ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3622/2018

Circumstanțele cauzei 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea de emitere a ordonanței președințiale înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 16 iunie 2017 sub nr. x/2017, reclamantul U.A.T. Județul Caraș-Severin a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene și Ministerul Finanțelor Publice, ridicarea popririi conturilor Consiliului Județean Caraș-Severin, susținând că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 997 din C. proc. civ. 1.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 2738 din 29 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în dosar nr. x/2017, au fost respinse ca nefondate excepțiile inadmisibilității cererii și lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice, invocate de acest pârât prin întâmpinare; a fost admisă cererea privind emiterea ordonanței președințiale și a fost obligat Ministerului Finanțelor Publice să alimenteze conturile bugetului local al U.A.T. Județul Caraș-Severin atât cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât și cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, până la soluționarea definitivă a acțiunii ce face obiectul Dosarului nr. x/2016 al Curții de Apel București. 1.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, invocând motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele: Recurentul a invocat motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., în sensul că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești. Se arată subsumat acestui motiv faptul că legiuitorul, prin art. 10 indice 1 din O.U.G. nr. 28/2013, a stabilit conduita Ministerului Finanțelor Publice, iar instanța de fond a statuat contrar celor stabilite de legiuitor, obligându-l la operațiuni administrative contrare celor impuse de lege. Recurentul a mai invocat motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., în sensul că instanța de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Se arată că judecătorul fondului a încălcat regulile din C. proc. civ. referitoare la deliberarea și pronunțarea hotărârii (art. 395, art. 398, art. 401 - art. 403, art. 405 din C. proc. civ.) și deși avea obligația să delibereze în secret, după închiderea dezbaterilor, s-a pronunțat imediat după închiderea dezbaterilor în cauză, înainte de terminarea ședinței de judecată. Astfel, instanța de fond nu a asigurat secretul deliberării, aceasta fiind făcută în prezența părților care au pus concluzii în cauză și a nesocotit dispozițiile legale care instituie obligația întocmirii minutei, după ce a fost luată hotărârea. Cu alte cuvinte, minuta, trebuie să existe anterior aducerii soluției la cunoștința părților. Indiferent de momentul la care a fost scrisă minuta (anterior ședinței de judecată, în timpul acesteia sau după terminarea ședinței de judecată), hotărârea judecătorească este lovită de nulitate. Recurentul a mai invocat motivul de casare prev. de ar. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., arătând că apărările MFP au fost ignorate de instanța de fond, lipsind hotărârea de indicarea elementelor care atrag criticile și în raport de care trebuie să fie formulat recursul. Instanța de fond s-a pronunțat în sensul obligării autorității pârâte la o operațiune administrativă, soluție care nu reprezintă nici măcar o însușire a pretențiilor reclamantei. În ceea ce privește criticile subsumate motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se arată că în mod greșit a fost respinsă excepția inadmisibilității ordonanței președințiale în material contenciosului administrativ. O cerere de ordonanță președințială este inadmisibilă în materia contenciosului administrativ cât timp, prin disp. art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 a fost reglementată o procedură specială pentru suspendarea executării actului administrativ. Prin cererea cu care a fost învestită instanța, se solicită ridicarea popririi instituite ca urmare a solicitării MDRAP transmisă prin adresa nr. x/19.08.2016 pentru notificarea nr. x/22.04.2017 și adresa nr. x/19.08.2016 pentru notificarea nr. x/06.05.2016, invocând în drept prev. art. 997, art. 111 raportat la art. 131, art. 194 și urm. din C. proc. civ.. Atât din argumentarea în fapt a cererii, cât și din motivarea în drept, nu rezultă faptul că reclamanta a înțeles să formuleze o cerere de suspendare a acestor notificări în temeiul Legii contenciosului administrativ. De asemenea, nici instanța, în virtutea rolului activ, nu