ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 339/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin contestația înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Hunedoara, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat instanței să dispună anularea Raportului de evaluare din 01.04.2016, emis de către instituția publică pârâtă.

Prin Sentința nr. 514/CA/2016 din data de 23.08.2016, Tribunalul Hunedoara a admis excepția de necompetență invocată de pârâta Agenția Națională de Integritate și a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Prin Sentința nr. 265/2016 din data de 15 noiembrie 2016, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, rejudecând cauza, să se admită contestația și să se dispună anularea raportului de evaluare din 01.04.2016 emis de Agenția Națională de Integritate.

În motivarea recursului se invocă incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținându-se că aspectele reținute de prima instanță nu justifică valabil conflictul de interese imputat recurentei-reclamante.

S-a arătat astfel că soluția instanței privind menținerea Raportului de evaluare contestat s-a întemeiat în mod hotărâtor pe împrejurarea că recurenta-reclamantă, care, în calitate de arhitect-șef, a participat la procesul decizional de emitere a actelor administrative având la bază lucrări întocmite de firma soțului său, nu și-a exercitat funcția publică cu respectarea criteriilor de obiectivitate, generând un conflict de interese în sens administrativ.

Deopotrivă, soluția și argumentația instanței a avut în vedere și aprecierea că, sub aspectul existenței conflictului de interese, era lipsită de relevanță împrejurarea că recurenta-reclamantă ori soțul acesteia nu au obținut vreun folos material din emiterea autorizațiilor de construire, interesele lor patrimoniale fiind afectate în ipoteza respingerii celor două autorizații în discuție.

Această argumentație a instanței a fost contestată de către recurenta-reclamantă, solicitându-se să se constate că aceasta semnifică doar presupuneri nesusținute de niciun mijloc de probă și care nici nu au fost discutate în cadrul litigiului.

Recurenta-reclamantă susține că nu a existat nici un interes patrimonial al soțului său în privința celor două situații apreciate ca fiind conflict de interese de către intimată.

În ceea ce privește autorizația de construire din 27.02.2013, prin care a fost autorizată executarea lucrărilor pentru "Reabilitarea, refuncționalizarea spațiului public din zona parcului I.C. Brătianu, organizare de șantier, branșamente", arată că aceasta reprezenta o detaliere a autorizației de construire din 29.11.2012, emisă în completarea autorizației inițiale, aceste cerințe fiind îndeplinite la solicitarea B., iar documentația tehnică pentru emiterea acestei autorizații a fost întocmită de SC C. SRL Deva în anul 2012, când recurenta nu deținea funcția de arhitect șef și nu era funcționar public, recepționată prin procesul-verbal de recepție din 29.10.2012 de către Municipiul Deva și nemodificată din anul 2013. Elaborarea documentației necesare emiterii autorizației de construire din 29.11.2012 a fost efectuată în baza contractului de servicii din 23.10.2012, contractul fiind executat integral în octombrie 2012, când contestatoarea nu avea nicio funcție în cadrul Primăriei Deva, beneficiarul acestei autorizații fiind Municipiul Deva.

De altfel, arată că acest act a fost semnat de Primarul Municipiului Deva și de către Secretarul Municipiului și nu s-a obținut niciun folos material de către recurentă sau de către soțul acesteia la emiterea respectivei autorizații.

Referitor la autorizația de construire din 27.02.2014, prin care a fost autorizată executarea lucrărilor pentru "locuință familială P+1E+M, împrejmuire și amenajări exterioare", s-a arătat că solicitarea pentru emiterea respectivei autorizații fusese depusă de persoana fizică beneficiară, întrucât societatea care elaborase documentația nu avea mandat și contract să reprezinte beneficiarul în fața autorităților emitente ale autorizației de construire și nici nu a încasat vreun onorariu pentru această operațiune, astfel că, practic, soțul recurentei-reclamante nu a făcut vreun alt demers pentru obținerea autorizației. Și această autorizație a fost vizată pentru legalitate de către Secretarul Municipiului Deva și semnată de către Primarul Municipiului Deva.

