ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1626/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Hunedoara, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 05.02.2016, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate (în continuare ANI) anularea Raportului de evaluare întocmit la data de 22.01.2016, ca fiind netemeinic și nefondat și anularea acestuia pentru fond, formă și temei legal, raportat la prevederile Legii 176/2010.

Prin sentința nr. 302/2016, Tribunalul Hunedoara a admis excepția de necompetență și a declinat competența în favoarea Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, motivat de faptul că prin acțiune se contestă raportul de evaluare nr. x/22.01.2016 întocmit de Inspecția de Integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate iar conform art. 22 din Legea nr. 176/2010, persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul la instanța de contencios administrativ și față de prevederile art. 10 alin. (1) Legea 554/2004 competența revine curții de apel, având în vedere că Agenția Națională de Integritate este organ de specialitate al administrației publice centrale, în sensul dispozițiilor art. 116 alin. (1), coroborate cu art. 117 alin. (3), raportate la disp. art. 73 alin. (3) lit. t) din Constituția României, republicată.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia sub același număr de dosar, la data de 26.05.2016 și a fost reținută spre competentă soluționare.

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 157/2016 Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a respins contestația împotriva Raportului de evaluare întocmit la data de 22.01.2016, formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate.

Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinței nr. 157/2016 a declarat recurs reclamantul A., solicitând, în principal, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, în vederea soluționării excepției de neconstituționalitate privitor la art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 și în subsidiar, rejudecarea cauzei și pe fond anularea Raportului de evaluare întocmit la data de 22.01.2016, ca fiind netemeinic și nefondat.

În motivarea recursului, susține recurentul că instanța de fond nu a dat curs soluționării excepției de neconstituționalitate invocată, respingând această excepție, ca fiind inadmisibilă, pe motivul că nu s-au arătat temeiurile legale.

Față de acest aspect recurentul apreciază că se impunea acordarea unui termen de judecată pentru a-și putea preciza și temeiurile legale în baza cărora a solicitat a se constata neconstituționalitatea art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind interpretarea restrictivă și discriminatorie cu funcția deținută în calitate de persoană fizică.

Acest articol contravine articolului 41 alin. (1) din Constituția României, articolului 16 din Constituția României, articolului 53 din Constituție, dar și articolului 6 &1 din Convenția Drepturilor Omului și articolului 1 din Protocolul nr. 1, astfel încălcându-se și principiile Dreptului Internațional care garantează dreptul la muncă al persoanelor.

Mai mult, susține recurentul că, articolul 8 din Convenție protejează dreptul la dezvoltare personală și dreptul de a stabili și dezvolta relații cu alte persoane.

Pe fondul cauzei, susține recurentul că, deși deținea Întreprinderea familială precum și funcția de viceprimar, nu a încheiat acte sau fapte de comerț cu UAT Comuna Salasu de Sus și nu a adus niciun prejudiciu patrimonial sau nepatrimonial prin deținerea acestei societăți, iar din Raportul de evaluare nu rezultă că a prejudiciat în vreun fel această instituție. Consideră recurentul că, prin argumentația Raportului de evaluare și motivarea acestuia pentru a exista starea de incompatibilitate, trebuie să existe motivat în fapt și în drept un prejudiciu patrimonial sau nepatrimonial.

Recurentul și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 483, art. 488 și art. 496 C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia.

Apărările autorității intimate

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea, ca legală, a sentinței primei instanțe și a raportului de evaluare contestat.

În ședința publică, în cadrul dezbaterilor orale, reprezentantul Autorității Naționale de Integritate a invocat excepția nulității recursului, pe considerentul că recursul nu se încadrează în motivele strict prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Procedura de soluționare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere deopotrivă și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză, ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Instanța de control judiciar constată că, înainte de a păși la examinarea legalității hotărârii atacate prin prisma criticilor formulate de recurent, se impune a se analiza excepția nulității recursului, invocată de reprezentantul intimatei - pârâte Agenția Națională de Integritate în cadrul dezbaterilor orale din ședința publica de față, pe considerentul că recursul nu se încadrează în motivele prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Astfel, lecturând cererea de recurs din perspectiva art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că susținerile recurentului din recurs pot fi subsumate motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), nefiind astfel incidentă sancțiunea prevăzută de art. 489 alin. (2) din C. proc. civ.. Ca atare, urmează ca excepția nulității recursului invocată de intimata - pârâtă, să fie respinsă, ca neîntemeiată.

