ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 462/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Tulcea sub nr. x/01.02.2018, reclamanta PFA A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, solicitând ca prin hotărâre judecătorească să se dispună: - suspendarea, în baza art. 14 coroborat cu art. 15 din Legea 554/2004, a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/17.03.2017 privind proiectul "Construire pensiune și piscină" nr. x/02.09.2013. Prin Sentința civilă nr. 654 din 23 aprilie 2018, Tribunalul Tulcea a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei la Curtea de Apel Constanța, secția contencios administrativ și fiscal.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 106 din 14 iunie 2018, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta - A. PFA, în contradictoriu cu pârâtul - Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și a dispus suspendarea executării procesului-verbal de contestare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/17.03.2017 privind proiectul "Construire Pensiune și piscină" nr. x/02.09.2013, până la soluționarea definitivă a fondului cauzei.

Calea de atac exercitată în cauză și motivele de recurs invocate Împotriva Sentinței civile nr. 106 din 14 iunie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., republicat. În motivarea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a dezvoltat următoarele critici: a) O primă critică vizează faptul că instanța de fond a dispus, în mod nelegal, suspendarea executării titlului de creanță până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a acestui act administrativ, deși reține că nu s-a trecut de faza recursului grațios. Atât timp cât intimata-reclamantă nu a investit instanța cu o cerere de anulare a procesului-verbal de constatare, este evident că măsura dispusă de instanță privind suspendarea executării actului administrativ, din punct de vedere al perioadei de timp în care în produce efectele, este una nelegală. b) O a doua critică invocată de recurentă are în vedere faptul că hotărârea pronunțată de instanța de fond nu cuprinde motivele de fapt și de drept pe care este întemeiată soluția. c) A treia critică pe care o aduce Sentinței nr. 149/14.06.2018 are în vedere faptul că instanța de fond, în mod greșit, a apreciat că prezumția de nelegalitate a actului administrativ atacat, rezultă din faptul că toate argumentele reclamantei privind nelegalitatea procesului-verbal nr. x/20.03.2017 nu au fost examinate de autoritatea emitentă. d) A patra critică pe care o invocă are în vedere aprecierile instanței de fond privind paguba iminentă, recurenta-pârâtă apreciind că executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o paguba în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Cu toate acestea instanța de fond în mod greșit a reținut că în cauză este îndeplinită condiția prevenirii unei pagube iminente.

Apărarea formulată în cauză Intimata-reclamantă A. PFA a depus întâmpinare la cererea de recurs, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii recurate. Intimata-pârâtă a apreciat că instanța de fond a pronunțat o hotărâre motivată în fapt și în drept, iar soluția de respingere a acțiunii este legală și temeinică. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând încheierea recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte reține următoarele: Litigiul dedus judecății are ca obiect suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/17.03.2017 privind proiectul Construire pensiune și piscină nr. x/02.09.2013, emis de recurenta-pârâtă. Din expunerile prezentate mai sus prima instanță, admițând acțiunea reclamantei, a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/17.03.2017. În critica sentinței recurate, recurenta-pârâtă a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte apreciază că nu este întemeiat, având în vedere că instanța de fond a prezentat, în conținutul hotărârii recurate, elementele de fapt și de drept care au condus la aprecierea sa, conform căreia în cauză sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Totodată în cuprinsul sentinței nu există motive contradictorii, ori străine de natura cauzei, considerentele acesteia respectând prevederile art. 425 C. proc. civ., republicat, privitoare la conținutul hotărârii. Instanța de fond a reținut în motivarea soluției sale, în esență, concluzia că s-a făcut dovada existenței unui caz bine justificat deoarece rezultă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actele administrative atacate, atâta timp cât, toate argumentele reclamantei privind nelegalitatea procesului-verbal nr. x/20.03.2017 nu au fost examinate de autoritatea emitentă, prin Decizia nr. 14174/30.05.2017 prin care s-a dispus suspendarea soluționării contestației. Sub aspectul îndeplinirii condiției prevenirii pagubei iminente, instanța de fond a reținut că o eventuală executare, în baza actelor administrative atacate este de natură să producă un prejudiciu material viitor și previzibil, care ar determina perturbarea gravă a activității PFA-ului. Înalta Curte, având în vedere dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, apreciază că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, acesta fiind executoriu din oficiu. Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, texte de lege pe care cererea de suspendare este întemeiată, rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ). Potrivit prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate". Motivul de nelegalitate invocat de recurenta-pârâtă este întemeiat întrucât, în mod nelegal, prima instanță a dispus suspendarea executării titlului de creanță până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a acestui act, depășind limitele învestirii. Instanța de fond a făcut o confuzie între prevederile art. 14 și cele ale art. 15 din Legea contenciosului administrativ, fără să sesizeze că cererea reclamantei a avut, ca și temei de drept, art. 14 din acest act normativ, text care permite suspendarea executării actului administrativ unilateral doar până la pronunțarea instanței de fond. În speță, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă nu a făcut dovada introducerii acțiunii în anulare a actului administrativ contestat, aceasta reprezentând o condiție imperativă pentru promovarea și continuarea procedurii de soluționare a cererii de suspendare a executării a actului administrativ contestat. În lipsa introducerii unei acțiuni în anulare a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/17.03.2017 privind proiectul Construire pensiune și piscină nr. x/02.09.2013, emis de recurenta-pârâtă, critica recurentei-pârâte, conform cărei măsura dispusă de instanța de fond prin suspendarea executării actului administrativ, din punct de vedere al perioadei de timp în care-și produce efectele este nelegală, este o critică întemeiată și se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte, în argumentarea opinie sale, amintește jurisprudența constată a Curții Constituționale, privitoare la termenul de introducere a acțiunii în anulare a actului administrativ unilateral, prevăzut în teza a doua a art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004, conform căruia persoana vătămată de actul administrativ are obligația de a introduce acțiune în anularea actului în termen de 60 de zile de la soluționarea cererii de suspendare a executării acestuia, în caz contrar suspendarea încetând de drept și fără nicio formalitate (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 259 din 24 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 193 din 27 martie 2009, Decizia nr. 350/2012 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 414 din 21 iunie 2012). Mai mult, nu este întrunită nici condiția "cazului bine justificat" definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În argumentarea nelegalității aparente a procesului-verbal nr. x/20.03.2017, reclamanta a arătat doar că nu a fost respectată parcurgerea procedurilor de verificare obligatorii de către autoritățile cu competență în gestionarea fondurilor europene, fără să indice, în mod concret, și cu indicarea temeiurilor de drept aferente, care sunt procedurile obligatorii la care a făcut referire. De asemenea, a mai susținut că titlul de creanță nu cuprinde temeiul de drept referitor la existența indiciilor suficiente invocate pentru aplicarea corecțiilor financiare și a fost nesocotit principiul proporționalității aplicării sancțiunii. Verificând conținutul procesului-verbal contestat, Înalta Curte reține că acesta cuprinde temeiurile de drept avute în vedere de către organul emitent, în cadrul Capitolelor nr. 2 și

