ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3226/2019

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 18 mai 2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Craiova a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, anularea deciziei de soluționare a contestației nr. 119 din 25.04.2016, anularea adresei nr. x/16.03.2016 și obligarea pârâtului la emiterea notei pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare, conform O.G. nr. 14/2013.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2913 din 6 octombrie 2016, Curtea de Apel București a respins acțiunea formulată de reclamantul U.A.T. Municipiul Craiova, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței de fond, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Craiova a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată. În dezvoltarea recursului, recurenta-reclamantă critică instanța de fond pentru greșita interpretare a art. 3 alin. (2) lit. f) din Ordinul nr. 2544/2013 pentru aprobarea normelor de aplicare a O.G. nr. 14/2013 și a art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013. Arată că instanța de fond a dat o interpretare proprie art. 3 alin. (2) lit. f) din Ordinul nr. 2544/2013, fără să țină cont de rigoarea impusă de legiuitor condițiilor de fond și formă ce trebuie îndeplinite la emiterea oricărui act administrativ de autoritate. În opinia sa, actul atacat nu îndeplinește cerința de formă prevăzută în mod imperativ de art. 3 alin. (2) lit. f) din Ordinul nr. 2544/2013, a cărei nerespectare este sancționată cu nulitatea actului, întrucât emitentul actului ar fi trebuit să emită o notă de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013, iar nu o adresă. Astfel, respingerea excepției nulității adresei nr. x/16.03.2016 cu motivarea că această "neregularitate formală" nu ar fi de natură să conducă la admiterea acțiunii, întrucât ar fi fost menționate în cuprinsul respectivei adrese toate elementele de fapt și de drept care ar fi fost avute în vedere de autoritatea emitentă, a fost făcută de către instanța de fond printr-o greșită aplicare a normei de drept incidente în cauză, care este o normă imperativă. În ceea ce privește dispozițiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, prima instanță a reținut greșit neîndeplinirea uneia dintre cerințele prevăzute de această normă, respectiv că procedura de atribuire nu ar fi făcut obiectul verificării UCVAP. Contrar acestei rețineri, recurenta susține că și această cerință este îndeplinită, deoarece procedura de atribuire a fost inițiată înainte de data de 1 octombrie 2011, iar ANRMAP, singura instituție cu rol în publicarea anunțurilor de participare în SEAP, a verificat și validat anunțul de participare nr. x/3.09.2009, publicându-l în SEAP, cu respectarea legislației din domeniul achizițiilor publice în vigoare la acea dată. Având în vedere că o structură similară cu UCVAP în domeniul achizițiilor publice, respectiv ANRMAP, a validat întreaga procedură, se poate constata că sunt îndeplinite toate condițiile impuse de O.G. nr. 14/2013 pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a invocat excepția nulității recursului declarat de reclamantă, având în vedere că motivele invocate nu pot fi încadrate în cazurile limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând, în esență, că neîndeplinirea uneia dintre condițiile prevăzute cumulativ de prevederile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013 conduce la respingerea solicitării de suportare de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare pentru abaterile de la conformitatea cu legislația în domeniul achizițiilor publice.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 26 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 12 iunie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția instanței de recurs Examinând legalitatea sentinței civile recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prealabil, se reține că excepția nulității recursului, invocată prin întâmpinare de intimatul-pârât, a fost respinsă în ședința publică din data de 12 iunie 2019, Înalta Curte apreciind că, din punct de vedere formal, susținerile expuse în cuprinsul cererii de recurs se pot circumscrie dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că, într-adevăr, recurenta-reclamantă nu are critici vizând nelegalitatea hotărârii recurate din perspectiva aspectului că nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, astfel că recursul urmează a fi analizat doar din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În cadrul acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a susținut, sub un prim aspect, că instanța fondului a interpretat