Decizia nr. 3068/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1433 a Tribunalului Dolj

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată la data de 04.03.2015, pe rolul Tribunalului Dolj, sub nr. de dosar x/2015, reclamanta SC A. a chemat în judecată pe pârâții Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale Dolj, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea procesului-verbal de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/03.07.2014 (ANEXA 1); admiterea contestației împotriva Deciziei nr. 22184/2014 și pe fond anularea Deciziei nr. 30237/04-09-2014 emisă de Cabinetul Directorului General al A.F.I.R București.

Hotărârea instanței de declinare a competenței Prin Sentința nr. 1433 de la 04 septembrie 2015 pronunțată de Tribunalul Dolj, secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2015, s-a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Dolj. S-a declinat competența de soluționare a cererii formulate de reclamanta SC A., prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâții Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale,cu sediul în București, și Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale Dolj, având ca obiect anulare acte administrative, în favoarea Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 132/2016 din 18 martie 2016, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, cererea formulată de reclamanta SC A. SA prin administrator judiciar B. și C. în contradictoriu cu pârâtele Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale București și Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale Craiova, având ca obiect anulare act administrativ.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 132/2016 din 18 martie 2016 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta SC A. SA prin administrator judiciar D. și E. C., invocând cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Concret, recurenta a arătat că, în mod greșit, instanța de fond a apreciat că în conformitate cu disp. art. 12 alin. (1) din anexa 1 a Contractului, recurenta nu ar fi solicitat "mai înainte de sfârșitul duratei de execuție a investiției" prelungirea duratei de execuție a Contractului. Se susține că la data de 21.04.2011 a încheiat cu A.P.D.R.P. România proiectul numărul x având ca obiectiv "Construcție și dotare utilaje pentru fabrica de pâine, produse de panificație și patiserie în Drobeta Turnu Severin" fapt pentru care s-a încheiat Contractul de Finanțare numărul x/21.04.2011 cu o durata de 36 de luni, așa cum rezulta din disp. art. 2.2. din Contractul-cadru cât și din disp. art. 12.3 din Anexa C 1.1. Astfel perioada de 36 de luni (3 ani) începe sa curgă de la data semnării contractului Cadru respectiv data de 21.04.2011 și se împlinește în data de 21.04.2014. În concluzie nu se poate retine că recurenta nu a solicitat înăuntrul perioadei contractuale posibilitatea prelungirii Contractului Cadru din moment ce a depus, la data de 06.02.2014, documentația necesară prelungirii acestui Contract. Recurenta precizează că înăuntrul termenului de 15 zile - impus de intimate și înăuntrul termenului contractual - a fost trimisă documentația aferentă solicitării de prelungire a duratei de execuție a contractului de finanțare x, conform adresei nr. x/06.06.2014 numită Scrisoare de înaintare și comunicată OJPDRP Mehedinți sub nr. 487/06.02.2014. În cuprinsul Scrisorii de înaintare a fost atașat opisul cu înscrisurile solicitate - Nota explicativă memoriu justificativ, raport de progres declarație eșalonare plăți, grafic de implementare. Din acest motiv, apreciază că nu se poate reține că nu ar fi respectat dispozițiile contractuale cu privire la faptul că nu a notificat intimata cu privire la intenția de prelungire a Contractului-cadru în conformitate cu disp. art. 12 alin. (1) din Anexă și nici că a depășit termenul limită de 15 zile prevăzut în formularul AP 2. În privința mențiunilor instanței de fond privitoare la Scrisoarea de garanție bancară, recurenta arată că nu există în Contractul-cadru cu APDRP vreo clauză care să condiționeze prelungirea contractului de finanțare de plata de garantare