ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1946/2020

Ședința publică din data de 20 mai 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016 din 23.11.2016, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea sintagmei "principal" din textul "Firmele de consultanta care vor realiza studii, strategii si celelalte categorii de documente enumerate mai sus, trebuie sa îndeplinească următoarele condiții: a) sa aibă ca domeniu de activitate principal unul dintre codurile CAEN de mai jos (...)" din cap. III - Elaborarea si completarea cererii de finanțare si depunerea proiectului, pc. III.3. Cheltuieli eligibile, Ghidul Solicitantului 2012 - Sprijin pentru consultanta acordat întreprinderilor mici si mijlocii; anularea Deciziei 84578/15.11.2016 prin care s-a soluționat plângerea prealabila formulata de reclamantă și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecata generate de prezentul litigiu.

Prin sentința civilă nr. 4507 din 22 noiembrie 2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis acțiunea privind pe reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice, a fost anulată sintagma "principal" din textul "Firmele de consultanță care vor realiza studii, strategii și celelalte categorii de documente enumerate mai sus, trebuie să îndeplinească următoarele condiții: a) să aibă ca domeniu de activitate principal unul dintre codurile CAEN de mai jos (…)" din Cap. III - Elaborarea și completarea cererii de finanțare și depunerea proiectului, pct. III.3. Cheltuieli eligibile al Ghidului Solicitantului 2012 - Sprijin pentru consultanță acordat întreprinderilor mici și mijlocii și a fost obligată pârâta să plătească reclamantului suma de 5.610,20 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței civile nr. 4507 din 22 noiembrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În contextul prezentării situației de fapt, recurentul-pârât a susținut că Ghidul solicitantului, atât cadrul de reglementare general, cât și criteriile de eligibilitate, evaluare și selecție specificate în acesta sunt în concordanță cu dispozițiile legale incidente emise la nivel european și național, astfel cum acestea au fost enunțate la cap. 1.2 din Ghid, contrar reținerilor instanței de fond.

De asemenea, a arătat că înțelege să critice considerentele hotărârii recurate la pagina 5, paragrafele 8-10, în condițiile în care Ghidul solicitantului este o normă de lucru instituind o procedură cu reguli pentru pregătirea, întocmirea și depunerea proiectelor de consultanță precum și reguli pentru selecția, aprobarea și derularea acestora, neputându-se rezuma la o simplă preluare formală a dispozițiilor legale, fiind necesar să ofere reguli și soluții concrete pentru cerințele de conformitate și eligibilitate aferente apelului de proiecte lansat, în acest sens invocând dispozițiile art. 58 și art. 13 din Ordinul nr. 480/2008, cu modificările și completările ulterioare, cu privire la detalierea modalității de derulare a schemei și detalierea criteriilor privind evaluarea și selecția produselor.

Totodată, recurentul a invocat dispozițiile art. 10 din același ordin referitor la obligația solicitantului de a îndeplini și alte condiții specificate în Ghidul solicitantului și ale art. 12, ultimul paragraf care prevede că pentru a fi eligibil, un proiect trebuie să conțină activitățile și cheltuielile eligibile definite în Ghidul solicitantului.

Astfel, în raport de aceste dispoziții, în opinia recurentului-pârât dispozițiile art. 15 alin. (2) din Ordinul nr. 48/2008 nu pot primi decât o interpretare restrictivă, în sensul că obiectul de activitate avut în vedere prin reglementare nu poate fi altul decât obiectul principal de activitate, aspect de natură a asigura efectuarea activităților de consultanță în condiții ce impun asigurarea capacității de implementare a proiectului.

Prin urmare, a susținut recurentul-pârât că efectuarea în cadrul proiectului finanțat, de activități de consultanță de către cele două societăți comerciale B. S.R.L. și C. S.R.L., în condițiile în care asemenea servicii au un caracter secundar și nu unul curent în activitatea acestora, nu realizează exigențele apelului de proiecte în cadrul POSCE și nici principiile unei execuții bugetare eficiente.

În concluzie, a considerat recurentul că prevederile Ghidului solicitantului nu sunt contrare dispozițiilor legale pe care le pune în aplicare, nefiind încălcate principiile enunțate de reclamantă, respectiv principiul prevalenței substanței asupra formei și principiul proporționalității, contrar celor reținute de prima instanță.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Intimata-reclamanta nu a formulat întâmpinare la recurs.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 4 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 20 mai 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

La data de 5 martie 2019 petenta S.C. D. S.R.L. a formulat cerere de intervenție accesorie în favoarea intimatei A. S.R.L., prin care a arătat că justifică un interes în sensul că tinde la schimbarea soluției din dosarul nr. x/2015 aflată în stadiul procesual al recuruslui, cauza fiind suspendată până la soluționarea prezentului dosar.

Pe fondul cererii de intervenție, petenta a arătat că înțelege să sprijne apărarea intimatei din cauza de față, iar nu să formuleze pretenții sau apărări proprii.