În cap. 7 au fost menționate pe larg, clauzele contractuale apreciate a fi încălcate de beneficiar astfel că actul administrativ este motivat atât în fapt cât și în drept, permițând exercitarea controlului judecătoresc. Respectarea principiului proporționalității este o chestiune de temeinicie a actului administrativ, care antamează fondul cauzei, și nu poate fi analizată în carul procesual ales care impune doar "pipăirea fondului", îndoiala serioasă neputându-se referi decât în privința legalității actului administrativ, astfel cum rezultă din prevederile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Prima instanță a reținut că, în speță, s-a făcut dovada unui "caz bine justificat" doar raportat la faptul că argumentele reclamantei privind nelegalitatea procesului-verbal nr. x/20.03.2017 nu au fost examinate de autoritatea emitentă prin Decizia nr. 14174/30.05.2017. În primul rând, instanța nu a fost învestită cu verificarea legalității aparente a Deciziei de soluționare a contestației administrative, ci doar a procesului-verbal care constituie titlul de creanță, astfel că nu au fost analizate, în mod concret, criticile de nelegalitate. În al doilea rând, prin Decizia nr. 14174/30.05.2017 a fost suspendată soluționarea contestației și, în mod evident, având în vedere soluția adoptată, organul emitent nu avea cum să verifice, pe fond, argumentele contestatoarei, nefiind pronunțată încă o soluție în acest sens și procedura prealabilă nu a fost astfel, finalizată. În consecință, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, atât timp cât, toate argumentele reclamantei privind nelegalitatea procesului-verbal nr. x/20.03.2017, nu au fost examinate de autoritatea emitentă, prin Decizia nr. 14174/30.05.2017 prin care s-a dispus suspendarea soluționării contestației "având în vedere existența indiciilor săvârșirii unei infracțiuni (manipulare procedură de achiziții), până la primirea Notei de Control a Departamentului pentru Luptă Antifraudă (DLAF), sau a Rechizitoriului Direcției Naționale Anticorupție (DNA)". Cât privește paguba iminentă, se reține că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, condiția existenței unui caz bine justificat și condiția producerii unei pagube iminente trebuie îndeplinite cumulativ și, astfel cum s-a argumentat mai sus, în cauză nu există un caz bine justificat pentru suspendarea actului administrativ atacat, motiv pentru care nu se mai impune analiza condiției producerii unei pagube iminente. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că în speță este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., având în vedere lipsa introducerii acțiunii în anulare a actului administrativ contestat. În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea este casabilă din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, invocat de recurentă în susținerea căii de atac exercitate, motiv pentru care va admite recursul și, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare.