ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1766/2020

Ședința publică din data de 8 aprilie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 22 februarie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta Societatea A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași, Ministerul Finanțelor Publice și Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani, a solicitat:

- anularea deciziei nr. 2/P din 27.01.2017, prin care Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva dispoziției obligatorii nr. x din 31.07.2016 emisă de DGRFP Iași, precum și anularea dispoziției obligatorii anterior menționate;

- suspendarea executării deciziei nr. 2/P din 27.01.2017, prin care Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva dispoziției obligatorii nr. x din 31.07.2016 emisă de DGRFP Iași, precum și suspendarea executării dispoziției obligatorii anterior menționate.

Prin sentința civilă nr. 79 din 16 mai 2017, Curtea de Apel Suceava a admis cererea reclamantei și a anulat decizia nr. 2/P/27.01.2017 emisă de Ministerul Finanțelor Publice, precum și dispoziția obligatorie nr. x/31.07.2016, emisă de DGRFP Iași.

Totodată, a dispus suspendarea executării dispoziției obligatorii nr. x/31.07.2016, emisă de DGRFP Iași, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași, Ministerul Finanțelor Publice și Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani au formulat recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii în anulare și a cererii de suspendare, ca neîntemeiate.

În motivarea recursului, arată că, în conformitate cu art. 23 din Legea nr. 44/1994, transportul cu bilete gratuite pe mijloacele de transport auto al veteranilor și văduvelor de război, cu suportarea costurilor călătoriilor de la bugetul de stat, poate avea loc numai pe căi auto județene.

Verificarea biletelor de călătorie, a stațiilor de urcare și de coborâre și a legitimațiilor de veteran de război intră în sarcina transportatorilor, aceștia fiind responsabili de acceptarea biletelor de călătorie gratuite pe alte rute decât cele între localități ale aceluiași județ (în speță, județul Botoșani).

În același sens, invocă prevederile art. 1 din H.G. nr. 580/1995 și art. 1 și art. 4 din Ordinul comun al ministrului Transporturilor și al ministrului Finanțelor nr. 266/312/2005, emis în baza art. 2 din H.G. nr. 580/1995.

Toate aceste dispoziții legale se referă la călătoria gratuită pe căile auto județene.

De asemenea, în conformitate cu art. 6 din Instrucțiunile aprobate prin Ordinul nr. 266/312/2005, biletele speciale de călătorie gratuite sunt valabile numai însoțite de legitimația eliberată de asociațiile veteranilor de război legal constituite, acest document fiind cel care, potrivit art. 19 din același act normativ, atestă calitatea de veteran de război.

Coroborând prevederile art. 16 cu cele ale art. 23 din Legea nr. 44/1994, rezultă că veteranii și văduvele de război beneficiază de 12 călătorii gratuite dus-întors sau 24 de călătorii simple, în cursul unui an calendaristic, pe calea ferată, iar veteranii și văduvele de război care locuiesc în mediul rural beneficiază în plus de 12 călătorii interne dus-întors gratuite pe mijloace de transport auto, sub condiția imposibilității de a călători pe calea ferată, din localitatea de domiciliu. Legea prevede că biletele de călătorie gratuită pentru mijloace auto pot fi utilizate doar pentru transportul între localități din același județ. Prin acordarea acestor bilete de călătorie auto, veteranii care locuiesc în mediul rural, unde nu există cale ferată, au posibilitatea să se deplaseze în localitățile din interiorul județului, dacă între stația de plecare și cea de coborâre nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată.

Transportatorii sunt obligați să verifice atât datele înscrise în cupoanele statistice cât și legitimațiile de veteran.

Cât privește argumentul instanței de fond potrivit căruia transportatorul ar avea o singură obligație - aceea de a asigura transportul veteranilor de război, conform solicitării acestora - recurenții-pârâți arată că argumentul nu are un temei legal. Potrivit Instrucțiunilor anterior citate, operatorii de transport public de persoane au și alte obligații decât aceea de a efectua transportul. Beneficiarii Legii nr. 44/1994 pot călători prezentând operatorului economic biletul special de călătorie însoțit de legimitația de veteran, în sarcina transportatorului revenind verificarea identității călătorului și a elementelor menționate pe cuponul de călătorie. În acest sens sunt și prevederile art. 11 alin. (1) și (3) din Instrucțiuni.

