ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 488/2018

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2015 la 06.07.2015, reclamantul Consiliul Județean Timiș a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management POS Mediu ca pe cale judecătorească să se dispună anularea adreselor nr. x și nr. y/09.06.2015 emise de Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management POS Mediu, și, ca o consecință a anulării adreselor mai sus menționate, să fie obligat pârâtul să autorizeze la plată și să vireze instituției reclamante suma de 271.528,30 RON indicată în cererea de rambursare nr. 21 din 18.02.2015, revizuită la data de 05.03.2015, reprezentând cheltuieli de supervizare, în baza contractului de servicii nr. x, cu obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 269 din 14 octombrie 2015, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul Consiliul Județean Timiș, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management POS Mediu.

Cererea de recurs și motivele înfățișate Împotriva sentinței civile nr. 269 din 14 octombrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Consiliul Județean Timiș, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ. și solicitând casarea hotărârii prin care, in aprecierea recurentului, instanța de fond a dat dovadă de un formalism excesiv, aplicând greșit și normele de drept material referitoare la modalitatea de interpretare a contractelor. În dezvoltarea motivului de nelegalitate invocat, reclamantul a arătat că instanța de fond nu a ținut seama de scopul contractului care era acela de supervizare a celor trei lucrări în întregimea lor și nu doar în parte. De asemenea, nu a ținut seama instanța de fond nici de voința concordantă a părților contractante, conform art. 1266 din C. civ., voință ce rezultă atât din cuprinsul contractului cât și din cuprinsul Caietului de sarcini și a ofertei efectuate în cadrul procedurii de licitație. Recurentul a arătat că la pct. 5.2. din Caietul de sarcini - data de începere și perioada de execuție - se menționează că ofertantul își va decala termenul de începere al supervizării lucrărilor în funcție de data contractării acestor lucrări de către autoritatea contractantă, fără a solicita costuri suplimentare. La pct. 5.2. din contract se menționează că în cazul în care perioada derulării contractelor de lucrări de execuție se va prelungi, atunci și prezentul contract se prelungește în mod corespunzător. Rezultă că, la data semnării contractului părțile au căzut de acord și-au manifestat de la început voința ca serviciul de supervizare să continue în mod automat, dacă are loc prelungirea vreunuia din contractele de lucrări. A mai susținut recurentul că, depășirea perioadei de 45 luni, cuprinsă la pct. 5.1. din contract, nu impunea o modificare a contractului în sensul prelungirii duratei acestuia, atâta timp cat el a fost încheiat pe toată perioada de derulare a lucrărilor, după cum rezultă și din caietul de sarcini. Intenția autorității contractante era aceea de a achiziționa serviciul de supervizare pe toată perioada de derulare a lucrărilor și nu ar fi avut niciun sens, fiind și în detrimentul autorității contractante, ca aceasta să achiziționeze serviciul pe o perioadă determinată, care putea fi mai mică decât cea a lucrărilor ce trebuiau supervizate. Instanța de fond nu a ținut seama nici de scopul contractului, care era acela de supervizarea celor trei lucrări în întregimea lor și nu doar în parte și nici de voința concordanta părților contractante, care rezultă din actele dosarului. Prin urmare, din coroborarea tuturor prevederilor cuprinse în contract și în Caietul de sarcini, precum și din manifestarea de voință a părților, rezultă, în opinia recurentului, că durata reală a contractului de supervizare a vizat toată perioada derulării contractelor de lucrări, părțile asumându-și drepturi și obligații până la recepția finală a lucrărilor. În fine, recurentul a mai arătat că primă instanță nu a ținut seama nici de comportamentul părților, ulterior încheierii contractului, comportament ce rezultă din executarea în continuare de către ambele părți a obligațiilor contractuale precum și din încheierea celor două acte adiționale la contractul de servicii, prin care a avut loc modificarea graficului de prestare în funcție de durata de execuție a lucrărilor, părțile având așadar conștiința valabilității și continuității contractului de supervizare peste termenul de 45 de luni prevăzut la pct. 5.1, potrivit obligațiilor pe care și le-au asumat, de la început, prin contract.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-pârât a solicitat, în principal, constatarea nulității recursului pentru nemotivare și, în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat și menținerea hotărârii atacate, apreciată ca fiind dată cu justa aplicare și interpretare a normelor legale incidente.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din Camera de consiliu din data de 22 iunie 2017, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare. Prin încheierea de ședință din Camera de consiliu de la 12 octombrie 2017, a fost admis în principiu recursul de față, apreciindu-se astfel că este neîntemeiată excepția de nulitate a recursului pentru pretinsa nemotivare. Cu privire la recurs s-a apreciat totodată că nu poate fi soluționat potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (5) sau (6) din C. proc. civ., astfel că s-a fixat termen în ședință publică, cu citarea părților, pentru data de 09 februarie 2018.