Examinând legalitatea sentinței civile atacate - respectiv sentința civilă nr. 157/2015 - din perspectiva criticilor formulate de recurentul - reclamant, Înalta Curte constată următoarele:

Astfel cum se poate observa din partea introductivă a cererii de recurs, deși recursul este declarat "împotriva sentinței civile nr. 157/2016", criticile acestuia vizează și soluția dată de instanța de fond cu privire la cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate invocată de recurentul - reclamant cu privire la articolul 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/20013, această soluție nefiind însă pronunțată prin sentința atacată, ci printr-o încheiere distinctă, pronunțată la aceeași dată, în conformitate cu dispozițiile art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, ce are următorul conținut" (5) Dacă excepția este inadmisibilă, fiind contrară prevederilor alin. (1), (2) sau (3), instanța respinge printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curții Constituționale. Încheierea poate fi atacată numai cu recurs la instanța imediat superioară**), în termen de 48 de ore de la pronunțare. Recursul se judecă în termen de 3 zile" .

Se constată astfel că împotriva soluției pronunțată de instanța de fond cu privire la excepția de neconstituționalitate invocată de recurentul - reclamant, prin încheierea din 17.06.2016, recurentul - reclamant putea declara recurs la instanța imediat superioră " în termen de 48 de ore de la pronunțare", în timp ce împotriva sentinței civile nr. 157/2016, termenul de recurs era de 15 zile de la comunicare.

În condițiile în care este vorba despre hotărâri distincte - Încheierea pronunțată în conformitate cu dispozițiile art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 și sentința civilă nr. 157/20016 - și termene distincte de declarare a căii de atac, de asemenea, în condițiile în care prezentul recurs este declarat împotriva sentinței civile nr. 157/2016, prin care s-a soluționat fondul litigiului, nu și excepția de neconstituționalitate, Înalta Curte va analiza doar criticile ce vizează acest aspect, respectiv starea de incompatibilitate, nu și pe cele formulate împotriva soluției pronunțată de instanța de fond cu privire la excepția de neconstituționalitate invocată de reclamant, prin încheierea din 17 iunie 2016, ce putea fi atacată cu recurs în termen de 48 de ore de la pronunțare.

În cazul în care s-ar analiza și aceste critici, ce nu vizează sentința civilă nr. 157/2016, ci o hotărâre distinctă, respectiv încheierea pronunțată în conformitate cu dispozițiile art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, s-ar ajunge la repunerea părții în termenul de declarare a căii de atac împotriva acestei Încheieri, în condițiile în care la momentul declarării recursului de față, de către recurentul - reclamant, respectiv 24.08.2016, partea nu mai era în termenul legal de exercitare a căii de atac împotriva acestei Încheieri, acest termen expirând încă din data de 21.06.2016. (48 de ore de la pronunțarea Încheierii, respectiv din data de 17.06.2016).

Astfel, analizând criticile ce vizează soluția data de prima instanță pe fondul cauzei, din perspectiva cazului de casare reglementat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanța de contencios administrativ a fost învestită cu verificarea legalității Raportului de evaluare nr. x/22.01.2016 întocmit de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate, prin care s-a concluzionat că reclamantul A., începând cu data de 20.06.2012 se află în stare de incompatibilitate, întrucât nu a respectat prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

În concret, emitentul actului administrativ a avut în vedere faptul că reclamantul a deținut simultan funcția de viceprimar al Comunei Sălașu de Sus, județul Hunedoara și cea de reprezentant al Întreprinderii Familiale A., încălcându-se astfel prevederile 87 alin. (1) lit. g) secțiunea 4 " incompatibilități privind aleșii locali" a Legii nr. 161/2003 potrivit cărora " Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al Consiliului Județean este incompatibilă cu "...calitatea de comerciant persoană fizică".