Cât privește suspendarea executării dispoziției obligatorii nr. x/31.07.2016 emisă de DGRFP Iași, dispusă de instanța de fond, recurenții arată că nu s-a probat existența unei îndoieli serioase în privința legalității actului de impunere contestat și nici producerea unei pagube iminente, prin punerea sa în executare.

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. S.R.L. a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

În susținerea excepției nulității recursului, a arătat că motivele invocate de recurenți nu se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

În susținerea caracterului nefondat al cererii de recurs, arată că instanța a pronunțat hotărârea de anulare a actelor administrative, cu aplicarea corectă a legii.

Un prim argument în acest sens este acela că a fost încălcat principiul unicității controlului, câtă vreme DGFP Botoșani și, ulterior, DGRFP Iași au efectuat lunar inspecții economico-financiare, în cadrul cărora au verificat și avizat favorabil documentele justificative prezentate de intimata-reclamantă, în vederea decontării cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor de război. În urma verificării legalității și regularității acestei documentații, organele de inspecție fiscală au emis acte administrativ-financiare definitive, necontestate, respectiv note unilaterale (conform art. 21 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 101/2012), prin care au aprobat decontarea integrală a sumelor solicitate de reclamantă. În situațiile în care au fost constatate abateri de la legalitate, organele de inspecție economico-financiară au emis rapoarte de inspecție, conform art. 20 din aceleași norme, prin care au respins o parte din sumele solicitate spre decontare.

Efectuarea acestor verificări este recunoscută chiar prin raportul de inspecție economico-financiară, care stă la baza emiterii dispoziției obligatorii.

Or, O.U.G. nr. 94/2011, care prin art. 11 alin. (2) consacră principiul unicității inspecției economico-financiare, este aplicabilă. Identitatea de tematică și de perioadă supusă verificării care există între controlul finalizat prin actele administrative contestate și verificările lunare anterioare este clară, ambele controale urmărind: verificarea stației de urcare și de coborâre, verificarea ca între cele două să nu existe posibilitatea de călătorie pe calea ferată, verificarea corectitudinii datelor completate în documentele justificative.

Noul control a fost impus de Camera de Conturi Botoșani. Din cuprinsul deciziei acesteia rezultă că vinovăția privitoare la modul în acare au fost efectuate verificările lunare, prevăzute de art. 18 din Instrucțiunile aprobate prin Ordinul nr. 266/312/2005 aparține organelor de control din cadrul DGFP Botoșani, respectiv DGRFP Iași. Or, acestea au înțeles să transfere răspunderea în sarcina operatorului de transport rutier, încălcând principiul unicității controlului.

Cât privește dreptul substanțial aplicabil, instanța de fond a stabilit corect că organele de control au interpretat greșit dispozițiile Legii nr. 44/1994, respectiv că veteranii și văduvele de război au dreptul de a călători cu mijloace de transport auto și în afara județului de domiciliu. Legea nu limitează dreptul acestor veterani și văduve de război care locuiesc în mediul rural de a beneficia de călătorii gratuite auto strict pe trasee județene, ci dimpotrivă, stabilește că aceste categorii de persoane au dreptul la efectuarea unui număr de 12 călătorii interne, adică au acces pe căile de transport naționale, fără distincție între transportul județean și cel interjudețean.

Dacă legiuitorul ar fi intenționat să limiteze dreptul de a călători cu mijloace auto așa cum pretind recurenți, prevederile art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 ar fi fost explicite în acest sens. Însă, unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă.

Pe de altă parte, dacă prin absurd ar fi însușită opinia organului de control, ar însemna că legiuitorul a înțeles să îi discrimineze pe veteranii de război care locuiesc în localități fără stații de cale ferată, în raport cu cei care locuiesc în localități cu acces la transportul feroviar, de vreme ce numărul călătoriilor interne gratuite este același.

Interpretarea corectă a prevederilor legii rezultă și din punctul de vedere expus de Ministerul Finanțelor Publice, care, raportându-se și la jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a arătat că beneficiarilor legii nu li se poate limita dreptul de a circula cu mijloace de transport auto la nivelul călătoriilor județene.

