ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3208/2019

Ședința publică din data de 12 iunie 2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 3 iunie 2016, sub nr. x/2016, urmare declinării competenței de soluționare a cauzei prin sentința civilă nr. 301/16.05.2016 pronunțată de Tribunalul Olt, secția I civilă în dosarul nr. x/2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Comisia de Experți de Medicina Muncii din cadrul Institutului Național de Sănătate Publică, Ministerul Muncii Familiei Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și Ministerul Sănătății, a solicitat anularea Hotărârii nr. 972/11.11.2015, emisă de Comisia de Experți de Medicina Muncii, cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 401 din 27 septembrie 2016, Curtea de Apel Craiova a hotărât următoarele:

- a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Sănătății și Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu acești pârâți, pentru lipsa calității lor procesuale pasive;

- a respins excepția lipsei calității procesual pasive în ceea ce îi privește pe pârâții Comisia de Experți de Medicina Muncii, D.S.P. Olt și Electrocarbon S.A.;

- a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Comisia de Experți de Medicina Muncii din cadrul Institutului Național de Sănătate Publică, Electrocarbon S.A. și Direcția de Sănătate Pubică Olt și, pe cale de consecință, a anulat Hotărârea nr. 972/11.11.2015 emisă de pârâta Comisia de Experți de Medicina Muncii.

Împotriva sentinței primei instanțe pârâta Comisia de Experți de Medicina Muncii a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecarea cauzei, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, arată că prima instanță, în mod netemeinic și în lipsa unui act normativ care să stabilească condițiile imperative de formă ale hotărârii nr. H 972/11.11.2015, emisă de Comisie, a anulat acest act administrativ pentru prezumtive vicii de formă, deși destinatarul actului este angajatorul Electrocarbon S.A., care nu a ridicat obiecții de fond sau de formă, cu privire la conținutul ori efectele juridice ale actului, actul administrativ atacat fiind motivat în fapt și în drept.

Recurenta-pârâtă susține că prevederile art. 149-162 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii securității și sănătății în muncă nr. 319/2016, aprobate prin H.G. nr. 1425/2006, enumeră, în mod expres și limitativ, documentele care trebuie să facă obiectul dosarului de cercetare a cazului de boală profesională, aspect care nu a fost avut în vedere de către instanța de fond.

Recurenta-pârâtă arată că, în speță, Comisia de Experți de Medicina Muncii, acreditată în temeiul art. 2 din Ordinul comun nr. 1256/443/2008 al M.S.P. și M.M.F.E.S., a analizat, conform atribuțiilor prevăzute la art. 8 din același act normativ, contestația formulată de către angajatorul Electrocarbon S.A. în cazul părții reclamante și dosarul de cercetare a cazului de îmbolnăvire profesională întocmit și transmis Comisiei de DSPJ Olt și, la data de 11.11.2015, a adoptat, cu majoritate simplă de voturi, Hotărârea nr. H 972/11.11.2015, prin care a concluzionat că se infirmă caracterul de boală profesională (diagnosticul de silicoză), în baza documentelor de expunere, puse la dispoziție de angajator, existente în dosarul de cercetare întocmit de DSP conform art. 159 din H.G. nr. 1425/2006. Astfel, s-a anulat fișa BP2, urmând ca DSP Olt să ducă la îndeplinire această hotărâre.

Comisia nu s-a limitat, așa cum în mod eronat a afirmat reclamantul A., doar la obiecțiunile angajatorului, ci a verificat și modul în care s-au respectat de către DSPJ Olt prevederile legale în vigoare privind cercetarea și declararea cazului de boală profesională, precum și dovada existenței legăturii între expunere și boala declarată.

Așa cum rezultă din cuprinsul hotărârii atacate, în speță, dosarul de cercetare a cazului de boală profesională a fost întocmit conform art. 159 din H.G. nr. 1425/2006, însă, pe baza documentelor de expunere depuse la dosar, a reieșit că diagnosticul de silicoză se infirmă, motiv pentru care s-a dispus anularea fișei BP2.