Prima instanță a respins acțiunea reclamantului și a constatat incidența dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, reținând în esență că această calitate de comerciant nu încetează decât atunci când întreprinderea familială al cărei reprezentant este, își încetează activitatea și este radiată din registrul comerțului în condițiile art. 33.

Această soluție este împărtășită și de către instanța de control judiciar, care constată că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări și interpretări greșite a normelor de drept material și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, conform dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, care prevede că: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: g) calitatea de comerciant persoană fizică."

Reglementând incompatibilitatea dintre cele două funcții, legiuitorul a urmărit transpunerea în legislații internă a principiului transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, respectiv transparență în modul de administrare și utilizare a bunurilor publice, în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege, fără a se putea pune în discuție restrângerea vreunui drept sau a vreunei libertăți fundamentale.

Art. 91 alin. (3) din același act normativ prevede că:

"Alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în funcție".

Înalta Curte constată că prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 trebuie interpretate având în vedere scopul legii, urmărindu-se ca o persoană care deține o funcție publică să adopte o conduită preventivă astfel încât să nu se încalce legislația aplicabilă în materie de incompatibilități.

Alesul local are deci obligația legală de a nu încălca prevederile legale cu privire la incompatibilități. Art. 87 alin. (1) lit. g) nu face nicio distincție după cum funcția este efectiv exercitată sau nu, legiuitorul referindu-se la "calitatea de comerciant persoană fizică" și nu la "activitatea de comerciant persoană fizică".

În privința reclamantului A. a fost reținută situația de incompatiblitate rezultată din deținerea simultană a funcției de viceprimar al comunei Sălașu de Sus și a calității de comerciant persoană fizică, reprezentant al Întreprinderii Familiale A..

Prin raportare la dispozițiile art. 87 din Legea nr. 161/2003 sus-enunțate, Înalta Curte constată că existența stării de incompatibilitate intervine prin deținerea concomitentă a calităților menționate, fără a fi condiționată de dimensiunea activității.

Chiar și în calea de atac, recurentul nu contestă deținerea respectivelor calități, însă invocă faptul că nu a încheiat acte sau fapte de comerț cu UAT Comuna Sălașu de Sus și nu a adus nici un prejudiciu patrimonial sau nepatrimonial prin deținerea societății, din raportul de evaluare nerezultând că ar fi prejudiciat în vreun fel această autoritate.

În acord cu cele reținute de instanța de fond, Înalta Curte reține că modalitatea de desfășurare a activităților economice de către persoanele fizice este reglementată de dispozițiile O.U.G. nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, act normativ care la art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 44/2008 stabilește că: "Prezenta ordonanță de urgență reglementează accesul la activitatea economică, procedura de înregistrare în registrul comerțului și de autorizare a funcționării și regimul juridic al persoanelor fizice autorizate să desfășoare activități economice, precum și al întreprinderilor individuale și familiale."

Deopotrivă, la articolul 2 lit. h), același act normativ denumește întreprinderea familială ca fiind întreprinderea economică, fără personalitate juridică, organizată de un întreprinzător persoană fizică împreună cu familia sa", iar articolul 4 prevede că "Persoanele fizice prevăzute la art. 3 alin. (1) pot desfășura activitățile economice b) ca întreprinzători titulari ai unei întreprinderi individuale; b) ca întreprinzători titulari ai unei întreprinderi individuale; c) ca membri ai unei întreprinderi familiale."

Concluzia evidentă ce se desprinde din aceste dispoziții legale este aceea că membrul unei întreprinderi familiale are calitatea de comerciant, întreprinderea familială reprezentând o formă de organizare a activității economice prestată de persoana fizică.