a pus în discuție o eventuală recalificare a acțiunii. Cele două notificări sunt acte administrative, iar măsura suspendării executării acestora putea fi solicitată și dispusă în temeiul art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, norme derogatorii de la dreptul comun în materie reprezentat de C. proc. civ.. se au în vedere și disp. art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, potrivit cărora în litigiile de contencios administrativ nu își găsesc aplicarea dispozițiile ce sunt incompatibile cu reglementarea din Legea nr. 554/2004, printre care și cele referitoare la ordonanța președințială. Cu privire la respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a MFP, se arată că măsurile solicitate de MDRAP au fost puse în aplicare de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Timișoara. Mai mult, având în vedere disp. art. 10 indice 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 28/2013, singura entitate care poate solicita încetarea restricțiilor este MDRAP (actualmente MDRAPFE). De altfel, chiar reclamanta a pus concluzii de admitere a excepției, considerând că nu trebuie să se judece cu MFP. Calitatea de pârât trebuie să o aibă autoritatea publică cu privire la care reclamanta consideră că a vătămat-o într-un drept al său sau într-un interes legitim. Or, notificările au fost emise de MDRAP. Pe de altă parte, nu se află în situația unei executări silite din partea MFP, ci în cea a respectării dispozițiilor imperative ale art. 10 indice 1 din O.U.G. nr. 28/2013 conform cărora, la solicitarea MDRAP, în condițiile alin. (2), MFP procedează la sistarea alimentării atât cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât și cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare. Adresa nr. x/24.08.2016 nu constituie somație sau adresă de înființare a popririi ca și acte de executare silită în înțelesul C. proc. civ. și nici din perspectiva C. proc. fisc. Se mai arată că cererea de ordonanță președințială este, în subsidiar, neîntemeiată, nefiind îndeplinite condițiile prev. de art. 997 din C. proc. civ.. Astfel, urgența nu este dovedită; reclamanta nu se află în situația păstrării unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, nu se poate pune în discuție prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara și nu se află nici în situația de a înlătura piedicile ce s-ar ivi cu prilejul unei executări. În drept, au fost invocate prev. art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 din C. proc. civ. 1.

Întâmpinările 1.4.1. Intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Caraș-Severin a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca tardiv formulat, anularea acestuia pentru lipsa semnăturii, iar în subsidiar, respingerea ca nefondat. În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele: Termenul de recurs a început să curgă la data pronunțării sentinței în ședință publică (29.06.2017) și s-a împlinit la 3.07.2017 ora 24:00, pârâta depunând recursul la data de 05.07.2017. În subsidiar, a invocat lipsa semnăturii olografe a recursului, nefiind cert cine a semnat cererea de recurs (ministrul finanțelor publice sau persoana împuternicită să semneze olograf în numele și pentru ministrul finanțelor publice). Cu privire la admisibilitatea cererii de ordonanță președințială, s-a arătat că în prezenta cauză nu se solicită suspendarea executării unui act administrativ, ci a măsurii dispuse de MFP. În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive, s-a arătat că MFP are competența de a sista alimentarea cu cote defalcate din impozitul pe venit și cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, precum și de a dispune încetarea vremelnic a acestei restricții, iar nu MDRAP. Cu privire la motivele de recurs prev. de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 și 6 din C. proc. civ., s-a arătat că sunt nefondate; sistarea alimentării cu fonduri nu are suport legal, cât timp notificările au fost anulate prin sentință nedefinitivă; afirmațiile recurentului cu privire la încălcarea principiului contradictorialității sunt contrazise de prev. art. 999 alin. (2) C. proc. civ. nu poate fi reținută motivarea străină sau contradictorie. Pe fond, s-a arătat că în mod corect a reținut prima instanță îndeplinirea condițiilor ordonanței președințiale. În drept, au fost invocate prev. art. 205 din C. proc. civ. 1.4.2. Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de ordonanță președințială ca inadmisibilă în material contenciosului administrativ. 1.

