ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3520/2019

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamanta Academia Română - Filiala Iași a chemat în judecată pe pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice, solicitând anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare transmis prin adresa nr. x/10.03.2016 și a deciziei nr. OI/1154ES/18.05.2016 privind soluționarea contestației depuse de Academia Română - Filiala Iași.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 10/2017 din 23 ianuarie 2017 a admis acțiunea formulată de reclamanta Academia Română - Filiala Iași, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice și a dispus anularea deciziei nr. OI/1154ES din 18.05.2016 și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. OI/2466/SJCSN din 10.03.2016 emise de pârât.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman (fost Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice) a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că prin motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. (când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești) se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sferele celorlalte puteri ale Statului, cum este cea legislativă sau executivă, astfel cum acestea sunt delimitate de prevederile constituționale sau de către legile organice, instanța săvârșind acte care intră în atribuțiile unor altor organe aparținând unei alte autorități constituite în stat. (Decizia nr. 351 din 17 februarie 2016 pronunțată în recurs de secția I civilă a Înaltei Curți de Casație și Justiție). Astfel, art. 488 alin. (1) pct. 4 noul C. proc. civ. poate fi invocat, cu titlu exemplificativ, în situația în care instanța de judecată săvârșește un act pe care numai un organ al puterii legislative sau al puterii executive îl poate face, aplică norme juridice abrogate, tăgăduiește orice valoare a unui text care are forță legală, aplică o lege înainte de intrarea ei în vigoare, îl critică pe legiuitor în cuprinsul hotărârii sau face presiuni asupra lui. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este întemeiat pe faptul că instanța de fond în mod greșit a reținut că decizia de soluționare a contestației este nemotivată, motiv pentru care ar fi anulabilă. Decizia atacată în cauză nu este un act administrativ în sensul Legii 554/2004, ci reprezintă răspunsul autorității pârâte la contestația reclamantei împotriva actului administrativ emis de autoritate. Practic, procedura privind contestarea și emiterea deciziei sunt echivalente procedurii prealabile reglementate de legea contenciosului administrativ la art. 7, astfel că decizia echivalează și are în consecință eficiența și caracterul juridic al răspunsului la plângerea prealabilă. În opinia recurentului, este suficient ca decizia să conțină o argumentație în sensul menținerii actului administrativ atacat permițând debitorului să ia cunoștință de motivele de fapt și de drept, precum și de argumentările/considerațiile avute în vedere în stabilirea debitului și a persoanei care are calitate de debitor, mai ales că finalitatea legii este aceea ca debitorul să fie încunoștințat despre obligația sa de plată printr-un act valid din punct de vedere legal, transparent și care să ofere posibilitatea efectuării unui control de legalitate în condițiile Legii nr. 554/2004. Un alt temei al măsurii adoptate a fost însăși contractul părților, iar în cuprinsul contractului de finanțare, este indicată definiția neregulii, caz în care, prin nerespectarea raportării la setul legislativ prevăzut în mod nelimitativ în art. 4 al contractului de finanțare, cheltuiala este neeligibilă și are ca efect prejudicierea bugetului general al Comunității Europene sau a bugetelor administrate de aceasta, ori în numele ei și a bugetului național. În acest context, se constată că există o abatere de la regularitate și conformitate și sunt nerespectate contractul de finanțare și acordurile de finanțare prin faptul că s-au creat artificial condițiile necesare pentru obținerea plății. Având în vedere destinația exclusivă a sumelor proiectului, care trebuie să deservească realizarea/implementarea acestuia, sistemul de supraveghere achiziționat în cadrul proiectului, trebuie să influențeze implementarea acestuia. În acest caz, suma destinată achiziționării sistemului de supraveghere și a sistemului de automatizare a accesului la parcare trebuie să se concretizeze într-o cheltuială necesară și proporțională cu gradul de utilizabilitate și necesitate a bunului achiziționat, raportat la rolul său în implementarea proiectului. În cazul în care aceste sume nu păstrează cerința managementului financiar riguros de proporționalitate a prețului cu destinația bunului astfel achiziționat, respectivele sume pierzând caracterul necesității și intrând în sfera cheltuielilor voluptuorii, care rămân în sarcina beneficiarului și nu pot face obiectul rambursării, devin neeligibile. Considerarea ca eligibile a costurilor aferente achiziționării unor bunuri care nu pot fi atribuite unor activități ale proiectului, decât printr-o confuziune între spațiile beneficiarului și spațiile destinate proiectului, creată artificial prin extensia forțată a conceptului de "pază și protecție a spațiilor proiectului", care nu poate fi decât lipsită de temei legal având în vedere prevederile imperative ale H.G. nr. 759/2007 și a celorlalte norme invocate, inclusiv contractul de finanțare, sunt rodul unei interpretări și aplicări eronate a normei legale. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară a Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Înaltei Curți de Casație și Justiție .