Potrivit prevederilor art. 155 din H.G. nr. 1425/2006, coroborate cu art. 2 din Ordinul nr. 1256/443/2008, Comisia este o entitate fără personalitate juridică, formată din specialiști din domeniul securității și sănătății în muncă, iar membrii Comisiei de Experți de Medicina Muncii hotărăsc cu privire la contestațiile împotriva proceselor-verbale de cercetare a cazurilor de boli profesionale întocmite de medicul specialist din cadrul Direcției de Sănătate Publică Județeană, numai în baza documentelor care alcătuiesc dosarul de cercetare a cazurilor de boli profesionale și a altor documente solicitate în baza art. 5 pct. 3 din Ordinul comun nr. 1256/443/2008.

În raport de aceste considerații de ordin legal, în opinia recurentei-pârâte, hotărârea atacată este motivată atât în fapt, cât și în drept, Comisia făcând referire la documentele obligatorii, enumerate în mod expres și limitativ în art. 149 - 162 din H.G. nr. 1425/2006, și existente în dosarul pe baza căruia se face declararea cazului de îmbolnăvire profesională.

Recurenta-pârâtă consideră că nu se impunea o dezvoltare mai amplă a motivelor hotărârii decât a apreciat Comisia a fi lămuritor, întrucât aceasta nu are obligația de a reface analize sau alte proceduri ci doar analizează documentele medicale și de expunere existente în dosarul de contestație, având ca rezultat final confirmarea/infirmarea bolilor profesionale. În conformitate cu art. 8 pct. 4 din Ordinul comun MSP și MMFES nr. 1256/443/2008, Comisia "întocmește și eliberează documentul final privind soluționarea cazului respectiv, care cuprinde concluziile Comisiei". De altfel, prin răspunsul la plângerea prealabilă formulată de reclamant, Comisia i-a comunicat acestuia că se menține hotărârea Comisiei nr. H 972/25.11.2015, întrucât din cuprinsul documentelor care compun dosarul de cercetare întocmit de către DSPJ Olt lipsește dovada expunerii la SiO

2

l.c. (singura noxă care produce silicoza).

4.1. Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare față de recursul pârâtei Comisia de Experți de Medicina Muncii, prin care a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat, în esență, arătând că în mod corect a apreciat instanța de fond că se conturează un refuz nejustificat al Comisiei de a-și exercita atribuțiile conform Ordinului nr. 1256/2006 și de a pronunța o soluție finală de infirmare ori confirmare a diagnosticului stabilit prin fișele BP2 și prin procesele varbale de cercetare, în consens cu atribuțiile prevăzute de art. 5 și 8 din același Ordin.

4.2. Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a depus întâmpinare față de recursul pârâtei Comisia de Experți de Medicina Muncii, prin care a solicitat admiterea recursului, cu consecința menținerii soluției instanței de fond de admitere a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, arătând, totodată, că această soluție nu face obiectul recursului dedus judecății, astfel că soluția a rămas definitivă prin nerecurare.

4.3. Intimatul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vărstnice (în prezent Ministerul Muncii și Justiției Sociale, conform art. 2 din O.U.G. nr. 1/2017) a depus, de asemenea, întâmpinare față de recursul pârâtei Comisia de Experți de Medicina Muncii, prin care a solicitat admiterea recursului, cu consecința menținerii soluției instanței de fond de admitere a excepției lipsei calității sale procesuale pasive.

4.4. Odată cu întâmpinarea, pârâta Direcția de Sănătate Publică Olt a formulat și recurs incident, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea excepției lipsei calității sale procesuale pasive, susținând, în esență, că sentința atacată este nelegală întrucât instanța a respins în mod greșit excepția invocată, deși, prin întâmpinarea formulată în fața instanței de fond a arătat motivele pentru care trebuia admisă.

4.5. Prin note scrise, înregistrate la dosar la 5 iunie 2019, intimata-pârâtă Direcția de Sănătate Publică Olt a solicitat admiterea recursului principal declarat de pârâta Comisia de Experți de Medicina Muncii, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată, susținând, în esență, că Hotărârea nr. 972/11.11.2015 a Comisiei de Experți de Medicina Muncii este emisă cu respectarea normelor în vigoare, respectiv în exercitarea atribuțiilor sale, prevăzute în cuprinsul dispozițiilor art. 8 din Ordinul nr. 1256/7.07.2008 pentru aprobarea componentei și atribuțiilor Comisiei de experți de medicina muncii acreditați de Ministerul Sănătății Publice și de Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse.