a unei sume de bani printr-o scrisoare de garanție bancară, ci doar plata de penalități. Potrivit dispozițiilor contractuale, respectiv art. 2.5 "Beneficiarii care depășesc durata maximă de 36 luni și solicită în mod excepțional prelungirea acesteia se supun prevederilor art. 12 alin. (4) din Anexa 7". Art. 12.4 din Anexa 1 Prevederi Generale la prezentul contract prevede că "în caz de nerespectare a duratei de execuție prevăzută la art. 2.2 sau 2.3, beneficiarului i se aplică o penalizare valorică în procent de 2% aplicată din valoarea eligibilă nerambursabilă prevăzută la art. 3 alin. (2) din Contractul de Finanțare". În consecință singura sancțiune pentru nerespectarea termenului contractual prevăzut nu era "Notificarea de Neacceptare a Actului Adițional (...)" (Decizia 5449/25.04.2014) și implicit neprelungirea termenului contractual, ci doar o sancțiune pecuniară în procentul menționat mai sus. Mai susține recurenta că scrisoarea de garanție bancară era doar pentru garantarea avansului acordat de APDRP și nicidecum o condiție pentru prelungirea contractului cadru, în condițiile în care, potrivit dispozițiilor art. 5 alin. (4) Contractul-cadru: "Avansul nu reprezintă tranșa de plată" astfel încât condiționarea prelungirii contractului de prelungirea scrisorii de garanție bancară - ce garantează avansul - nu are suport contractual. Avansul reprezentând astfel o sumă de bani acordată la începutul contractului - ca sprijin financiar - ce urma să se compenseze cu ultima tranșă de plată. În privința recuperării avansului - garantat cu scrisoare de garanție bancară emisă de F., instituția publică, dacă considera existența unei nereguli, avea la dispoziție executarea scrisorii de garanție bancară urmând ca banca F., emitenta scrisorii, să se îndrepte, în regres împotriva recurentei, și nicidecum să condiționeze prelungirea Contractului de Finanțare de prelungirea scrisorii de garanție bancară. În privința mențiunilor instanței de fond privitoare deschiderea procedurii privind reorganizarea judiciară și a falimentului raportat la disp. Legii nr. 85/2006 aplicabilă la data întocmirii procesului-verbal de stabilire și constatare nereguli arată că acestea nu sunt fondate. Susține că potrivit disp. art. 154 alin. (2) din Legea nr. 85/2005 "orice decăderi, limitări, interdicții ori alte asemenea instituite prin norme legale sau prevederi contractuale pentru cazul deschierii procedurii de insolvență vor fi aplicabile doar de la data deschiderii falimentului. Dispozițiile contrare se abrogă". Ori așa cum se observă din conținutul deciziilor atacate și al procesului-verbal de constatare nereguli, organele de control au stabilit, nelegal, că deschiderea procedurii reorganizării judiciare și a falimentului, ar atrage de facto constatarea acestui fapt ca fiind o neregulă fără a avea în vedere că dispozițiile contractuale arată că este considerată neregulă doar trecerea la faliment - ca etapă distinctă a procedurii reglementată de Legea nr. 85/2006. Mai mult dispozițiile art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011 se raportează doar la faptul că "prin derogare de la disp. art. 36 și 86 alin. (1) din Legea nr. 85/2006 în termen de 15 zile de la luarea la cunoștință (...)" fără a se face nicio precizare cu privire la disp. art. 154 alin. (2) din Legea nr. 85/2006. În consecință, consideră recurenta, că deschiderea procedurii prev. de Legea nr. 85/2006, nu ar trebui să reprezinte un motiv de drept în vederea stabilirii acestei situații ca fiind și reprezentând o neregulă așa cum este definită în O.U.G. nr. 66/2011, ci ar trebui să fie avute în vedere dispozițiile art. 154 din Legea nr. 85/2006.