Apărările formulate în cauză Intimata Academia Română - Filiala Iași a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere următoarele considerente. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. (când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești) Cu alte cuvinte, când instanța a săvârșit un "exces de putere". Instanța săvârșește un "exces de putere" când, fie pronunță o hotărâre judecătorească fără nicio competență în acea problemă, fie chiar și numai când ea săvârșește orice alt act de procedură în afara prerogativelor recunoscute instanțelor prin lege. Într-o încercare de definire a sintagmei "depășirea atribuțiilor puterii judecătorești", s-a considerat că aceasta semnifică intruziunea autorității judecătorești în sfera activității autorității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altei autorități constituite în stat, decât cea judecătorească. Aceasta s-ar putea produce când instanța săvârșește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face, când consfințește, cu valoare legală, texte abrogate, când contestă puterea legiuită altor texte, când critică pe legiuitor, când aplică o lege adoptată, înaintea intrării ei în vigoare, când se pronunță pe cale de dispoziții generale. În practica instanței supreme s-a statuat că prin exces de putere nu se pot înțelege decât acele atingeri aduse de judecători principiilor constituționale care determină, în interesul general, limitele în care trebuie să se restrângă diferitele puteri, iar nu orice violare de lege sau abateri de la simple reguli de competență. Conform doctrinei, "excesul de putere" derivă din trecerea abuzivă a "barierelor" între funcțiile ce revin autorităților publice și el este un exces față de limitele fixate prin norme constituționale. "Necompetența" derivă din încălcarea sau ignorarea atribuțiilor de jurisdicție ce revin diferitelor categorii de instanțe, astfel cum aceste atribuții au fost stabilite prin normele de procedură, în interiorul sistemului instanțelor judecătorești. Deci, "excesul de putere" semnifică un conflict de atribuții între instanțe și alte autorități, iar "necompetența" un conflict de atribuții între instanțele judecătorești. Astfel spus, "excesul de putere" constă în încălcarea de către judecători a principiului separației puterilor în stat, în imixtiunea lor în atribuțiile puterii legislative sau executive. Înalta Curte constată că, în cauza de față, nu ne aflăm în niciuna din ipotezele prezentate mai sus. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., fiind nefondat. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte constată că recurenta afirmă nejustificat că instanța de fond a admis contestația analizând și anulând numai decizia prin care OIR POSDRU a răspuns contestației administrative împotriva procesului-verbal. Instanța de fond a analizat pe larg legalitatea și temeinicia procesului-verbal 2466/10.03.2016 și a reținut că sunt întrunite condițiile legale pentru ca cheltuiala privind sistemul de protecție să fie considerată eligibilă, și astfel a dispus și anularea procesului-verbal, reținând totodată că intimata nu a încălcat normele legale aplicabile, fondurile europene nerambursabile fiind utilizate în scopul realizării proiectului. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/10.03.2016 încheiat de Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice s-a constatat că în cadrul Proiectului x "Inovare și dezvoltare în structurarea și reprezentarea cunoașterii prin burse doctorale și postdoctorale (IDSRC - doc postdoc) ", beneficiar fiind reclamanta Academia Română - Filiala Iași, s-au decontat cheltuieli neeligibile în sumă de 44854,05 RON (inclusiv TVA), aferente unor achiziții efectuate fără respectarea regulilor de eligibilitate și a cerințelor bunei gestiuni financiare, respectiv achiziția echipamentelor de protecție a valorilor materiale și umane compuse din sisteme de alarmă la efracție și sisteme de supraveghere video, în condițiile în care acestea au fost instalate și sunt utilizate pentru monitorizarea atât a spațiilor din clădiri care privesc activitățile proiectului, cât și a celor ce privesc alte activități ale beneficiarului. S-a reținut că există o neregulă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, fiind încălcate H.G. nr. 759/2007, H.G. nr. 875/2011 și Ordinul nr. 1117/2010. Împotriva acestui proces-verbal, reclamanta Academia Română - Filiala Iași a formulat contestație, care a fost respinsă prin decizia nr. OI/1154ES/18.05.2016 emisă de pârâtă, apreciindu-se ca legale constatările echipei de control, constatându-se că beneficiarul a prezentat spre decontare cheltuieli neeligibile în valoare de 44854,05 RON, inclusiv TVA. Înalta Curte apreciază