Intimata-pârâtă Electrocarbon S.A. a depus întâmpinare la recursul incident declarat de pârâta Direcția de Sănătate Publică Olt, prin care a solicitat respingerea recursului, în principal, ca tardiv formulat, iar în subsidiar, ca nefondat, arătând, în esență, că soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Direcției de Sănătate Publică Olt este corectă și legală, având în vedere că aceasta este emitenta proceselor-verbale de cercetare a cazurilor de boală profesională și a fișelor BP2 aferente, acte ce fac obiectul contestației în fața Comisiei și care au fost anulate în procedura administrativă. Mai mult, Hotărârea nr. 972/2015 vizează direct Direcția de Sănătate Publică a Județului Olt, autoritate însărcinată cu aducerea la îndeplinire a dispozițiilor Comisiei de Experți de Medicina Muncii și cu anularea fișelor BP2 care îl privesc pe reclamantul A., urmare infirmării diagnosticului de silicoză.

Prin rezoluția din 26 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursurilor în ședință publică, la data de 12 iunie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând recursurile declarate prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată următoarele:

II.1. În ceea ce privește recursul declarat de pârâta Comisia de Experți de Medicina Muncii

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată critica subsumată acestui motiv de recurs, privind încălcarea, prin actele administrative contestate, a prevederilor Ordinului nr. 1256/2008 pentru aprobarea componenței și atribuțiilor Comisiei de experți de medicina muncii acreditați de Ministerul Sănătății Publice și de Ministerul Muncii, Familiei și Egalității Sociale.

Obiectul contestației formulate în fața Comisiei, conform art. 5 din Ordinul nr. 1256/2008, este reprezentat de procesul-verbal și fișa BP2 de cercetare a bolii profesionale, acte favorabile intimatului-reclamant A..

Împotriva acestor acte a promovat contestație și a parcurs procedura prealabilă administrativă prevăzută de Ordinul nr. 1256/2008, angajatorul nemulțumit de soluție, respectiv Electrocarbon S.A.. care a solicitat infirmarea bolii profesionale.

Recurenta Comisia de experți de medicina muncii a analizat contestația formulată de Electrocarbon S.A. conform atribuțiilor prevăzute de Ordinul nr. 1256/2008, pronunțând hotărârea finală, act ce a fost atacat conform art. 1 și art. 2 din Legea nr. 554/2004 de către reclamantul vătămat.

Prin hotărârea contestată, Comisia a constatat că se infirmă caracterul de boală profesională (diagnosticul de silicoză), în baza documentelor de expunere, puse la dispoziție de angajator, existente în dosarul de cercetare întocmit de DSP conform art. 159 din H.G. nr. 1425/2006.

Instanța de control judiciar constată că este învestită cu un recurs principal formulat împotriva unei sentințe în care judecătorul fondului a anulat un act administrativ (Hotărârea nr. H 972/11.11.2015) doar din perspectiva condiției motivării acestuia și a garanțiilor impuse de dreptul european și cel intern cu privire la nerespectarea dreptului particularului contra arbitrariului conduitei administrației publice.

Potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (4) din Ordinul comun nr. 1256/2008, "Comisia are următoarele atribuții: (…) 4. întocmește și eliberează documentul final privind soluționarea cazului respectiv care cuprinde concluziile Comisiei."

În raport de soluția primei instanțe și Înalta Curte constată că hotărârea comisiei prin care s-a infirmat caracterul de boală profesională nu cuprinde niciun fel de referiri la ipotezele care au determinat anularea procesului-verbal și fișei de declarare a cazului de boală profesională BP2 emise de Direcția de Sănătate Publică Olt, în ceea ce îl privește pe reclamant, și nici argumentele care au justificat o astfel de soluție.

Prin recurs, recurenta-pârâtă consideră că nu se impunea o dezvoltare mai amplă a motivelor hotărârii decât a apreciat Comisia a fi lămuritor, întrucât aceasta nu are obligația de a reface analize sau alte proceduri ci doar analizează documentele medicale și de expunere existente în dosarul de contestație, având ca rezultat final confirmarea/infirmarea bolilor profesionale.