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea hotărârii atacate ca fiind pronunțată cu respectarea normelor de drept material incidente în cauză. Arată intimata că, în speța de față, beneficiarul, în primul rând nu a finalizat în integralitate investiția iar, pe de altă parte, nici nu a depus dosarul cererii pentru ultima tranșă de plată. În acest context precizează că, pentru a se putea proceda la analizarea cererii de plată și ulterior la aprobarea acesteia, îi incumbă expres beneficiarului obligația de a depune până la termenul limită asumat cererea de plată la care a anexat toată documentația impusă prin Instrucțiunile de plată. De asemenea, precizează faptul că a îndeplinit obligațiile contractuale și a procedat la notificarea beneficiarului în scopul determinării acestuia de a depune dosarul cererii de plată și de a finaliza investiția acordând în acest sens un termen suplimentar de 15 zile. Ulterior primirii acestei Notificări, SC A. SA a depus documentația prin care solicita prelungirea perioadei de execuție a investiției și încheierea unui act adițional în acest sens. Ca urma a primirii și înregistrării acestei documentații, intimata arată că a solicitat informații suplimentare prin care a solicitat beneficiarului prelungirea scrisorii de garanție bancară. În termenul precizat beneficiarul nu a îndeplinit obligațiile solicitate, ceea ce a determinat decizia de a nu accepta modificarea duratei de execuție a contractului de finanțare. În susținerea legalității neacceptării solicitării de a prelungi durata de execuție a contractului de finanțare învederează faptul că, pe de o parte beneficiarul avea posibilitatea să solicite anterior expirării perioadei asumate pentru finalizarea investiției prelungirea duratei de execuție prin încheierea unui act adițional, iar pe de altă parte, acesta nu a anexat toată documentația necesară, respectiv nu a procedat la prelungirea scrisorii de garanție bancară pentru toată perioada de execuție a contractului. Susține intimata că, în raport de prevederile contractuale, este evident că beneficiarul a încălcat prevederile contractuale dat fiind faptul că a solicitat ulterior expirării perioadei de execuție a investiției încheierea unui act adițional de prelungire a duratei de execuție cât și datorită faptului că acesta nu a îndeplinit obligațiile impuse prin solicitarea de informații suplimentare. Astfel, arată că raportat la termenele stipulate în contractul de finanțare, ultima cerere de plată ar fi trebuit depusă de beneficiar în data de 21.01.2014. Contrar susținerilor recurentei, prin titlul executoriu, nu s-a reținut că beneficiarul nu a depus cerere de prelungire a perioadei de execuție cuprinse în contractul de finanțare în afara termenului de valabilitate a contractului ci, s-a reținut că, solicitarea de prelungire a fost depusă abia după momentul expirării termenului de depunere a ultimei cereri de plată, respectiv după data de 21.01.2014. În ceea ce privește necesitatea prelungirii scrisorii de garanție bancară, contrar susținerilor recurentei, aceasta reiese indubitabil din prevederile contractului de finanțare. Intimata arată că, în situația în care este prelungită durata de execuție a investiției, implicit trebuie prelungită durata până la care beneficiarul are obligația de a depune dosarul cererii pentru ultima tranșă de plată. Astfel, până la momentul depunerii ultimei cereri de plată scrisoarea de garanție bancară trebuie să fie valabilă, implicit valabilitatea acesteia trebuie prelungită până la momentul depunerii dosarului cererii pentru ultima tranșă de plată. În ceea ce privește cea de a doua neregulă constatată, respectiv intrarea în insolvență a beneficiarului, intimata menționează faptul că, obținerea sprijinului financiar nerambursabil impune îndeplinirea unor condiții stabilite și acreditate de Comisia Europeană, condiții care sunt obligatoriu de cunoscut și respectat de către beneficiari. Prin deschiderea procedurii de insolvență debitoarea a încălcat dispozițiile Art. 1 "Obligații generale", Art. 3 alin. (1) "Obligații", Art. 11 alin. (3) "încetarea contractului", Art. 13 "Eligibilitatea cheltuielilor" din Anexa I (Prevederi Generale) a contractului de finanțare. Astfel, contrar celor susținute de recurenta-reclamantă, intimata susține că, în emiterea actelor administrative, a dat eficiență clauzelor contractuale dar și prevederilor Ghidului Solicitantului aferent măsurii 123. De asemenea și instanța, prin pronunțarea Sentinței nr. 132/2016 a dat eficiență clauzelor contractuale dar și normelor materiale incidente, respectiv dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011.