Răspunsul la întâmpinare Recurentul MFP a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției tardivității ca nefondată, arătând că ultima zi de depunere a recursului ar fi fost 5.07.2017, dar recurentul a depus recursul prin poștă la data de 4.07.2017. Cu privire la excepția lipsei semnăturii olografe de pe recurs, s-a arătat că cererea de recurs a fost semnată olograf de directorul general adjunct al Direcției Generale Juridice pentru Directorul general al Direcției Generale Juridice; din modul de formulare a excepției, ar reieși că se invocă, de fapt, excepția lipsei dovezii calității de reprezentant. 2. Procedura de soluționare a recursurilor În ședința publică din data de 30.10.2018, intimata-reclamantă a arătat că nu mai insistă în susținerea excepției tardivității recursului și excepția lipsei semnăturii olografe a recursului. 3. Analiza motivelor de casare invocate de recurent 3.1. În ceea ce privește motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., referitor la susținerea că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești. Înalta Curte constată că motivul de casare reglementat la pct. 4 al art. 488 din C. proc. civ. presupune ca instanța, soluționând cauza, să își aroge atribuții specifice puterii executive sau puterii legiuitoare; or, în cauza de față, nu este regăsită ipoteza de mai sus, instanța soluționând cauza cu respectarea atribuțiilor puterii judecătorești; cât timp pârâta avea ca atribuții acțiunea de a sista plățile în anumite situații, obligarea acesteia la acțiunea de a alimenta aceleași conturi se încadrează în limitele de soluționare a unei cereri de chemare în judecată, neconstituind legiferare sau încălcare a atribuțiilor puterii legiuitoare sau executive. 3.2. În ceea ce privește motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., referitor la susținerea că instanța de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. În esență, se invocă nulitatea hotărârii, ca urmare a împrejurării că judecătorul a pronunțat în ședință publică soluția dată cererii de chemare în judecată, imediat după închiderea dezbaterilor, fără a suspenda ședința de judecată în vederea deliberării sau scrierii minutei. Înalta Curte constată că prevederile art. 395 din C. proc. civ. referitoare la retragerea completului pentru a delibera impune ca posibilitate pentru completul de judecată existența unui anumit interval de timp între închiderea dezbaterilor și pronunțarea hotărârii; cu toate acestea, nimic nu interzice judecătorilor/judecătorului să pronunțe de îndată soluția, în măsura în care convingerea sa este formată, nefiind obligatorie existența acestui interval de timp. Cu atât mai mult, în cazul unui complet format dintr-un singur judecător, deliberarea ca atare reprezintă un proces interiorizat, care nu necesită o retragere într-un anumit spațiu pentru a se desfășura, iar durata ca timp a formării convingerii judecătorului nu poate fi, în nicio situație, absolutizată sau standardizată. Astfel, simplul fapt că judecătorul fondului a înțeles să pronunțe soluția dată în cauză imediat după închiderea dezbaterilor nu reprezintă o încălcare a vreunei norme de procedură, cu atât mai puțin a secretului deliberării; ceea ce a fost adus la cunoștința părților a fost rezultatul deliberării, iar nu procesul de deliberare ca atare. Recurentul a mai invocat faptul că instanța de fond a nesocotit dispozițiile legale care instituie obligația întocmirii minutei, după ce a fost luată hotărârea. Cu alte cuvinte, minuta trebuie să existe anterior aducerii soluției la cunoștința părților. Indiferent de momentul la care a fost scrisă minuta (anterior ședinței de judecată, în timpul acesteia sau după terminarea ședinței de judecată), hotărârea judecătorească este lovită de nulitate. Cu privire la acest aspect, se constată că ceea ce se reproșează este împrejurarea că judecătorul cauzei a redactat draftul minutei fie înainte de a intra în ședință, fie în timpul ședinței, fie ulterior ședinței de judecată, iar niciuna din aceste ipoteze nu reprezintă cursul firesc al etapelor întocmirii actelor de procedură așa cum sunt reglementate de C. proc. civ. (scrierea minutei; pronunțarea acesteia prin lecturare în ședință publică). Înalta Curte constată că momentul redactării minutei nu constituie motiv de nulitate absolută expresă, ci doar de nulitate virtuală condiționată de dovedirea unei vătămări. Or, în măsura în care nu se invocă și neconcordanțe între ceea ce a fost pronunțat în ședință publică și ceea ce se află consemnat la dosar sau lipsa totală a minutei sau a semnăturii judecătorului de pe minută, recurentul nu a dovedit nicio vătămare procesuală care să decurgă din modalitatea în care a procedat prima instanța, modalitate prin care s-a asigurat certitudinea momentului de la care a început să curgă termenul de exercitare a căii de atac a recursului. Ca urmare, nefiind dovedită nicio vătămare, Înalta Curte va respinge ca nefondat și acest motiv de casare. 