Înalta Curte reține totodată și dispozițiile art. 31 din O.U.G. nr. 44/2008, conform cărora " Membrii întreprinderii familiale sunt comercianți persoane fizice de la data înregistrării acesteia în registrul comerțului și răspund solidar și indivizibil pentru datoriile contractate de reprezentant în exploatarea întreprinderii cu patrimoniul de afectațiune, dacă acesta a fost constituit, și, în completare, cu întreg patrimoniul, corespunzător cotelor de participare prevăzute la art. 29 alin. (1), precum și dispozițiile art. 33 din același act normativ ce prevăd că

"(1) Întreprinderea familială își încetează activitatea și este radiată din registrul comerțului în următoarele cazuri:

a) mai mult de jumătate dintre membrii acesteia au decedat;

b) mai mult de jumătate dintre membrii întreprinderii cer încetarea acesteia sau se retrag din întreprindere;

c) în condițiile art. 25 din Legea nr. 26/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

(2) Cererea de radiere, însoțită de copia certificată pentru conformitate cu originalul a actelor doveditoare, după caz, se depune la oficiul registrului comerțului de pe lângă tribunalul unde își are sediul profesional, de către orice persoană interesată."

Analizând toate aceste dispoziții, instanța de control judiciar constată că această calitate de comerciant persoană fizică, membru al unei întreprinderi familiale, se dobândește la " data înregistrării în registrul comerțului" și încetează doar atunci când întreprinderea familială " își încetează activitatea și este radiată din registrul comerțului", neavând importanță, din pespectiva stării de incompatibilitate, că această întreprindere familială "nu a încheiat acte sau fapte de comerț cu UAT Comuna Sălașu de Sus", astfel cum susține recurentul - reclamant.

Instanța de control judiciar reține că legea nu condiționează existența stării de incompatibilitate de derularea efectivă a actelor de comerț, fiind sancționat cumulul de funcții și/sau calități, independent de volumul de activitate al formei de organizare (întreprindere familială, în cazul de față) sau chiar de lipsa activității.

De altfel, din actele dosarului, respectiv din conținutul Deciziilor de Impunere, pe anii 2012 și 2013, atașate la dosarul înregistrat pe rolul Tribunalului Hunedoara, rezultă fără putință de tăgadă că recurentul -reclamant a obținut venituri din activități comerciale "comerț cu amănuntul în magazine nespecializate…" și inclusiv la data de 07.02.2014, recurentul - reclamant deținea calitatea de reprezentant al întreprinderii familiale în cadrul A., ce se afla în funcțiune, astfel cum rezultă din Adresa nr. x emisă de Oficiul Național al Registrului Comerțului, atașată la dosarul Tribunalului Hunedoara.

Deopotrivă, Înalta Curte constată că recurentul -reclamant nu a depus nici un document la dosar care să facă dovada radierii din registrul comerțului, ori a " suspendării activității comerciale", astfel cum a susținut.

Este adevărat că simpla înregistrare a PFA în registrul comerțului nu duce de plano la reținerea stării de incompatibilitate, dar în speța de față se constată că recurentul-reclamant nu numai că a deținut calitatea de comerciant persoană fizică, dar a și exercitat activități economice în această calitate, în condițiile în care din actele de la dosar, anterior menționate, rezultă că a obținut "venituri comerciale din comerț cu amănuntul în magazine nespecializate".

Deopotrivă, instanța de control judiciar apreciază că nu prezintă relevanță juridică sub aspectul stabilirii stării de incompatibilitate faptul că nu a prejudiciat în nici un fel instituția în care deținea funcția de viceprimar, starea de incompatibilitate nefiind condiționată de acest aspect.

În acest context, se constată că autoritatea pârâtă a reținut, în mod corect, încălcarea de către reclamant a regimului juridic al incompatibilităților, iar actul administrativ emis nu este afectat de nelegalitate.

Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant are calitatea de comerciant persoană fizică iar prin exercitarea concomitentă a acestei calități și a funcției de viceprimar, se află în stare de incompatibilitate, conform dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, întrucât nu a renunțat la una din funcțiile incompatibile, în termenul prevăzut de dispozițiile art. 91 alin. (3) din același act normativ

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că hotărârea instanței de fond este legală și temeinică, în cauză nefiind incidente motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., deoarece din cuprinsul probelor administrate nu a rezultat o altă situație de fapt de natură să infirme interpretarea dată de judecătorul fondului.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că soluția primei instanțe reflectă o corectă aplicare și interpretare a normelor legale, nefiind identificate motive de reformare în sensul art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursul formulat de reclamantul A., ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 157/2016 din 17 iunie 2016 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 martie 2019.