Interpretarea contrară este de natură să creeze discriminare și între diferitele categorii de operatori de transport, implicit având loc și o distorsionare a concurenței pe piață, ceea ce ar veni în conflict cu dispozițiile art. 96 alin. (1) TFUE, care interzic statelor membre aplicarea de tarife sau condiții care includ orice elemente de sprijin sau de protecție în beneficiul uneia sau mai multor întreprinderi sau industrii, anume, pentru transportul efectuat în cadrul Uniunii.

De altfel, ca terț față de raportul de drept administrativ născut în baza Legii nr. 44/1994 între beneficiarii legii și stat, operatorul de transport nu are posibilitatea legală de a impune beneficiarilor legii să călătorească doar în raza județului de domiciliu. O eventuală exercitare necorespunzătoare a drepturilor de către beneficiari nu poate constitui temei pentru antrenarea răspunderii patrimoniale a operatorului de transport.

În altă ordine de idei, intimata-reclamantă invocă lipsa oricărei culpe a sa în cazul existenței unor date neconforme înscrise în cupoanele statistice, respectiv caracterul nelegal al dispoziției privind obligarea sa la restituirea sumei de 38.981 RON, aferentă acestei categorii de cupoane statistice.

În acest sens, arată că nu are posibilitatea de a verifica identitatea persoanelor care călătoresc în baza tichetelor și nici legitimațiile aparținând acestor persoane.

Raportat la prevederile art. 11 alin. (1) și (3) din Instrucțiunile aprobate prin Ordinul nr. 266/312/2005, operatorul de transport nu poate și nici nu are dreptul să verifice identitatea persoanei care intenționează să călătorească în baza biletului special, posesorul acestuia fiind obligat să prezinte casierului/conducătorului auto doar cele trei părți ale biletului (cuponul statistic, cupoanele anexe 1 și 2 și biletul special propriu-zis), nu și vreun act de identitate. Drept urmare, operatorul de transport nu ar putea identifica situațiile în cate biletul este completat greșit sau este folosit fără drept.

În final, intimata-reclamantă se referă la jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, în soluționarea unor spețe identice.

Prin răspunsul la întâmpinare, recurenții-pârâți combat excepția nulității recursului, arătând că au adus critici concrete sentinței, respectiv tuturor argumentelor pe care aceasta s-a întemeiat și anume: agentul economic nu ar fi parte a raportului juridic născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 și instituțiile publice implicate, având exclusiv obligația de a efectua transportul; operatorul economic nu ar avea nicio obligație în raport de modul în care beneficiarii legii utilizează biletele speciale de călătorie; organele de inspecție au interpretat greșit dispozițiile art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994; transportatorul nu are obligația de a dovedi realitatea și întinderea prestației întrucât organele de inspecție economico-financiară au avizat documentația prezentată de acesta.

Împotriva acestor considerente ale instanței de fond, recurenții au expus propriile argumentații, arătând că agentul economic transportator face obiectul inspecției economico-financiare în temeiul O.U.G. nr. 94/2011 și că devine parte a raportului juridic, având anumite atribuții referitoare la admiterea la călătorie a beneficiarilor Legii nr. 44/1994; operatorii economici cu activitate de transport public de persoane sunt vizați de prevederile Ordinului nr. 266/312/2005; din interpretarea art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1990 rezultă că operatorul economic poate solicita decontarea doar pentru călătorii în interiorul județului; în conformitate cu O.U.G. nr. 94/2011 există trei forme de control exercitat de inspecția economico-financiară, iar dispoziția obligatorie care face obiectul acțiunii în anulare este expresia controlului ex-post, diferit de controlul ex-ante, care a urmărit verificarea și avizarea documentațiilor depuse, în conformitate cu prevederile Ordinului nr. 266/312/2005.

Prin rezoluția din 21 noiembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 26 februarie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

7.1. La data de 8 ianuarie 2020, intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus o cerere privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu trei întrebări preliminare și o cerere de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 16 lit. a) alin. (1), (2) și (3) și art. 23 alin. (2) din Legea nr. 44/1994, republicată, prin raportare la art. 135 alin. (1) și (2) lit. a) din Constituția României.