Soluția instanței de recurs Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant Consiliul Județean Timiș, dar și a apărărilor înfățișate în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte, în urma propriei evaluări a probatoriului administrat în cauză, apreciază că recursul este fondat, și urmează a fi admis cu consecința casării hotărârii atacate, iar în rejudecare, cu consecința admiterii acțiunii introductive astfel cum s-a solicitat, în considerarea celor în continuare expuse. Recurentul reclamant Consiliul Județean Timiș a investit instanța de contencios administrativ competentă cu cererea de anulare a actelor administrative indicate și la punctul 1 din prezenta decizie, prin care s-a dispus și, respectiv, a fost menținută decizia de neautorizare la plată a sumei de 271.528,30 RON din cererea de rambursare nr. 21 din 18.02.2015, revizuită la data de 05.03.2015, reprezentând cheltuieli de supervizare pe parcursul implementării proiectului "Sistem integrat de management al deșeurilor în jud. Timiș", din valoarea eligibilă a contractului de servicii nr. x, încheiat cu Asociația A. S.A. Spania. Instanța de fond a reținut că refuzul de rambursare a sumei de 271.528,30 RON s-a întemeiat pe faptul că cele două facturi de care s-a prevalat recurentul reclamant au fost emise de prestatorul serviciilor de supervizare, ca vizând obligații executate într-o perioadă ulterioară expirării contractului, autoritatea pârâtă apreciind că durata de valabilitate a contractului de servicii nr. x a expirat la data de 02.05.2014, la care s-au finalizat cele 45 de luni de la ordinul administrativ de începere (02.08.2010). Chestiunile de fapt dar și de drept ce s-au impus a fi dezlegate cu ocazia primei judecății în fond a cauzei, și care se impun a fi examinate și în contextul soluționării recursului de față, vizează stabilirea duratei contractului de prestări servicii supervizare, urmând a se determina dacă acesta a fost prelungit de drept, raportat chiar la clauzele inițiale din contract, în condițiile în care s-a prelungit durata derulării contractelor de lucrări de execuție în cadrul proiectului menționat, sau dacă a fost prelungit implicit prin actul adițional nr. x, înregistrat sub nr. x, respectiv în ce măsură se impunea încheierea unui alt act adițional, separat, cu privire la durata contractului. Prima instanță a reținut că sunt neîntemeiate susținerile reclamantului potrivit cu care prelungirea a operat de drept, câtă vreme în anexa 2 la contract s-a precizat expres, la art. 18 pct. 1, că orice modificare a contractului de servicii se poate face numai prin act adițional la contract și numai în timpul perioadei de execuție, cu menționarea faptului că prin actul adițional nu se pot altera fundamental mențiunile caietului de sarcini sau condiția competiției de la momentul acordării contractului. Totodată judecătorul fondului a reținut că actul adițional nr. x de care se prevalează reclamantul a fost încheiat la data de 31.10.2013, adică în timpul perioadei de execuție reglementată de art. 5 pct. 1.din contract iar în procesul de stabilire în ce măsura prin acest act adițional s-a prelungit durata contractului inițial, în mod expres sau implicit, a reținut, din cuprinsul actului adițional și a notei justificative ce-a stat la baza întocmirii acestuia, că modificarea graficului de prestare a activității de supervizare nu a condus în mod automat și la prelungirea duratei contractul de prestări servicii, întrucât părțile, dacă intenționau să procedeze la prelungirea contractului de supervizare, trebuiau să prevadă în mod expres acest aspect în cuprinsul actului adițional, întrucât prelungirea duratei de execuție nu rezultă implicit dintr-o modificare a graficului de prestare a serviciului. Instanța de control judiciar, contrar celor susținute și apreciate de către judecătorul fondului și în acord cu susținerile recurentului-reclamant, reține, urmare a verificării și re-evaluării conținutului probatoriului administrat în cauză, raportat și la prevederile art. 1266 din C. civ., vizând modalitatea de interpretare a contractelor, după voința concordantă a părților, ținându-se seama de scopul contractului dar și de comportamentul părților ulterior încheierii contractului, că este întemeiat motivul de casare invocat și drept urmare urmează a fi primite susținerile recurentului reclamant, în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată, urmare a rejudecării dispuse ca efect al admiterii recursului de față. Clauzele contractului de servicii nr. x, în ansamblul lor, demonstrează și în opinia instanței de control judiciar împrejurarea că scopul încheierii contractului în discuție a fost acela de supervizare a lucrărilor în integralitatea acestora și pe toată durata lor, nu doar pentru o parte a lor, astfel că intenția a fost ca întreaga perioadă de derulare a lucrărilor ce urmau a fi