ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3514/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 265 din 15 iunie 2015 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta Universitatea din Craiova, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Programe Europene, având ca obiect suspendare executare act administrativ și a dispus suspendarea executării notei de neconformitate nr. 21685 din 01 aprilie 2015 și a informărilor nr. 25949 din 09 aprilie 2015 și nr. 3156 din 15 aprilie 2015 emise de către pârât până la pronunțarea instanței de fond.

Împotriva sentinței civile nr. 265 din 15 iunie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a declarat recurs, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că în ceea ce privește cazul bine justificat, instanța de fond, după ce prezintă pe larg instituția suspendării actului administrativ și ceea ce înseamnă caz bine justificat, conchide că "argumentele aduse de reclamantă așa cum au fost mai sus prezentate succint constituie împrejurări legate de starea de fapt și de drept aparent veridice, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința actelor administrativ-fiscale contestate.".

Față de această motivare, mai exact "nemotivare" recurentul a apreciat că este incident în cauză motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ."când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină".

Exigența motivării impune prezentarea coerentă și efectivă a examenului critic al magistratului de natură să susțină rezultatul deliberării, dar și concordanța argumentelor cu aspectele deduse în judecată de către parte.

Maniera extrem de succintă în care se exprimă considerentele soluției face hotărârea dată criticabilă din perspectiva legalității, în măsura în care nu creează transparența asupra silogismului judiciar care explică și justifică dispozitivul și nu arată, la situația concretă supusă judecării care a fost parcursul logic al concluziei exprimate.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă problema supusă justiției, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată.

Altfel spus, aceasta implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv, real și consistent al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența în determinarea situației de fapt (a se vedea hot. CEDO din 28.04.2005 in cauza Albina c. României și hot. CEDO din 15.03.2007 in cauza Gheorghe c. României).

Or, în cauză, deși instanța a pronunțat o soluție prin care a apreciat că a fost îndeplinită condiția cazului bine justificat, este notabil că niciunul dintre motivele prin care a combătut susținerile reclamantei nu a fost cercetat, nicio probă nu a fost considerată, deci nu au servit ca suport al concluziilor instanței.

În cauză nu este vorba de executarea vreunei sume de bani. Prin actele administrative a căror suspendare se solicită, au fost declarate neeligibile sume și au fost aplicate reduceri procentuale. Efectul acestor măsuri este că sumele declarate neeligibile nu se mai decontează iar suma ce reprezintă reducere procentuală se deduce din suma totală ce urmează a fi plătită reclamantei-intimate.

Practic, soluția instanței de fond se fundamentează pe ideea că bugetul intimatei reclamante ar fi executat ca urmare a actelor administrative atacate, soluție fundamental greșită având în vedere faptul că prin aceste acte nu sunt stabilite creanțe bugetare ce ar urma să fie executate silit, ci doar se indisponibilizează anumite sume de bani care nu există în bugetul reclamantei-intimate, dar pe care aceasta i-ar fi primit dacă îndeplinea condițiile legale.

În atare situație este lipsită de relevanță împrejurarea că bugetul intimatei reclamante era de 5.727.873 RON, iar suma ce urma a se reține ca neîndeplinind condițiile legale pentru a fi plătită, era de 7.600.000 RON, întrucât nu se motivează în ce fel este păgubit bugetul intimatei reclamante fără această din urmă sumă.

Or, această condiție a pagubei iminente ar fi îndeplinită în situația în care executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate poate cauza reclamantei, în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului.

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 29 iunie 2017, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat suspendarea executării următoarelor act administrative emise de parata și anume: Informarea nr. 25949 din 09 aprilie 2015 privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. 4, Informarea nr. 3156 din 15 aprilie 2015 privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. 4 și Nota de neconformitate nr. 21685 din 01 aprilie 2015 (NOTA).