Cât privește cererea de sesizare a CJUE, a solicitat adresarea următoarelor întrebări preliminare:

În susținerea acestei cererii de sesizare a CJUE, a arătat că întrebările propuse sunt în legătură cu apărările sale față de cererea de recurs, apărări prin care a invocat discriminarea care s-ar produce între operatorii economici din sfera transporturilor, în ipoteza interpretării dispozițiilor art. 16 lit. a) și art. 23 alin. (2) din Legea nr. 44/1994 conform susținerilor recurenților-pârâți.

În esență, a arătat că TFUE, prin art. 107 alin. (2), enumeră trei tipuri de ajutor considerate compatibile cu piața comună, printre care ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiția însă ca acestea să fie acordate fără discriminare în funcție de originea produselor.

Or, în interpretarea legii susținută de recurenți, spre deosebire de operatorii de transport feroviar (care sunt îndreptățiți să presteze servicii de transport pe întreg teritoriul țării în favoarea beneficiarilor Legii nr. 44/1994), operatorii de transport rutier ar avea dreptul să îi transporte pe acești beneficiari numai dacă locuiesc în mediul rural și numai între localități situate în același județ, doar în acest caz costul serviciului de transport urmând să fie decontat de la bugetul de stat.

7.2. Recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a formulat un punct de vedere cu privire la cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, prin care a solicitat respingerea acesteia, în principal, ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

7.3. Conform încheierii de la termenul de judecată din 26 februarie 2020, în conformitate cu dispozițiile Hotărârii nr. 232/2019 pentru modificarea și completarea Regulamentului privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Înalta Curte a dispus formarea dosarului asociat nr. x/2017 având ca obiect cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 16 lit. a) alin. (1), (2) și (3) și art. 23 alin. (2) din Legea nr. 44/1994, republicată, invocată în prezenta cauză de către intimata-reclamantă A. S.R.L.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs și asupra cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene

Criticile formulate prin cererea de recurs se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenții-pârâți. Astfel, prin recurs, se invocă greșita interpretare și aplicare a prevederilor art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994, precum și a prevederilor art. 23 din aceeași lege, coroborate cu dispozițiile art. 1 din H.G. nr. 580/1995 și art. 1 și art. 4 din Instrucțiunile aprobate prin Ordinul nr. 266/312/2005, dar și a art. 11 alin. (1) și (3) din aceleași Instrucțiuni.

Drept urmare, susținerea intimatei-reclamante potrivit căreia argumentele din cererea de recurs nu s-ar încadra în motivul de casare invocat sunt neîntemeiate, excepția urmând a fi respinsă.

Instanța de fond a hotărât anularea dispoziției obligatorii nr. x/31.07.2016, emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași, precum și a deciziei nr. 2/P/27.01.2017, emisă de Ministerul Finanțelor Publice în soluționarea contestației administrative îndreptate împotriva dispoziției obligatorii, reținând drept argumente următoarele:

- reclamanta, în calitate de operator privat de transport public de persoane, are singura obligație de a asigura transportul veteranilor de război conform solicitării acestora, în baza biletelor de călătorie gratuite emise de Ministerul Transporturilor, nedevenind parte în raportul juridic născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 și autoritățile publice implicate în aplicarea acesteia; pe cale de consecință, reclamanta nu răspunde de modul în care beneficiarii Legii nr. 44/1994 înțeleg să își valorifice drepturile recunoscute de lege;

- autoritățile pârâte au interpretat greșit dispozițiile art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994, care nu disting între transportul local, județean sau interjudețean;

- transportatorul este eliberat de obligația de a dovedi realitatea și întinderea prestației din momentul în care instituția publică cu atribuții de control (în speță Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași) și-a exercitat drepturile și obligațiile stabilite prin Ordinul nr. 266/2005 și a avizat documentația prezentată de reclamantă;

- în ceea ce privește suma de 38.981 RON, aferentă unor cupoane care conțin erori de completare, reclamantei nu i se poate imputa nicio culpă în privința deficiențelor datelor înscrise în cupoanele statistice, în calitate de operator de transport rutier neavând dreptul sau obligația să verifice identitatea persoanelor care intenționează să călătorească în baza biletelor speciale.