În plus, s-a solicitat să se constate că: (i) cele două societăți deținute de soțul recurentei-reclamante au fost radiate din evidențele Oficiului Registrului Comerțului; (ii) nu au existat niciun fel de contracte cu Municipiul Deva ale acestor societăți comerciale sau ale soțului recurentei după ce aceasta a fost angajată pe funcția de arhitect șef și nu au existat niciun fel de activități din care să se obțină foloase materiale injuste pentru soț sau pentru vreuna dintre societățile la care acesta a fost asociat; (iii) soțul recurentei-reclamante este arhitect, iar dreptul la muncă îi este garantat de Constituția României și nu îi poate fi îngrădit; (iv) cele două societăți au avut înainte de angajarea recurentei în funcția de arhitect șef lucrări obținute prin participare la diverse proceduri de achiziție, precum și lucrări angajate pentru diverse persoane fizice sau juridice, al căror număr a scăzut considerabil după retragerea recurentei din calitatea de asociat la aceste societăți comerciale și dobândirea funcției de arhitect șef.

Consideră că fapta de conflict de interese are ca scop sancționarea funcționarului care, în mod conștient și deliberat, își satisface interesele personale prin îndeplinirea atribuțiilor publice; or, în speță, această situație nu se poate reține.

De asemenea, consideră că prin Raportul de evaluare atacat și prin sentința recurată se prezumă existența unui interes patrimonial ce nu a fost cuantificat și nici probat, făcându-se o aplicare a dispozițiilor art. 79 alin. (1) lit. c) și alin. (2) din Legea nr. 161/2003 doar la nivel formal, fără a se face o analiză a situației de fapt și a evoluției financiare a societăților implicate, în special în ceea ce privește interesul patrimonial invocat.

Deși a fost legal citată, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate nu a formulat întâmpinare până la momentul întocmirii raportului asupra admisibilității în principiu a recursului.

Ulterior, la data de 11.10.2017, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea hotărârii recurate, apreciind că, în mod temeinic, prima instanță a constatat încălcarea de către recurentă a dispozițiilor art. 70, art. 71, art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 161/2003, având în vedere că aceasta, în calitatea sa de arhitect șef al Municipiului Deva, s-a aflat în conflict de interese, întrucât a avizat Autorizațiile de construire din 12.04.2013 și din 27.02.2014, prin care a fost autorizată executarea lucrărilor al căror proiectant era SC C. SRL, societate în cadrul căreia soțul persoanei evaluate deținea funcția de administrator și calitatea de asociat, începând cu data de 24.03.2005 și până la data de 05.05.2014.

II. Procedura de soluționare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 19 octombrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 14 decembrie 2017 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat de reclamanta A. ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că este nefondat recursul declarat în cauză.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

În cauză, recurenta-reclamantă A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare din 01.04.2016, emis de către pârâta Agenția Națională de Integritate, prin care s-a constatat că persoana evaluată, în calitate de arhitect șef al municipiului Deva, s-a aflat în situația de conflict de interese prevăzut de dispozițiile art. 79 alin. (1) lit. c) și alin. (2) din Legea nr. 161/2003 atunci când, în perioada exercitării funcției publice de arhitect șef al municipiului Deva, a avizat Autorizațiile de construire din 12.04.2013 și din 27.02.2014, prin care au fost autorizate executarea lucrărilor al căror proiectant este SC C. SRL, societate în cadrul căreia soțul recurentei-reclamante deținea funcția de administrator și calitatea de asociat, începând cu data de 24.03.2005 și până la data de 05.05.2014.

Criticile aduse hotărârii instanței de fond se întemeiază pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Un prim aspect criticat în calea de atac a recursului vizează alegațiile primei instanțe cu privire la prezumtivele efecte asupra intereselor patrimoniale ale recurentei și soțului acesteia în eventualitatea respingerii autorizării celor solicitate, critică ce nu poate fi reținută de către Înalta Curte, având în vedere că acestea nu reprezintă altceva decât un raționament juridic per a contrario folosit de către prima instanță în argumentarea punctului său de vedere, care nu se impunea a fi discutat în cadrul litigiului și nici dovedit, fiind o construcție logic argumentativă menită să demonstreze că în ipoteza respingerii respectivelor autorizații interesul recurentei-reclamante ar fi fost prejudiciat. Cu alte cuvinte, nu se poate reproșa instanței de fond faptul de a nu fi supus dezbaterii părților o chestiune care vizează actul intrinsec al deliberării și care, evident, se situează în timp închiderii dezbaterilor.

Și în aprecierea Înaltei Curți, se poate afirma că recurenta-reclamantă avea un interes personal de natură patrimonială, ce putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau potrivit Constituției și altor acte normative, astfel cum se statuează prin art. 70 din Legea nr. 161/2003, deoarece noțiunii de interes personal de natură patrimonială îi este subsumată inclusiv noțiunea de evitare a cauzării unui prejudiciu de natură patrimonială, motiv pentru care nu se impunea cuantificarea și probarea interesului patrimonial și nici o analiză a situației de fapt sau a evoluției financiare a societăților implicate, aspecte ce sunt nerelevante în contextul aspectelor de fapt imputate recurentei-reclamante.