Procedura de soluționare a recursului. Examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 19 martie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 11 iunie 2018, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, în consecință, a admis recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. și a fixat termen pentru judecarea lui pe fond. II. Soluția instanței de recurs 1) Argumente de fapt și de drept relevante 1. O primă critică invocată de recurentă a fost aceea că instanța de fond a considerat, în mod greșit că, în conformitate cu disp. art. 12 alin. (1) din anexa 1 a Contractului, nu ar fi solicitat "mai înainte de sfârșitul duratei de execuție a investiției" prelungirea duratei de execuție a Contractului. Cu privire la acest aspect, se constată că în actele administrative contestate, prima neregulă constatată este aceea că beneficiarul nu a finalizat implementarea proiectului în termenul asumat prin contractul de finanțare și nu a depus cererea de plată până la termenul limită stipulat în contractul de finanțare, respectiv 21.01.2014. Prin urmare, recurenta se află în eroare cu privire la neregula reținută, având în vedere că nu s-a reținut că beneficiarul nu a depus cerere de prelungire a perioadei de execuție cuprinse în contractul de finanțare, în afara termenului de valabilitate a contractului ci, s-a reținut că, solicitarea de prelungire a fost depusă abia după momentul expirării termenului de depunere a ultimei cereri de plată, respectiv după data de 21.01.2014. Cu privire la acest aspect, sunt relevante prevederile art. 2 din Anexa V - Instrucțiuni de plata din Contractul cadru: "Durata de execuție și de valabilitate a prezentului contract începe la data semnării acestuia de către ambele părți. Durata de realizare a investiției și implementare a proiectului este de 36 luni și reprezintă termenul limita până la care beneficiarul poate depune ultima cerere de plată. Durata de execuție a Contractului de Finanțare cuprinde durata de realizare a investiției și implementarea proiectului (inclusiv derularea procedurii de achiziții) la care se adăuga termenul de maxim 90 de zile calendaristice pentru efectuarea ultimei plății." Prin urmare, potrivit contractului de finanțare încheiat, recurenta, în calitate de beneficiar, a cunoscut și și-a asumat faptul că într-un termen de maxim 36 de luni investiția trebuie să fie finalizată în integralitate, cât și faptul că, pentru a dovedi finalizarea investiției, trebuie depus în termenul necesar dosarul pentru ultima tranșă de plată. Mai mult, solicitarea de prelungire a duratei de execuție, trebuia formulată cu respectarea prevederilor art. 12 din Anexa I Modificarea duratei de execuție a Contractului de Finanțare: "Beneficiarul poate cere, înainte de sfârșitul duratei de execuție a investiției, prelungirea duratei de execuție a contractului. Toate dovezile de susținere necesare pentru aprobare trebuie să însoțească cererea. Nerespectarea termenului de depunere a cererii de prelungire a duratei de execuție a contractului, conferă Autorității Contractante dreptul de a nu prelungii durata de execuție și de a proceda la încetarea contractului în condițiile prevăzute de art. 11 alin. (3) din Anexa la prezentul contract." În același sens sunt și prevederile art. 9 din Anexa l Amendament la Contract: "Beneficiarul poate solicita modificarea Contractului de Finanțare numai în cursul duratei de execuție a acestuia stabilită prin contract și nu poate avea efect retroactiv. Beneficiarul care, pentru realizarea investiției, are prevăzut un termen pentru adaptarea la standardele comunitare, are obligația de a depune în termen de maxim 15 zile lucrătoare, documentul emis de instituțiile abilitate care să ateste că a îndeplinit standardul în termenul de grație stabilit cât și Declarația pe propria răspundere că a implementat standardul în termenul de grație stabilit. " Ca atare, sunt nefondate susținerile recurentei, care arată că a depus în termenul contractual solicitarea de prelungire a duratei de execuție. În fapt, așa cum s-a arătat mai sus, recurenta a fost sancționată pentru nedepunerea solicitării pentru ultima tranșă de plată. În acest sens, este de necontestat că beneficiarul SC A. SA a fost notificat în data de 22.01.2014 conform formularului AP 0.2 nr. 5311/22.01.2014 cu privire la depășirea termenului de depunere a ultimei tranșe de plată. În interiorul termenului de grație acordat de intimată a fost formulată cererea de prelungire a duratei de execuție a contractului, însă recurenta a omis să atașeze documentației de prelungire, scrisoarea de garanție bancară, acesta fiind motivul pentru care intimata-pârâtă a adoptat soluția de "Notificare de neacceptare a actului adițional". 