Prima critică din recurs se raportează la argumentul instanței dedus din interpretarea și aplicarea art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994.

Recurenții susțin că aceste dispoziții trebuie coroborate cu cele ale art. 23 din aceeași lege și că, într-o interpretare corectă a acestor texte, transportul cu bilete gratuite pe mijloacele de transport auto al veteranilor și văduvelor de război, cu suportarea costurilor călătoriilor de la bugetul de stat poate avea loc numai pe căi de transport auto județene.

Potrivit art. 16 lit. a) din Legea nr. 44/1994, Veteranii de război și văduvele de război beneficiază și de următoarele drepturi:

a) câte 12 călătorii gratuite, dus-întors, sau 24 de călătorii simple, în cursul unui an calendaristic, la clasa I pe calea ferată, la tren de orice rang, pentru marii mutilați, pentru invalizii de război, precum și pentru veteranii de război decorați cu ordine și medalii de război.

Veteranii de război decorați cu Medalia "Crucea comemorativă a celui de-al doilea război mondial, 1941 - 1945", cei nedecorați, precum și văduvele de război au dreptul, în cursul unui an calendaristic, la 6 călătorii interne gratuite, dus-întors, sau la 12 călătorii simple pe calea ferată, la tren de orice rang. Generalii, ofițerii și ceilalți veterani de război decorați cu Medalia "Crucea comemorativă a celui de-al doilea război mondial, 1941 - 1945" călătoresc la clasa I, iar cei nedecorați și văduvele de război, la clasa a II-a.

Veteranii de război și văduvele de război care locuiesc în mediul rural au dreptul, în cursul unui an calendaristic, la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată, sau la 12 călătorii interne gratuite, dus-întors, pe căile fluviale, la alegere.

În cadrul numărului de călătorii stabilit pentru titulari, aceștia le pot folosi și pentru însoțitori. Legitimațiile de transport tip card pot fi utilizate și de către soțul/soția sau alte persoane mandatate de titulari să le reprezinte interesele, pe bază de procură autentificată, nefiind necesară prezența titularului la efectuarea călătoriei.

Însoțitorii marilor mutilați și ai invalizilor de gradul I beneficiază de aceleași drepturi de transport gratuit și la aceeași clasă ca și titularii drepturilor ai căror însoțitori sunt;

Potrivit art. 23 din aceeași lege, Pentru acoperirea tuturor cheltuielilor determinate de aplicarea acestei legi, fondurile necesare se vor suporta de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat sau de la bugetele locale, în limita sumelor aprobate anual Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Administrației și Internelor, Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale ori locale.

Călătoria pe calea ferată se efectuează pe bază de legitimații de transport tip card puse la dispoziție de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, la cererea asociațiilor veteranilor de război legal constituite. Achitarea costurilor de călătorie pe calea ferată, căile fluviale și auto județene, pe baza legitimațiilor de transport tip card, se face de către Ministerul Finanțelor Publice direct Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, iar costul biletelor pe mijloacele de călătorie în comun din municipii și orașe se suportă de către consiliile județene și locale.

Ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale, precum și operatorii economici din domeniile respective de activitate vor lua fiecare măsurile necesare ce le revin pentru aplicarea prezentei legi.

Înalta Curte constată că textul de lege care are ca obiect de reglementare dreptul veteranilor și al văduvelor de război la un număr de călătorii gratuite este art. 16 lit. a). Prin cel de-al treilea alineat, este reglementat dreptul beneficiarilor legii, care locuiesc în mediul rural, la 12 călătorii interne dus-întors gratuite pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată.

Așa cum a reținut corect instanța de fond, articolul de lege care instituie dreptul nu cuprinde limitarea pe care o pretind autoritățile recurente-pârâte, potrivit căreia cele 12 călătorii pe căi auto ar putea avea loc numai în interiorul județului. Dimpotrivă, alin. (3) al literei a) a art. 16 se referă la "călătorii interne", prin aceasta înțelegându-se călătorii în limitele granițelor statale, sintagma fiind utilizată în același sens și în alin. (2) al art. 16 lit. a).