greșit prevederile art. 3 alin. (2) lit. f) din Ordinul nr. 2544/2013 pentru aprobarea normelor de aplicare a O.G. nr. 14/2013, întrucât adresa nr. x/16.03.2016 nu îndeplinește condițiile de fond și de formă prevăzute în mod imperativ de acest text de lege în sensul că adresa nu echivalează cu nota privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013, menționată de respectiva normă legală. Aceste susțineri vor fi respinse, ca nefondate, Înalta Curte observând că, într-adevăr, prevederile anterior menționate stipulează întocmirea de către ofițerul de contract a unei note privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013, iar adresa nr. x/16.03.2016 nu poartă această denumire, însă, cum corect a reținut și prima instanță în considerentele sale, simpla lipsă a titulaturii "Nota privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013" din cuprinsul adresei nr. x/16.03.2016 nu poate conduce automat la anularea acestui act administrativ, în lipsa invocării și dovedirii de către reclamantă a unei vătămări, în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În consecință, se constată că, atât timp cât neregularitatea invocată este una pur formală, iar reclamanta nu a făcut dovada că i-ar fi fost produsă vreo vătămare în acest sens, excepția nulității adresei a fost respinsă în mod corect de către instanță. Cât privește susținerile recurentei-reclamante referitoare la încălcarea de către prima instanță a art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, Înalta Curte le apreciază a fi, de asemenea, neîntemeiate. Recurenta-reclamantă își exprimă nemulțumirea față de soluția instanței, fără însă a aduce critici pertinente asupra argumentelor reținute de judecătorul fondului și, în final, asupra soluției asupra căreia s-a oprit curtea de apel, fiind practic reiterate susținerile dezvoltate atât în cuprinsul contestației împotriva notei privind neîncadrarea în O.G. nr. 14/2013, cât și în motivarea acțiunii introductive. În conformitate cu dispozițiile art. 2 din O.G. nr. 14/2013: "(1) Creanțele rezultate din corecțiile financiare și sumele de recuperat rezultate în urma stabilirii corecțiilor, în aplicarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, de la o poziție distinctă din cadrul titlului 56 "Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare", în situațiile prevăzute la alin. (4). (2) Sumele rezultate sau care vor rezulta din reducerile procentuale stabilite, în aplicarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, de la poziția distinctă menționată la alin. (1), în situațiile prevăzute la alin. (4). (3) Sumele recuperate atât în cazul proiectelor finalizate care la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe sunt contestate sau în litigiu, cât și în cazul proiectelor aflate în implementare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe, în urma stabilirii corecțiilor financiare, în aplicarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, de la poziția distinctă menționată la alin. (1), în situațiile prevăzute la alin. (4). (4) Prevederile alin. (1) - (3) se aplică: a) numai în cazul contractelor de achiziție publică, a căror procedură de atribuire a fost inițiată înainte de data de 10 iunie 2011 de beneficiarii prevăzuți la art. 1, care a făcut obiectul verificării Unității pentru coordonarea și verificarea achizițiilor publice/compartimentelor de verificare a achizițiilor publice, denumite în continuare UCVAP/CVAP, și pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2006 privind funcția de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, valabilă până la această dată; b) numai în cazul contractelor de achiziție publică, a căror procedură de atribuire a fost inițiată în perioada 10 iunie 2011 - 1 octombrie 2011 de beneficiarii prevăzuți la art. 1, care a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP și pentru care a fost înscrisă opinia "fără observații" de către UCVAP/CVAP, în conformitate cu art. 4 alin. (3) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2006, astfel cum a fost modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 52/2011; c) în cazul contractelor de achiziție publică, încheiate de beneficiarii prevăzuți la art. 1, a căror procedură de atribuire a fost inițiată începând cu data de 1 octombrie 2011, pentru care documentația de atribuire a fost evaluată și aprobată de Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, denumită în continuare ANRMAP, în conformitate cu atribuțiile sale prevăzute la art. 7 1 alin. (3) lit. a) din Hotărârea Guvernului nr. 525/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția contractelor de achiziție publică la care, prin modificările aduse documentației de