Prin ambele informări, i s-a adus la cunoștință faptul că Autoritatea de Management exclude de la rambursare cheltuielile neeligibile în sumă de 19.825,44 RON la care se adaugă TVA de 4.758,11 RON, aferente facturilor DJR14 0186 din 23 februarie 2015 și DJR14 0173 din 21 ianuarie 2015 emise de către executantul A. S.A., pentru Capitolul bugetar 5.1. Organizare de șantier - 5.1.1. Lucrări de construcții; suma de 16.874,62 RON (la care se adaugă TVA de 4.049,91 RON) este o cheltuială neeligibilă reprezentând contravaloare articole aferente organizării de șantier, nu au fost anexate documente justificative conform pct. 5.2.2. din convenția nr. 7837 din 18 noiembrie 2014 încheiată între Universitatea din Craiova și S.C. A. S.A.; suma de 2.950,82 RON (la care se adaugă TVA de 708,20 RON) este cheltuială neeligibilă aferentă Cererii de plată nr. 3, reprezentând contravaloare articole aferente organizării de șantier și nu au fost anexate documente justificative conform pct. 5.2.2. din convenția nr. 7837 din 18 noiembrie 2014 încheiată între Universitatea din Craiova și S.C. A.

De asemenea, prin ambele Informări Autoritatea de Management a comunicat faptul că în procesul de verificare a Cererii de plată a identificat abateri de la aplicarea prevederilor legislației naționale și comunitare în domeniul achizițiilor publice aferente contractului de lucrări nr. 4210/A din 10.11.2014, încheiat între reclamantă și A. S.A, fiind aplicată, în temeiul art. 6 și 9 din Ordonanța, o corecție financiară de 25%:

Autoritatea de Management a stabilit o corecție de 5% din valoarea contractului de lucrări, pentru solicitarea de cerințe restrictive prin documentația de atribuire ce a stat la baza contractului de execuție lucrări. Cerințele restrictive ar consta în faptul că, prin Capitolul lll. 2.1.b) Capacitatea de exercitare a activității profesionale din fișa de date a achiziției, autoritatea contractantă a solicitat operatorilor economici, atât români, cât și străini să prezinte, autorizații licențe emise de IGPR, IGSU, ISCIR, ANRE valabile la data deschiderii ofertelor.

În fișa de date a achiziției se menționa că "Prezentarea autorizațiilor este obligatorie de către acei operatori economici, persoane juridice române și străine (ofertant, asociați) care execută lucrări de această natură."

În finalul capitolului III. 2.1.b) se menționa că "în cazul ofertanților (persoane fizice sau juridice) de altă naționalitate decât cea română, documentele vor fi transmise în limba în care au fost emise, însoțite de o traducere autorizată a acestora în limba română".

Autoritatea de Management a considerat cerințele de calificare mai sus menționate restrictive, deoarece: nu s-a dat posibilitatea operatorilor economici străini de a prezenta autorizații/atestate echivalente celor emise de către autoritățile române; s-a solicitat ca atestatele/autorizațiile să fie valabile la data limită de depunere a ofertelor, aspect care restricționează participarea operatorilor economici străini, întrucât îi obligă la obținerea acestora, fără a avea certitudinea câștigării licitației, aceste atestate/autorizații considerând Autoritatea de Management că ar fi trebuit să fie valabile la data semnării contractului; din moment ce pentru operatorii economici străini nu s-a indicat posibilitatea prezentării de documente echivalente celor menționate la Cerințele 3-7 și pentru că nu s-a dat posibilitatea acestor operatori de a prezenta respectivele autorizații/atestate la data semnării contractului, autoritatea contractantă ar fi introdus condiții suplimentare, în sensul art. 179 din O.U.G. nr. 34/2006, condiții care nu sunt menționate în nota justificativă nr. 1251 din 15 mai 2014;

Autoritatea de Management a stabilit o corecție de 25% din valoarea contractului de lucrări pentru încălcarea prevederilor art. 35 alin. (5) din O.U.G. 34/2006, potrivit cărora "Specificațiile tehnice trebuie să permită oricărui ofertant accesul egal la procedura de atribuire și nu trebuie să aibă ca efect introducerea unor obstacole nejustificate de natură să restrângă concurența între operatorii economici".