Astfel, aspectul invocat de recurenta-reclamantă în sensul că nu a existat niciun interes patrimonial al soțului în privința celor două situații apreciate ca fiind conflict de interese în cauză nu pot fi reținute, în condițiile în care, în acest mod, a fost facilitată obținerea respectivelor autorizații de către entitatea juridică la care soțul recurentei-reclamante deținea funcția de administrator și calitatea de asociat.

Prin urmare, nu trebuia demonstrat un alt avantaj patrimonial pe care recurenta sau soțul acesteia l-ar fi obținut prin avizarea celor două autorizații de construire, câtă vreme scopul reglementării conflictului de interese este acela de evitare a situațiilor în care deciziile luate în exercitarea funcției publice pot fi influențate de interese personale ale soțului ori rudelor funcționarilor publici. Or, existența statutului soțului recurentei, de administrator și asociat al societății beneficiare a autorizațiilor, a reprezentat o situație cu potențial de a influența decizia luată în exercitarea funcției publice.

Referitor la criticile vizând greșita aplicare a prevederilor art. 70, art. 71 și 79 alin. (1) lit. c) și alin. (2) din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte constată că în analiza situației de conflict de interese, astfel cum acesta este prevăzut de legislația în materie, nu sunt relevante aspectele invocate prin recurs, cum ar fi radierea ulterioară a societății din evidențele Oficiului Registrului Comerțului, lipsa unor contracte ale acesteia cu Municipiul Deva ori prezumtiva încălcare a dreptului la muncă garantat de Constituția României soțului recurentei, ci, astfel cum în mod corect a sesizat prima instanță, conduita reclamantei de a participa la procesul decizional de emitere a actelor administrative, exercitându-și funcția publică în care a fost învestită fără respectarea garanțiilor de obiectivitate, ceea ce a generat un conflict de interese în sens administrativ.

Nu este important nici că efectele juridice ale celor două autorizații de construire s-au produs prin semnarea lor de către primar, în calitate de reprezentant legal al unității administrativ teritoriale, ulterior avizului dat de către secretarul primăriei, întrucât prevederile legale în materia conflictului de interese urmăresc prevenirea situațiilor în care funcționarii publici, indiferent de poziția sau de rolul pe care îl au în asumarea deciziei publice, și-ar îndeplini atribuțiile funcției cu încălcarea principiilor instituite de legiuitor pentru exercitarea funcției publice.

O asemenea situație, deși constituie o limitare a exercitării funcției publice a recurentei-reclamante, a fost instituită cu scopul respectării principiilor imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public.

Sub acest aspect, jurisprudența Curții Europene este în sensul că funcționarii publici, în special cei care ocupă posturi cu un grad înalt de răspundere exercită o parte din suveranitatea statului, iar interdicțiile în exercitare funcției publice sunt prevăzute pentru a asigura loialitatea persoanelor responsabile pentru protejarea interesului general.

Or, avizarea autorizațiilor de construire la care a procedat recurenta-reclamantă a reprezentat o formalitate/procedură care a fundamentat actele încheiate de autoritatea publică, așa încât distincția dintre avizarea și semnarea respectivelor acte devine nerelevantă în cazul de față, întrucât, așa cum s-a argumentat anterior, fie și având în vedere numai operațiunea de avizare, recurenta a încălcat regimul conflictelor de interese.

În același context, tot nerelevantă se apreciază și împrejurarea că în ceea ce privește autorizația de construire din 27.02.2013, aceasta a reprezentat o detaliere a autorizației de construire din 29.11.2012, fiind emisă în completarea autorizației inițiale, câtă vreme ceea ce se reproșează recurentei-reclamante este faptul că nu s-a abținut de la procesul decizional de emitere a lor, astfel cum prevăd dispozițiile art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, ce statuează că funcționarul public este obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii atunci când este incidentă una dintre situațiile evidențiate în alin. (1) al aceluiași text de lege, pentru exercitarea cu imparțialitate a funcției publice.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința primei instanțe este temeinică și legală sub toate aspectele invocate, fiind corectă și încadrarea juridică, judecătorul fondului răspunzând explicit tuturor chestiunilor relevante cauzei cu luarea în considerare a Raportul de evaluare din 01.04.2016 emis de Agenția Națională de Integritate.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinței nr. 265/2016 din data de 15 noiembrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinței nr. 265/2016 din data de 15 noiembrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 februarie 2018.

Procesat de ED