atribuire intervenite după data publicării anunțului/invitației de participare în Sistemul electronic al achizițiilor publice, au fost constatate abateri de la prevederile legislației privind achizițiile publice." Din conținutul dispozițiilor art. 2 alin. (4) lit. a) din acest act normativ rezultă că, pentru a fi suportate de la bugetul de stat, sumele reținute în sarcina solicitantului trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții: - sumele să rezulte din reducerile procentuale stabilite conform prevederilor O.U.G. nr. 66/2011; - procedura de achiziție să fie inițiată înainte de data de 10 iunie 2011; - procedura de atribuire să facă obiectul verificării UCVAP/CVAP și să nu existe un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006. În speță, în acord cu instanța de fond, Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă nu întrunește condițiile prevăzute de art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013 pentru a recupera sumele de bani reținute cu titlu de corecție financiară prin nota de neconformitate nr. x/16.07.2015, neconstestată în cadrul litigiului de față. Aceasta întrucât, deși sumele reținute sunt rezultatul reducerilor procentuale stabilite conform prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, procedura de achiziție a fost inițiată înainte de 10.06.2011, totuși, respectiva procedură nu a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP, motiv pentru care nici nu a existat un aviz consultativ emis în conformitate cu art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006. Recurenta-reclamantă, în interpretarea dispozițiilor art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, introduce o ipoteză nouă, în sensul îndeplinirii condiției privind verificarea de către UCVAP, având în vedere că procedura de atribuire ar fi fost inițiată înainte de data de 1 octombrie 2011, iar ANRMAP, o structură similară cu UCVAP în domediul achizițiilor publice, a validat întreaga procedură. Înalta Curte constată că motivele de recurs prin care se invocă îndeplinirea condițiilor prevăzute de O.G. nr. 14/2013, analizate în mod temeinic și de prima instanță, sunt neîntemeiate, având în vedere că legalitatea notei de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013 a fost analizată din perspectiva situației reglementate la art. 2 alin. (4) lit. a) (procedura de atribuire inițiată înainte de 10.06.2011), iar nu a art. 2 alin. (4) lit. c) (procedura de atribuire inițiată după 01.10.2011). În cauza dedusă judecății, procedura de atribuire a fost inițiată înainte de data de 10.06.2011 (respectiv în data de 03.09.2009, conform anunțului de participare nr. 85714, publicat în SEAP), fiind aplicabilă, așadar, ipoteza reglementată la art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, care impune, printre altele, ca procedura de atribuire să fi făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP și să nu existe un aviz consultativ emis de acestea. Cum în mod corect a reținut instanța de fond, prin art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, legiuitorul a reglementat drept condiție generală și obligatorie, ca procedura de atribuire să fi făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP și să nu existe un aviz consultativ al acesteia. Astfel, se desprinde concluzia că, în lipsa unei consacrări exprese a vreunei situații de excepție în acest sens, orice altă ipoteză nu se încadrează în condițiile cumulative impuse de art. 2 alin. (4) lit. a), cu consecința respingerii cererii de încadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013. De altfel, Curtea Constituțională a reținut, prin deciziile nr. 414/28.05.2015 și nr. 811/24.11.2015, că măsura instituită de legiuitor de a condiționa suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare de îndeplinirea anumitor condiții, printre care și aceea ca procedura de atribuire a contractelor de achiziție publică să fi făcut obiectul verificării Unității pentru coordonarea și verificarea achizițiilor publice/compartimentelor de verificare a achizițiilor publice (UCVAP/CVAP), reprezintă o măsură pe deplin justificată, având în vedere sumele considerabile ce trebuie plătite de la bugetul de stat în contul creanțelor stabilite pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziții publice. Așa fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat și interpretat în mod corect dispozițiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, criticile încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. urmând a fi respinse ca nefondate. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din același Cod, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Craiova, ca nefondat.