Astfel, prin caietul de sarcini s-a solicitat operatorilor economici ca, pentru toate materialele și echipamentele din "Lista principalelor materiale de construcții și echipamente": "Toate ofertele pentru materiale și echipamente se vor prezenta însoțite de certificate de calitate, semnate și ștampilate de către furnizori, în original, furnizori care își vor asuma răspunderea pentru menținerea acestor oferte până la punerea în operă a materialelor".

Autoritatea de Management a considerat că această cerință este una excesivă, care îngrădește accesul la procedură, ofertanții fiind obligați să obțină în original de la furnizori documente prin care aceștia își asumă că își vor menține oferta pentru o perioadă foarte mare de timp.

S-a mai apreciat că oferta câștigătoare nu îndeplinește toate cerințele solicitate prin documentația de atribuire.

Autoritatea de Management a apreciat ca ofertantul A. S.A. a fost declarat câștigător, deși nu a îndeplinit cerința pentru toate materialele și echipamentele, cerință pe care autoritatea contractantă a menținut-o în ciuda solicitărilor de clarificări primite, fiind încălcat principiului tratamentului egal, sancționat conform H.G. nr. 519/2014 tot cu o corecție de 25%, care poate fi redusă la 10% sau 5% în funcție de gravitate.

Actele administrative atacate își produc pe deplin efectele, sumele considerate neeligibile fiind excluse de la rambursare și de asemenea corecția financiară fiind aplicată pe toate cererile de plată care privesc acest proiect, după cum urmează: Cererea de Plata 4; Cererea de Plata nr. 5.

Împotriva acestor acte s-a formulat plângere prealabilă și contestație.

Înalta Curte constată că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, instanța de fond făcând, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamanta a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea actelor administrative a căror suspendare se solicită.

Referitor la cazul bine justificat se reține că prin contestația formulată pe cale administrativă, precum și în acțiunea introductivă, reclamanta invocă în esență faptul că organele de control au apreciat în mod greșit natura unor lucrări realizate în cadrul proiectului de finanțare și în baza unor interpretări eronate a dispozițiilor legale au aplicat corecții financiare ce nu au corespondent în realitate, ignorând atât dispozițiile legale în materie cât și documentația financiară și situațiile de lucrări, iar pe de altă parte că au aplicat o altă corecție financiară, interpretând în mod propriu legislația privind achizițiile publice, și aplicând retroactiv dispozițiile unui act normativ, respectiv Hotărârea nr. 519 din 26 iunie 2014 care a intrat în vigoare la 28.06.2014, ulterior datei de publicare a anunțului de participare, respectiv 30.05.2014.

Deci, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actelor administrative contestate.

De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere.

Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului.

Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte are în vedere și recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă.

Așa cum s-a arătat de altfel și în recomandarea 16/2003 a Comitetului Miniștrilor din cadrul Consiliului Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor particulare.

Aceeași recomandare reamintește principiile din recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniștrii care cheamă autoritatea jurisdicțională competentă, în speță instanța judecătorească, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică decizia, să ia măsuri provizorii corespunzătoare.

Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații.

Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale.

Ținând seama de considerentele de ordin legal și de situația de fapt dovedită, de recomandările Comitetului de Miniștrii, pentru a evita excesul de putere din partea autorității fiscale și de circumstanțele cauzei, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea pagube serioase, care pot să aibă consecințe grave în patrimoniul reclamantei.

Înalta Curte constată că reclamanta a justificat iminența producerii unei pagube determinate de valoarea considerabilă a obligațiilor de plată impuse și contestate, fiind previzibil prejudiciul material ce se poate produce reclamantei prin executarea de îndată a actelor administrativ fiscale, în raport de sumele reținute prin cele trei acte administrative, aproximativ 7.600.000 RON și care ar prejudicia grav activitatea reclamantei, prin executarea întregului buget care la data de 30.04.2015 era de 5.727.873 RON, o parte a acestuia, fiind implicată în proiecte de finanțări cu fonduri europene.

Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene împotriva sentinței nr. 265/2015 din 15 iunie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 10 noiembrie 2017.