Textul de lege din care se poate deduce o limitare în sensul pretins de recurenții-pârâți este art. 23 alin. (2), care se referă expres la călătoriile pe căi auto județene. Însă, Înalta Curte constată că o astfel de limitare nu poate fi luată în considerare câtă vreme obiectul de reglementare al art. 23 nu este dreptul propriu-zis al beneficiarilor legii de a călători gratuit, ci procedura de acoperire a cheltuielilor determinate de aplicarea acestei facilități. Drept urmare, necorelarea celor două dispoziții nu poate conduce la o interpretare restrictivă a art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994.

Subsecvent art. 23 din Legea nr. 44/1994 operează prevederile art. 1 din H.G. nr. 580/1995 și cele ale art. 1 și art. 4 din Instrucțiunile privind tipărirea și decontarea biletelor speciale de călătorie gratuită, emise în baza prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, aprobate prin Ordinul comun al ministrului Transporturilor și ministrului Finanțelor Publice nr. 266/312/2005, de asemenea invocate de către recurenții-pârâți.

Cum aceste prevederi situate la nivel infra legislativ au legătură cu punerea în aplicare a art. 23 din Legea nr. 44/1994, ele nu pot fi avute în vedere ca argumente de ordin legal care să susțină o interpretare a art. 16 lit. a) alin. (3) în sensul pretins de către recurenții-pârâți.

De altfel, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal are jurisprudență referitoare la interpretarea prevederilor art. 16 lit. a) alin. (3), prin care a statuat că legea se referă la călătorii interne, fără limitare la căile de transport auto județene, jurisprudență reflectată într-o seamă de decizii (nr. 4527/2012, nr. 4607/2012, nr. 4732/2012, nr. 3575/2013, nr. 1151/2015, etc.).

Înalta Curte nu subscrie argumentelor instanței de fond potrivit cărora operatorul de transport public de persoane nu are obligația de a verifica modul în care beneficiarii Legii nr. 44/1994 valorifică biletele de călătorie gratuită emise de Ministerul Transporturilor. Dimpotrivă, constată că operatorii de transport sunt implicați în raportul juridic născut între beneficiarii legii și autoritățile publice și pot solicita decontarea costurilor călătoriilor gratuite numai cu respectarea Legii nr. 44/1994 și a prevederilor Ordinului nr. 266/312/2005.

De asemenea, este greșită aserțiunea instanței de fond potrivit căreia transportatorul ar fi eliberat de obligația de a mai dovedi realitatea și întinderea prestațiilor din momentul în care autoritatea publică cu atribuțiuni de control a avizat documentația prezentată de transportator în conformitate cu Ordinul nr. 266/312/2005, aprobând decontarea prețului călătoriilor.

Dimpotrivă, așa cum susțin recurenții-pârâți, operatori de transport, în exercitarea drepturilor referitoare la decontarea călătoriilor gratuite de la bugetul de stat, conform Ordinului nr. 266/312/2005, sunt supuși regulilor de inspecție economico-financiară cuprinse în O.U.G. nr. 94/2011. Potrivit acestui act normativ există atât un control ex-ante, care privește documentația justificativă prezentată de transportator pentru decontarea prețului călătoriilor gratuite, cât și un control ex-post, în speță exercitat prin dispoziția obligatorie care face obiectul acțiunii în anulare. Coexistența celor două tipuri de control nu este exclusă de principiul unicității controlului fiscal, la care se referă intimata-reclamantă.

Astfel, potrivit art. 6 lit. d) din O.U.G. nr. 94/2011, organele de inspecție economico-financiară verifică realitatea informațiilor cuprinse atât în documentația aferentă fundamentării sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru susținerea anumitor activități, cât și în documentele justificative prevăzute de lege pentru acordarea acestora, iar potrivit art. 7 alin. (1) din același act normativ, inspecția economico-financiară se exercită la sediul operatorilor economici sau al organului de inspecție economico-financiară, separat sau combinat, sub următoarele forme:

a) controlul ex-ante, care constă în verificarea fundamentării bugetelor de venituri și cheltuieli ale operatorilor economici, a fundamentării sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru susținerea unor activități, precum și în verificările cu privire la constituirea și asigurarea surselor de plată a finanțărilor rambursabile garantate sau subîmprumutate de stat;

