierea contractului de mandat în cadrul unor raporturi juridice de drept administrativ nu este de natură să schimbe natura convenției sau să înlăture revocabilitatea mandatului, prin urmare, lipsa motivării, neindicarea cauzelor care au determinat mandantul să revoce mandatul, nu poate conduce la anularea actului revocator și la repunerea mandatarului în situația anterioară, de membru al consiliului de administrație ci doar la stabilirea unor despăgubiri.

Având în vedere că, sub aspectul legalității actului de revocare, motivele care au stat la baza emiterii acestuia sunt lipsite de relevanță, este neîntemeiată și critica care vizează posibilitatea autorității publice emitente de a-si întemeia decizia pe alte înscrisuri, fara a reda cuprinsul acestora, sau pe concluziile unui raport de control care nu i-a fost pus la dispoziție.

În acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte apreciază că recurenta reclamantă nu poate justifica o vătămare produsă prin necomunicarea raportului de control care a fundamentat revocarea mandatului său, având in vedere, sub un prim aspect, faptul că acest act constată o stare de fapt fără a dispune vreo măsură în privința sa, iar sub un al doilea aspect, că toate înscrisurile fiindu-i comunicate cu ocazia judecații in prima instanță, aceasta a avut posibilitate să combată constatările considerate ca fiind greșite sau lipsite de fundament prin administrarea oricărei probe pertinente și concludente.

Așadar, necomunicarea respectivului raport anterior momentului la care a fost emis OMT nr. 430/09.04.2014 nu a avut nicio consecință în privința dreptului la apărare al recurentei reclamante, întrucât starea de fapt constatată prin raportul Corpului de control al ministrului nr. 3841/12.02.2014, relevantă în ceea ce privește justificarea actului de revocare, a fost analizată de prima instanță prin prisma apărărilor invocate.

Înalta Curte apreciază că sunt neîntemeiate și criticile referitoare la legalitatea Raportului Corpului de Control al Ministrului Transporturilor nr. 3841/12.02.2014 pentru greșita aplicare a dispozițiilor art. 5 alin(1) din H.G. nr. 24/2013. Astfel, potrivit Regulamentului d