că instanța de fond mod corect a apreciat că decizia contestată nu este motivată. Judecătorul fondului a reținut că actele atacate nu conțin o motivare corespunzătoare care să permită exercitarea unui control de legalitate. Procedând astfel instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică. Instanța de control judiciar reține că un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri în concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate, și anume: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. Este adevărat că o motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. Într-o atare situație, actul administrativ este lipsit de previzibilitate și coerență, iar vătămarea există, cum este cazul și în pricina de față. Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere faptul că potrivit precizărilor proiectantului, sistemul de protecție constituie un sistem integrat, elementele componente fiind obligatorii, iar lipsa oricăruia dintre ele ducând la ineficienta sistemului de protecție. Astfel, sistemul integrat are o soluție tehnică optimă cost - eficiență, având elemente de supraveghere video, anti-efracție, control acces și servicii de pază umană cu intervenție rapidă și conține obligatoriu următoarele componente: - Subsistemul de alarmă antiefracție integrat cu sistem de comunicare SMS prin G.P.R.S. - Subsistemul de control acces-poarta cu are rol de protecție perimetrală și de a asigura limitarea accesului neautorizat în zona protejată. - Subsistemul de supraveghere video prin televiziune cu circuit închis care dublează eficiența sistemului de antiefracție prin înregistrarea imaginilor respectiv stocarea lor pe minim 20 de zile pentru toate camerele video. - Senzori de detecție a mișcării și camere de supraveghere video amplasate în zonele considerate vulnerabile ale spațiilor alocate pentru desfășurarea activităților din cadrul Proiectului și care ar fi putut permite accesul în încăperile vizate. În cauză, recurenta nu a acceptat necesitatea aplicării și a dispozițiilor legii speciale, respectiv Legea nr. 333/2003, fapt care a determinat anularea actelor administrative atacate. În procesul-verbal de constatare a neregulilor contestat alături de decizia de soluționare a contestației s-a reținut că anumite cheltuieli efectuate de reclamantă, deși decontate inițial pe baza acelorași înscrisuri verificate ulterior de echipa de control, nu ar fi eligibile. În fapt, s-a reținut acest aspect cu privire la o poartă batantă automatizată (valoare 5667,71 RON cu TVA) și cu privire la echipamente de protecție a valorilor materiale și umane, compuse din sisteme de alarmă și sisteme de supraveghere video (valoare 39186,34 RON cu TVA). Motivul pentru care aceste cheltuieli ar fi neeligibile este acela că toate acestea ar deservi și activități în spații care nu sunt aferente proiectului x "Inovare și dezvoltare în structurarea și reprezentarea cunoașterii prin burse doctorale și postdoctorale (IDSRC - doc postdoc) ". Activitatea în cadrul proiectului, potrivit documentelor de finanțare, s-a desfășurat în spațiile protejate destinate acestuia, în special în intervalul orar 16-20. După programul de lucru al Filialei Iași a Academiei Române, s-a organizat o conferință internațională la sediul beneficiarului, pentru care, prin sistemul video a putut fi asigurată protecția invitaților și a participanților la conferință și urmărită buna desfășurare a acesteia. Cele 14 grupe de cercetare interdisciplinară ale bursierilor, formate din cate 12 persoane, coordonate de către tutori, au desfășurat activitatea în spațiile destinate proiectului în intervalul orar 16-20, neavând altă protecție decât cea asigurată prin proiect. Totodată, s-au achiziționat pentru proiect aparatură și tehnică în valoare de aproximativ 300000 RON. Mai mult, asigurarea pazei a fost aprobată prin proiect și a devenit o obligație contractuală a Academici Române - Filiala Iași, fiind stabilită în Contractul de finanțare nr. x/07.04.2014, în Anexa contractului constituind Cererea de finanțare, la Capitolul Resursele alocate și achiziții de bunuri, servicii și lucrări necesare pentru implementarea proiectului în care se prevede că "va fi achiziționat si un sistem de protecție a valorilor materiale si umane, necesar securizării locațiilor unde se vor desfășura activitățile proiectului", deoarece valoarea contractată prin proiect, de aproximativ 3.000.000 euro, grupul țintă și resursa umană implicată impuneau un sistem de protecție corespunzător. Astfel, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că sunt întrunite condițiile generale legale pentru a se aprecia că aceste cheltuieli sunt eligibile. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.