La termenul din data de 20 mai 2020, Înalta Curte a admis în principiu cererea de intervenție accesorie.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Instanța de contencios administrativ a fost învestită de către reclamanta A. S.R.L. cu o cerere prin care a solicitat anularea sintagmei "principal" din următorul text cuprins din Cap. III - Elaborarea și completarea cererii de finanțare și depunerea proiectului, pct. III.3. Cheltuieli eligibile al Ghidului Solicitantului 2012 - Sprijin pentru consultanță acordat întreprinderilor mici și mijlocii:

"Firmele de consultanță care vor realiza studii, strategii și celelalte categorii de documente enumerate mai sus, trebuie să îndeplinească următoarele condiții: a) să aibă ca domeniu de activitate principal unul dintre codurile CAEN de mai jos (…)", prin sentința recurată fiind admisă acțiunea.

Prin cererea de recurs, recurentul-pârât a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

2.1 În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta a fost invocat formal de către recurentul-pârât, nefiind aduse sentinței de fond critici concrete care să se circumscrie acestui motiv, astfel că este în imposibilitate de a efectua un control judiciar sub acest aspect.

2.2 În susținerea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât a formulat contraargumente de ordin critic față de considerentele sentinței, cu referire la modul în care prima instanță a interpretat obligațiile solicitantului unui ajutor financiar nerambursabil de a îndeplini condițiile specificate în Ghidul solicitantului, prin raportare la dispozițiile art. 15 alin. (2) din Ordinul nr. 48/2008, cărora le-a dat o interpretare proprie, critici pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind neîntemeiate și cărora le va răspunde prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Astfel, reține Înalta Curte că Ghidul solicitantului 2012 - Sprijin pentru consultanță acordat întreprinderilor mici și mijlocii a fost întocmit de către Ministerul Fondurilor Europene (devenit ulterior Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene) și publicat pe site-ul acestei instituții, fiind elaborat pentru a veni în sprijinul întreprinzătorilor pentru ca aceștia să cunoască regulile pentru pregătirea, întocmirea și depunerea proiectelor de consultanță și modalitatea de selecție, aprobare și derulare a acestora, reguli aplicabile în cadrul Programului Operațional Sectorial - Creșterea Competitivității Economice 2007 - 2013.

Așadar, scopul întocmirii Ghidului Solicitantului a fost acela de a sintetiza într-un singur act și de a explica întreprinzătorilor regulile stabilite prin numeroasele acte normative comunitare și naționale aplicabile apelului respectiv de proiecte, iar nu de a stabili reglementări noi referitoare la programul respectiv.

În aceste condiții, împărtășind opinia judecătorului fondului, instanța de control judiciar apreciază că toate prevederile din Ghidul solicitantului trebuiau să se regăsească în actele normative cu forță juridică superioare Ghidului, prin Ghid neputându-se adăuga la dispozițiile actelor normative pe care le explicita întreprinzătorilor.

Astfel, ghidul, ca act administrativ, are o forța juridica inferioară unei legi întrucât, prin chiar natura lui intrinsecă, este emis strict pentru a explicita modalitatea concreta în care trebuie îndeplinite anumite prevederi legale, în temeiul cărora a fost emis, si fără a putea modifica sau schimba dispozițiile imperative ale legilor, printr-o dispoziție emisă pentru aplicarea în concret a unei legi, neputându-se adauga la respectiva lege.

Or, la Cap. III - Elaborarea și completarea cererii de finanțare și depunerea proiectului, pct. III.3. Cheltuieli eligibile din Ghidului Solicitantului 2012 - Sprijin pentru consultanță acordat întreprinderilor mici și mijlocii se menționează "Firmele de consultanță care vor realiza studii, strategii și celelalte categorii de documente enumerate mai sus, trebuie să îndeplinească următoarele condiții: a) să aibă ca domeniu de activitate principal unul dintre codurile CAEN de mai jos (…)"

Totodată, art. 15 din Ordinul MEF nr. 480/2008 prevede că "In cadrul schemei pot fi finanțate exclusiv proiectele prin care se solicită sprijin financiar pentru serviciile de consultanță pentru IMM. In sensul prezentei scheme sunt considerați furnizori de servicii de consultanță numai operatorii economici care au ca obiect de activitate înregistrat la registrul comerțului activități de consultantă".

Așa fiind, nu pot fi reținute criticile recurentului-pârât aduse sentinței de fond fundamentate pe argumentul că dispozițiile art. 15 alin. (2) din Ordinul nr. 48/2008 nu pot primi decât o interpretare restrictivă, în sensul că obiectul de activitate avut în vedere prin reglementare nu poate fi altul decât obiectul principal de activitate.

În fine, constată Înalta Curte că recurentul-pârât nu a argumentat nici în fața instanței de fond și nici prin motivele de recurs necesitatea realizării distincției între obiectul principal și obiectul secundar de activitate, pentru care nu se permite firmelor de consultanță care au în domeniul de activitate unul dintre codurile CAEN precizate în Ghid, însă nu ca domeniu de activitate principal, ci ca domeniul de activitate secundar, în condițiile în care, astfel cum a reținut în mod corect prima instanță nu există o diferență de regim juridic între obiectul principal și obiectul secundar de activitate.

Așa fiind, în raport cu situația de fapt și de drept, reținute în mod corect de prima instanță, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat și va admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta S.C. D. S.R.L..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene împotriva sentinței nr. 4507 din 22 noiembrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta S.C. D. S.R.L..

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 mai 2020.