3.3. În ceea ce privește motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., referitor la nemotivarea sentinței Înalta Curte reține că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești. Înalta Curte mai arată și că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente. În cauză, Înalta Curte apreciază că sentința civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.. Astfel, instanța de fond a analizat și a răspuns argumentelor esențiale expuse de părți în susținerea poziției lor procesuale și a prezentat raționamentul logico-juridic ce a stat la baza concluziei sale, exprimată prin soluția dată. Împrejurarea că instanța nu s-ar fi aplecat asupra tuturor subargumentelor invocate de recurenta-pârâtă nu duce la concluzia nemotivării, cât timp instanța este obligată să analizeze argumentele esențiale, de natură să tranșeze soluția în cauză. În subsidiar, se constată că prin argumentele aduse de recurentă pe această cale se invocă în esență o eventuală greșită interpretare și aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar nemotivarea sau motivarea contradictorie nu pot fi reținute raportat la sentința atacată. Ca urmare, motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., este nefondat. 3.4. În ceea ce privește motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., referitor la aplicarea greșită a legii 3.4.1. În ceea ce privește criticile legate de greșita respingere a excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat prima instanță faptul că nu se poate reține inadmisibilitatea cererii de ordonanță președințială în cauza dedusă judecății. Dincolo de aspectul că în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ, s-a statuat, cu caracter unitar, împrejurarea că numai în situația în care cererea de suspendare privește un act administrativ, ordonanța președințială devine inadmisibilă, în cauza de față cererea are ca obiect obligarea la îndeplinirea unei operațiuni administrative, petit ce nu poate fi asociat cu cel al suspendării unor acte administrative. Chiar dacă operațiunea administrativă ce se cere a fi îndeplinită prin cererea de ordonanță președințială de față este strâns legată de cele două notificări, nu se poate răsfrânge asupra acesteia o inadmisibilitate decurgând din natura celor două notificări de acte administrative. Întrucât în prezenta cauză nu se solicită suspendarea executării unui act administrativ, respectiv a notificărilor nr. x/22.04.2016 și nr. x/06.05.2016, ci a măsurii dispuse de M.F.P., la solicitarea scrisă a M.D.R.A.P.F.E. în temeiul dispozițiilor art. 10 indice 1 din O.U.G. nr. 28/2013, excepția inadmisibilității invocată de pârât era nefondată. Nu se poate susține nici împrejurarea că instanța ar fi trebuit să recalifice obiectul acțiunii, câtă vreme voința clar exprimată a reclamantei a fost aceea de a se dispune ridicarea popririi, iar nu suspendarea notificărilor, calificarea neputând opera în pofida voinței clar exprimate a părții. Cum în mod corect a subliniat prima instanță, suspendarea vremelnică a acestei măsuri nu se confundă cu suspendarea executării unui act administrativ, astfel că cererea reclamantului nu se încadrează în tipologia celor prevăzute la art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004, fiind nefondată critica recurentului referitoare la greșita respingere a excepției inadmisibilității. 