b) controlul operativ, care constă în verificarea unor activități sau operațiuni economico-financiare desfășurate în cursul exercițiului financiar curent; acesta se poate extinde și asupra altor operațiuni relevante aflate în derulare;

c) controlul ex-post (ulterior), care constă în verificarea activității operatorilor economici conform prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, aferente exercițiilor financiare încheiate. Controlul financiar ex-post se desfășoară la solicitarea autorităților publice cu atribuții de control asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public. În toate cazurile în care se efectuează acțiuni de control financiar ex-post, un exemplar al actului de control întocmit, împreună cu copiile documentelor de valorificare, se transmite autorității care a solicitat verificarea.

Constatând, însă, că dreptul veteranilor de război și al văduvelor de război care locuiesc în mediul rural de a beneficia de 12 călătorii gratuite, conform art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 nu este limitat la călătoriile auto județene, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile din recurs referitoare la suma de 845.462 RON reprezentând contravaloarea de decontare a unor călătorii pe trasee auto interjudețene.

Cât privește suma de 38.941 RON încasată de la bugetul de stat în baza unor cupoane statistice cu informații incorecte, Înalta Curte constată fondate criticile din recurs.

Astfel, recurenții-pârâți au invocat interpretarea și aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor Ordinului nr. 266/312/2005, când a reținut că operatorul de transport nu are nici dreptul și nici obligația de a verifica identitatea persoanelor care călătoresc în baza biletelor gratuite și, drept urmare, nu i se poate imputa folosirea incorectă a acestor bilete.

Se constată că debitul ultim menționat a rezultat prin reținerea în cadrul dispoziției obligatorii a avizării nelegale a unor cupoane statistice de călătorie gratuită care fie nu aparțineau titularilor al căror nume și număr de legitimație erau înscrise pe cupoane, fie aveau nominalizate persoane pentru care B. nu repartizase astfel de cupoane de călătorie gratuite, fie aparțineau unor veterani/văduve de război decedați.

Singurul argument invocat de reclamantă în susținerea nelegalității dispoziției de recuperare a debitului arătat este cel reținut de instanța de fond, referitor la inexistența obligației de identificare a persoanelor care călătoresc în baza biletelor gratuite.

Potrivit art. 6 din Instrucțiunile aprobate prin Ordinul nr. 266/312/2005, (1) Biletele speciale de călătorie gratuită sunt valabile numai însoțite de legitimația eliberată de filialele județene (sau de sector, în cazul municipiului București) ale asociațiilor veteranilor de război legal constituite, contrasemnată de împuternicitul Ministerului Apărării Naționale.

(2) Biletele folosite de însoțitori sunt valabile numai pentru aceeași călătorie cu a persoanei titulare și cu legitimația acesteia.

(3) Pe biletele folosite de însoțitori se va înscrie numărul legitimației titularului.

(4) Pe biletele utilizate de soțul/soția sau de alte persoane mandatate de titulari să le reprezinte interesele se vor înscrie numărul legitimației și numele titularului, nefiind necesară prezența titularului la efectuarea călătoriei.

Potrivit art. 11 din Instrucțiuni, (1) Pentru a fi admis la transport călătorul prezintă înainte de începerea călătoriei cuponul statistic, cupoanele-anexă 1 și 2 și biletul special propriu-zis, nedetașate, pentru viză, la casa de bilete sau la agenția de voiaj, după caz, având completate rubricile: Dl/Dna - cu numele titularului, al însoțitorului sau al persoanei mandatate; Nr. legitimației titularului și în continuare numele titularului, când biletul este utilizat de persoana mandatată; Seria și nr. buletinului/cărții de identitate al/a însoțitorului sau al/a persoanei mandatate, dacă este cazul; De la stația; Până la stația, respectând instrucțiunile de pe versoul biletului special de călătorie. (…)

(3) După verificarea concordanței datelor din rubricile completate pe cuponul statistic și pe biletul special propriu-zis, casierul de bilete detașează cuponul statistic pe care îl reține, completându-l cu distanța în km dintre stația de urcare și cea de coborâre, cu tariful corespunzător la data respectivă și cu data efectuării transportului. (…)