2. O a doua critică invocată de recurentă vizează tocmai obligativitatea depunerii scrisorii de garanție bancară, susținerile acesteia fiind în sensul că, aceasta a fost necesară, potrivit prevederilor contractuale, doar pentru primirea avansului. Înalta Curte observă că scrisoarea de garanție bancară emisă de către F., județul Mehedinți cu limita de sumă până la 2.378.285,00 RON constituită de beneficiar pentru avansul acordat la semnarea contractului de finanțare nu mai era valabilă decât până la data de 20.04.2014. Or, pentru a prelungi durata de execuție a contractului este necesar ca valabilitatea scrisorii de garanție bancară să acopere întreaga perioadă de execuție a contractului. Susținerile recurentei în sensul că nu există prevedere contractuală pentru o atare solicitare din partea intimatei, sunt contrazise de disp. art. 2 (2) din Anexa 1: "Beneficiarul are obligația să furnizeze orice alte informații de natură tehnică sau financiară solicitate de Autoritatea Contractantă". Nici susținerea recurentei privind interpretarea art. 2 alin. (5) din contract coroborat cu art. 12 alin. (1) din Anexa nr. 5 la contract, conform căreia singura sancțiune pentru nerespectarea termenului contractual ar fi sancțiunea pecuniară în cuantum de 2%. Așa cum în mod corect a reținut și instanța de fond, această sancțiune este prevăzută în art. 12 intitulat "modificarea duratei de execuție a Contractului de finanțare" și vizează situația prelungirii contractului, prelungire care trebuie să fie acceptată de ambele părți prin semnarea unui act adițional, și cu îndeplinirea tuturor condițiilor, situație ce nu este îndeplinită în cauză. 3. Un ultim motiv de nelegalitate invocat se referă la mențiunile instanței de fond privitoare deschiderea procedurii privind reorganizarea judiciară și a falimentului raportat la disp. Legii nr. 85/2006 aplicabilă la data întocmirii procesului-verbal de stabilire și constatare nereguli. Concret, recurenta susține că organele de control au stabilit nelegal că deschiderea procedurii reorganizării judiciare și a falimentului ar atrage, de facto, constatarea acestui fapt ca fiind o neregulă, fără a avea în vedere că dispozițiile contractuale arată că este considerată neregulă doar trecerea la faliment - ca etapă distinctă a procedurii reglementate de Legea nr. 85/2006. Aceste susțineri sunt infirmate de prevederile art. 11 "Încetarea contractului" din Anexa I la Contractului de finanțare dispune: "în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea Contractului, inclusiv în cazul în care beneficiarul este declarat în stare de incapacitate de plată sau a fost declanșată procedura insolvenței/falimentului, precum și în situația în care Autoritatea Contractanta constată că cele declarate pe proprie răspundere de beneficiar, prin reprezentanții săi, nu corespund realității sau documentele/autorizațiile/avizele depuse în vederea obținerii finanțării nerambursabile sunt constatate ca fiind neadevărate/false/incomplete/expirate/inexacte/nu corespund realității, Autoritatea Contractantă poate înceta valabilitatea Contractului, de plin drept, printr-o notificare scrisă adresată beneficiarului, fără punere în întârziere, fără nicio altă formalitate și fără intervenția instanței judecătorești. În aceste cazuri, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă, împreună cu dobânzi și penalități în procentul stabilit conform dispozițiilor legale în vigoare, în conformitate cu prevederile art. 17 din prezenta Anexă." Nu este de ignorat nici faptul că pentru a accesa finanțarea nerambursabilă prin FEADR, recurenta SC A. SA a previzionat, încă din faza de Cerere de Finanțare, că va avea performanțe economice care să îi permită îndeplinirea tuturor criteriilor de eligibilitate. Totodată și-a asumat obligația de a menține, pe toată perioada derulării contractului, toate criteriile de eligibilitate luate în considerare inițial la selectarea cererii de finanțare. În cuprinsul cererii de finanțare depusă de beneficiar "Anexa F Declarația pe propria răspundere" reprezentantul legal al proiectului finanțat prin Programul FEADR a declarat că "îndeplinește condițiile de eligibilitate prevăzute în fișa măsurii Ghidul Solicitantului și s-a angajat să respecte pe o perioadă de minim 5 ani de la finalizarea proiectului, inclusiv criteriile de secție pentru care a fost punctat" și că "toate informațiile din prezenta cerere de finanțare și din documentele anexate sunt corecte și se angajează să respecte condițiile cerute în reglementările referitoare la prezentul program și pe cele legate de proiectul anexat și să furnizeze periodic, la cerere, documente justificative necesare". Or, necesitatea respectării acestui criteriu de eligibilitate, respectiv acela ca beneficiarul să nu intre în stare de insolvență pe toată durata de valabilitate a contractului de finanțare era cunoscut de către recurentă, încă de la momentul depunerii cererii de finanțare în vederea obținerii fondurilor comunitare nerambursabile alocate prin FEADR, mai ales că prin declarația pe proprie răspundere completată de beneficiar, s-a declarat pe proprie răspundere că "nu este în curs de a fi supus procedurilor de declarare a insolvenței sau reorganizare judiciară". Nu în ultimul rând, în mod legal a reținut instanța de fond că O.U.G. nr. 66/2011, normă derogatorie, față de normele invocate de recurentă, prevede deschiderea procedurii insolvenței și nu trecerea la faliment, fără a se face nicio distincție în funcție de cum este solicitată de însăși debitoarea sau de către creditori. 2) Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va dispune respingerea recursului declarat de pârâtă ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legală, a hotărârii instanței de fond.