3.4.2. În ceea ce privește criticile legate de invocarea greșitei respingeri a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului MFP Înalta Curte apreciază că pentru soluționarea acestui motiv de recurs sunt relevante prevederile art. 10 indice 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului național de dezvoltare locală, potrivit cărora Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice solicită în scris Ministerului Finanțelor Publice sistarea alimentării atât cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât și cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, cu excepția plăților pentru achitarea drepturilor salariale și a contribuțiilor aferente, atunci când nu pot fi asigurate din venituri proprii. Alin. (3) prevede că, după recuperarea sumelor de la beneficiari, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice comunică în scris Ministerului Finanțelor Publice, care dispune încetarea restricțiilor prevăzute la alin. (2). Ca urmare, în mod corect a reținut prima instanță faptul că autoritatea publică care are competența de a sista alimentarea, precum și de a dispune încetarea acestei sistări este Ministerul Finanțelor Publice, iar nu Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, cum greșit se susține prin întâmpinare. În ceea ce privește susținerea din recurs, în sensul că măsurile solicitate de MDRAP au fost puse în aplicare în fapt de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Timișoara, iar nu de MFP, este lipsit de relevanță sub aspectul stabilirii calității procesuale pasive, cât timp legiuitorul, prin textul mai sus invocat, a stabilit în sarcina MFP îndeplinirea operațiunilor materiale de sistare sau de ridicare a restricției; îndeplinirea în fapt a atribuției prin structura teritorială a MFP reprezintă un aspect colateral, nerelevant din punct de vedere al calității procesuale pasive care este indicată chiar de legiuitor. În consecință, și acest motiv de recurs este nefondat. 3.4.3. Cu privire la criticile referitoare la soluția pe fondul cererii de ordonanță președințială În esență, s-a susținut că nu este îndeplinită condiția urgenței; se constată că recurentul nu a contestat decât una dintre condițiile admiterii unei cereri de ordonanță președințială, nefiind formulate expres motive de recurs cu privire la condiția vremelniciei și cea a neprejudecării fondului. Astfel, aceste aspecte au intrat în puterea lucrului judecat, fiind considerate ca îndeplinite aceste două condiții. În ceea ce privește urgența, se indică faptul că reclamanta nu se află în niciuna din ipotezele reglementate de art. 997 din C. proc. civ. (reclamanta nu se află în situația păstrării unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, nu se poate pune în discuție prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara și nu se află nici în situația de a înlătura piedicile ce s-ar ivi cu prilejul unei executări). Înalta Curte apreciază că în mod corect a reținut prima instanță faptul că această condiție este îndeplinită, întrucât în prezent bugetul local al Județului Caraș-Severin nu este alimentat cu cote defalcate din impozitul pe venit și sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, cu excepția plăților pentru achitarea drepturilor salariale și a contribuțiilor aferente, atunci când acestea nu pot fi asigurate din venituri proprii, restricție ce a fost instituită din luna septembrie 2016, iar această măsură este în mod evident de natură a perturba grav activitatea instituțiilor publice subordonate Consiliului județean, precum și, în mod direct, viața și siguranța comunității locale. În acest sens, prima instanță a reținut că în subordonarea reclamantului se află 18 instituții publice, care beneficiază de alocații bugetare în completarea sumelor repartizate cu destinație de la bugetul de stat, iar sistarea decontărilor pentru cheltuielile cu bunuri și servicii determină întreruperea furnizării serviciilor de bază pentru funcționarea instituțiilor publice (energie electrică, energie termică-gaz, apă, servicii de telefonie și internet). A mai reținut că deconectarea de la serviciile de telefonie și internet conduce la sistarea activității Serviciului de intervenție salvamont, Centrului Militar Județean și Inspectoratului Județean pentru Situații de Urgență Semenic. Cum prima instanță a constatat că aceste aspecte de fapt învederate de reclamant sunt suficiente pentru a se reține urgența în prevenirea unei pagube iminente, care nu s-ar putea repara în viitor, iar recurentul prin cererea de recurs nu aduce niciun argument concret pentru care aceste constatări ale primei instanțe sunt eronate, și acest motiv de casare este nefondat. 4. Temeiul procesual al soluției date recursurilor Pentru aceste motive, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.