Potrivit art. 16 din Instrucțiuni, (1) Pe baza cupoanelor statistice ale biletelor speciale de călătorie colectate, agenții economici transportatori auto sau pe căile fluviale vor completa lunar, până la data de 10 a lunii următoare pentru luna expirată, în 4 (patru) exemplare, "Borderoul cupoanelor statistice pentru călătoria cu autobuze sau pe căile fluviale a veteranilor de război, colectate în luna . . . . . . . . . .anul . . . . . . . . . . ." și "Situația centralizatoare a borderourilor rezultate din aplicarea Legii nr. 44/1994, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în transportul auto sau pe căile fluviale de persoane în luna . . . . . . . . . .anul . . . . . . . . . .", conform anexelor nr. 7 și 8.

(2) Borderourile și situația centralizatoare se întocmesc separat, pentru fiecare asociație a veteranilor de război legal constituită.

(3) În borderoul cupoanelor statistice pentru călătoria cu autobuze sau pe căile fluviale a veteranilor de război, colectate în luna . . . . . . . . . .anul . . . . . . . . . ., se cuprind numai cupoanele statistice care au înscrise toate datele prevăzute la art. 11.

Din coroborarea tuturor acestor prevederi ale Ordinului rezultă că operatorul de transport rutier are obligația de a legitima persoanele care utilizează biletele gratuite în baza cărora își exercită dreptul la efectuarea călătoriei decontate de la bugetul de stat, biletele speciale de călătorie gratuită putând fi utilizate numai însoțite de legitimația care atestă calitatea de beneficiar al Legii nr. 44/1994.

Cum obligația de verificare anterior amintită există în sarcina transportatorului, reiese caracterul nefondat al motivelor de nelegalitate din cererea introductivă referitoare la suma de 38.941 RON.

Astfel, cererea de sesizare a CJUE a fost formulată de către intimata-reclamantă pornind de la interpretarea pe care recurenții-pârâți o dau prevederilor Legii nr. 44/1994, în sensul limitării dreptului beneficiarilor legii care locuiesc în mediul rural de a călători gratuit numai pe căi de transport auto județene. În acest context, intimata a apreciat că s-ar impune sesizarea CJUE pentru a stabili dacă practica națională care operează cu o astfel de limitare este conformă cu dispozițiile art. 107 alin. (2), art. 96 alin. (1) și art. 106 alin. (1) TFUE.

Cum Înalta Curte nu a îmbrățișat poziția recurenților-pârâți referitoare la interpretarea și aplicarea art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994, nu se impune adresarea CJUE, pe temeiul a ceea ce intimata-reclamantă consideră o discriminare care ar opera în baza legii naționale, cu încălcarea prevederilor Tratatului.

Pe de altă parte, izvorul imputării sumei de 845.462 RON a fost acela al exercitării de către beneficiarii legii a dreptului de a călători gratuit pe trasee auto interjudețene. Se constată, din această perspectivă, că aspectele invocate de către intimata-reclamantă referitoare la limitarea dreptului operatorilor de transport rutier de a presta serviciile lor beneficiarilor legii numai dacă aceștia locuiesc în mediul rural nu are legătură cu obiectul judecății, excedând limitelor litigiului.

De asemenea, va menține dispozițiile sentinței referitoare la suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. ISR AIF - 2530/31.07.2016.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca neîntemeiată, excepția nulității recursului.

Respinge cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare, formulată de intimata-reclamantă Societatea A. S.R.L.

Admite recursul declarat de pârâții Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani împotriva sentinței civile nr. 79 din 16 mai 2017, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând:

Admite în parte cererea în anulare formulată de reclamanta Societatea A. S.R.L.

Anulează în parte Decizia nr. 2/P/27.01.2017, emisă de Ministerul Finanțelor Publice și Dispoziția obligatorie nr. ISR AIF - 2530/31.07.2016, emisă de DGRFP Iași, și anume în ceea ce privește creanța în sumă de 845.462 RON și accesoriile aferente.

Respinge în rest cererea în anulare.

Menține dispozițiile sentinței referitoare la suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. ISR AIF - 2530/31.07.2016.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 8 aprilie 2020.