ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2707/2017

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, constatarea nulității și nelegalității H.G. nr. 1.217/2012 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a A.R.B.D.D., act publicat în M. Of. nr. 865 din 20 decembrie 2012 și constatarea nulității și nelegalității Ordinului nr. 180 din 01.02.2013 emis de Ministrul Mediului și Schimbărilor Climatice.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 74 din 27 aprilie 2015, a admis excepția tardivității și, în consecință, a respins acțiunea reclamantei, ca tardiv formulată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A., invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta a susținut că hotărârea atacată este nelegală întrucât, contrar celor reținute de prima instanță, ne aflăm în fața unor acte administrative cu caracter normativ și nu individual, cum în mod greșit s-a apreciat. În opinia recurentei, chiar din nota de fundamentare a H.G. nr. 1.217/2012 se observă că însuși inițiatorul a considerat-o act normativ, în conținutul acesteia folosindu-se această denumire, de act normativ, prin care se urmărea să se aprobe Regulamentul de Organizare și Funcționare a structurii organizatorice și logistice a Administrației Rezervației Biosferei Delta Dunării. Recurenta a mai susținut că se impunea publicarea în M. Of. a Ordinului Ministrului Mediului și Schimbărilor Climatice nr. 180 din 01.02.2013 privind aprobarea statului de funcții pentru Administrația Rezervației Biosferei Delta Dunării, fiind evident că și acest act este unul normativ, nu individual. Astfel, a arătat că acest ordin, cât și H.G. nr. 1.217/2012, nu privesc persoane determinate, ci doar reglementează normativ statul de funcții, aceste funcții putând fi ocupate de persoane diferite pe parcursul existenței lor, dar și organizarea instituțională, fiind evident caracterul impersonal. Prin urmare, nepublicarea în M. Of. a ordinului menționat atrage sancțiunea inexistenței acestuia și, în consecință, a inopozabilității, de altfel, viciul nepublicării, fiind un viciu de legalitate externă, pledează pentru sancțiunea inexistenței. Totodată, a făcut trimitere la principiul legalității actului administrativ, principiu fundamental al ramurii dreptului administrativ și care impune adoptarea oricărui act administrativ în limitele și cu procedura prevăzută de lege.

Apărările intimaților-pârâți Prin întâmpinări, intimații-pârâți Guvernul României și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea sentinței atacate, fiind temeinică și legală, intimatul Guvernul României invocând și excepția nulității recursului, pentru nemotivare.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 30 martie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunțând în acest sens Încheierea de admitere în principiu din data de 25 mai 2017. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului În prealabil, se constată că nu poate fi primită excepția nulității căii de atac, invocată prin întâmpinare, întrucât criticile formulate pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recursul fiind admisibil în principiu astfel cum rezultă din raportul întocmit în acest sens. Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimați și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea H.G. nr. 1.217/2012 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Administrației Rezervației Biosferei Delta Dunării, act publicat în M. Of. nr. 865 din 20 decembrie 2012, și Ordinului nr. 180 din 01.02.2013 emis de Ministrul Mediului și Schimbărilor Climatice. Analizând cu prioritate prima instanță excepția tardivității cererii de chemare în judecată, invocată de pârâtul Guvernul României, a ajuns la concluzia că aceasta este tardiv formulată. Această soluție este corectă. Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual se pot introduce în termen de 6 luni, termen reglementat pentru situațiile prevăzute la lit. a)-e). În temeiul art. 11 alin. (2) din aceeași lege, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, ... ". În cauză, recurenta a formulat acțiune în anulare a H.G. nr. 1.217/2012, publicată în M. Of. nr. 865 la 20.12.2012, iar acțiunea în contencios administrativ a fost înregistrată la data de la 12.01.2015, cu depășirea termenelor stabilite cu caracter imperativ de art. 11 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Totodată, se reține că de la data adoptării Ordinului nr. 180 din 01.02.2013 și până la contestarea acestuia a trecut mai mult de un an. Susținerile recurentei, în sensul că actele administrative atacate sunt acte cu caracter normativ, așa încât acțiunea nu este tardivă, nu pot fi primite. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte, scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse. Potrivit doctrinei, actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit întotdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispozițiilor legale. În ceea ce privește întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane. Or, reglementarea actului contestat nu privește organizarea executării legii, nu are caracter de repetabilitate, ci se referă la aprobarea unui regulament de organizare și funcționare referitor la un singur subiect de drept. Acest regulament este emis în baza Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei "Delta Dunării", prin care s-a înființat Administrația Rezervației Biosferei Delta Dunării, au fost trasate atribuțiile principale ale acesteia și modul de finanțare, urmând ca prin hotărâre de guvern să se emită dispozițiile privind executarea în concret a legii. Prin urmare, H.G. nr. 1.217/2012 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare și a structurii organizatorice ale Administrației Rezervației Biosferei Delta Dunării face parte din categoria actelor administrative individuale. În consecință, ordinul atacat privind aprobarea statului de funcții a Administrației Rezervației Biosferei Delta Dunării face parte din aceeași categorie, nefiind astfel supus cerinței publicării în M. Of. al României. În concluzie, soluția pronunțată de prima instanță reflectă, așadar, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din același cod.