Or, contrar susținerilor recurentei, constatarea generică a faptului că se infirmă caracterul de boală profesională în baza documentelor de expunere puse la dispoziție de angajator și enumerate expres și limitativ în art. 149 - 162 din H.G. nr. 1425/2006, nu poate complini cerința motivării actului administrativ. Astfel cum a reținut și instanța de fond în considerentele sale, motivele infirmării pot fi diverse.

O motivare a hotărârii, ca act administrativ, în privința acestui aspect, era esențială, întrucât este în sarcina autorității publice obligația să ofere reclamantului temeiul de drept și argumentele care au condus la soluția respectivă, pentru a-i da posibilitatea să le cunoască și să se adreseze instanței de judecată pentru exercitarea controlului judiciar asupra actului administrativ atacat. Aceste cerințe sunt imperative, iar nerespectarea este sancționată cu nulitatea actului.

Este adevărat că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz (cauza C-41/1969), însă, deși decizia comisiei are un ridicat caracter tehnic, este necesară o minimă explicitare a considerentelor care au stat la baza anulării procesului-verbal și a fișei BP2, care să permită controlul instanțelor judecătorești.

Obligațiile autorității emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanție contra arbitrariului conduitei administrației publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii discreționare.

Astfel, obligativitatea motivării nu mai poate fi apreciată doar ca o condiție de formă, ci ca o condiție de legalitate ce vizează fondul actului administrativ.

Motivarea unei decizii administrative trebuie să cuprindă elemente de fapt și de drept care, pe de-o parte, să permită destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile și efectele deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

De asemenea, motivarea actului administrativ conferă acestuia transparență, importantă atât pentru cei vizați, cât și pentru instanța de judecată, care înfăptuiește controlul de legalitate, fiind decisivă pentru a face demarcația între actul administrativ adoptat de autoritatea publică în cadrul marjei de apreciere pe care legea i-o conferă și cel adoptat prin exces de putere.

În consecință, motivarea actelor administrative este o condiție de legalitate, a cărei neîndeplinire conduce la anularea respectivelor acte.

Cât privește critica recurentei, potrivit căreia instanța de fond a anulat un act administrativ pentru vicii de formă, în lipsa unui act normativ care să stabilească condiții imperative de formă ale acestuia și în condițiile în care destinatarul actului nu a ridicat obiecții, Înalta Curte constată că aceste susțineri sunt lipsite de temei legal.

Astfel, instanța de fond a anulat hotărârea reținând că nemotivarea actului administrativ încalcă principiile transparenței și previzibilității, ce trebuie respectate la emiterea actului.

Este lipsit de relevanță faptul că norma specială care reglementează procedura în baza căreia acționează comisia nu cuprinde dispoziții de ordin formal cu privire la modalitatea în care trebuie să fie redactată hotărârea prin care soluționează o contestație. Principiile care guvernează actul administrativ sunt general valabile, indiferent de domeniul în care acest act este emis, în măsura în care nu există norme speciale aplicabile cu titlu derogator, principii pe care autoritatea emitentă trebuie să le respecte.

Nici împrejurarea că destinatarul actului, Electrocarbon S.A., nu a ridiciat obiecții nu poate împiedica analiza acestei critici în procedura contestării actului administrativ, câtă vreme nemotivarea hotărârii a fost invocată de către partea căreia i s-a recunoscut calitate de a contesta actul administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Comisia de Experți de Medicina Muncii, ca nefondat.

II.2. În ceea ce privește recursul incident declarat de pârâta Direcția de Sănătate Publică Olt

În susținerea recursului incident, intimata-recurentă DSP Olt a invocat, drept motiv de casare, dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la aplicarea greșită a legii în ceea ce privește modalitatea de soluționare a excepției lipsei calității sale procesuale pasive.

Critica recurentei vizând soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la excepția lipsei calității sale procesuale pasive este neîntemeiată, în mod corect prima instanță apreciind că această pârâtă are calitate procesuală pasivă în cauză, fiind emitenta procesului-verbal nr. x/09.06.2015, ce a format obiectul analizei Comisiei de experți care a infirmat caracterul de boală profesională, stabilită prin acest proces-verbal.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul incident declarat de pârâta Direcția de Sănătate Publică Olt, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Comisia de Experți de Medicina Muncii împotriva sentinței civile nr. 401 din 27 septembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de pârâta Direcția de Sănătate Publică Olt împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 iunie 2019.