efectuate în cadrul proiectului, să fie vizată, perioada de 45 de luni prevăzută la pct. 5.1 din contract fiind, drept urmare, o estimare inițială a perioadei necesare pentru derularea lucrărilor. Relevante în acest sens apar a fi, mențiunea din Caietul de Sarcini, de la pct. 5.2 - Data de începere și perioada de execuție - în care se arată expres ca "în situația în care lucrurile de execuție nu vor începe la termenele indicate în tabelul de la pct. 4.2, ofertantul își va decala termenul de începere a supervizării lucrărilor, funcție de data contractării acelor lucruri de către autoritatea contractantă, fără a solicita costuri suplimentare", precum și art. 5.2 din cuprinsul contractului de servicii, potrivit cu care, " în cazul în care perioada derulării contractelor de lucrări de execuție în cadrul proiectului Sistem integrat de management al deșeurilor din jud. Timiș se va prelungi, atunci și prezentul contract se prelungește în mod corespunzător, în condițiile respectării prețului contractului și a celorlalte condiții specifice prevăzute în contract". Cum însă niciunul dintre contractele de lucrări nu a fost încheiat la termenul estimat, după cum a arătat și demonstrat reclamantul, nici supervizarea nu putea fi realizată decât ulterior încheierii contractelor de lucrări și numai în paralel cu derularea lucrărilor, ceea ce presupunea adaptarea permanentă a prestării serviciului de supervizare la perioada și la timpul de executare a lucrărilor. În condițiile în care, după cum s-a arătat deja, chiar în caietul de sarcini a fost prevăzută posibilitatea intervenirii unei decalări în realizarea lucrărilor și câtă vreme serviciul de supervizare era necesar și obligatoriu pe toată perioada de derulare a lucrărilor, apare firesc și în opinia instanței de control judiciar ca achiziționarea lui să se fi făcut pe perioada lucrărilor respective. Cu alte cuvinte, ar fost în detrimentul autorității contractante ca aceasta să achiziționeze serviciul pe o perioadă strict determinată, mai mică decât cea a lucrărilor ce se impuneau a fi supervizate. Drept consecință, apare drept logică, firească dar și judicioasă, din perspectiva clauzelor contractuale, concluzia potrivit cu care adaptarea permanentă a prestării serviciului de supervizare la perioada și timpul de executare a lucrărilor s-a realizat în chiar condițiile prevăzute în contract, fiind acoperită prin prevederile sus menționate ce atestă tocmai împrejurarea că, posibilitatea intervenirii unei decalări în realizarea lucrărilor a fost avută în vedere, a fost prevăzută și ca atare și posibila prelungire a duratei contractului a fost ab initio corespunzător reglementată. Interpretarea logico-rațională a clauzelor contractuale demonstrează că, prin chiar construcția juridică inițială, părțile au avut în vedere împrejurarea că valabilitatea contractului încheiat depășește cele 45 de luni prevăzute la pct. 5.1, în cazul prelungirii perioadei de derulare a contractelor de lucrări, supervizarea fiind intrinsec legată de execuția lucrărilor, astfel că în art. 5.3 din contract s-a și prevăzut că "prestatorul are obligații conform contractului de servicii și după terminarea lucrărilor, până la recepția finala a acestora". În fine, în cuprinsul articolului 17.5 din Condițiile generale ale contractului, au fost stipulate următoarele: "în cazul în care unul sau mai multe dintre contractele de lucrări care fac obiectul prezentului contract de servicii înregistrează întârzieri sau se reziliază, din cauze care pot fi atribuite conform condițiilor caietul de sarcini prestatorului, atunci acesta din urmă nu va fi plătit pentru perioadă de timp egală cu cea a întârzierii față de traficul de execuție aprobat inițial în oricare dintre cele două situații menționate anterior. Durata contractului de servicii se va prelungi în acest caz fără majorarea prețului cu perioada de timp astfel determinată." Din această perspectivă și Înalta Curte apreciază, în acord cu susținerile recurentului, în sensul că, amendarea contractului de servicii sub aspectul duratei, printr-un alt act ulterior nu era absolut necesară, o asemenea situație fiind deja acoperită prin clauzele inițiale ale contractului nefiind, ca atare, o veritabilă modificare a acestuia. A considera contrariul ar reprezenta expresia unui formalism excesiv, care cu atât mai puțin, în cauza de față, nu se impune a fi aplicat în considerarea și a celorlalte elemente de fapt și de drept demonstrate, vizând comportamentul părților ulterior încheierii contractului, respectiv încheierea celor două acte adiționale la contractul de servicii prin care a avut loc modificarea graficului de prestare a serviciilor în funcție de durata de execuție a lucrărilor și, respectiv, achiziționarea de servicii suplimentare ca urmare a achiziționării de lucrări suplimentare. In dezacord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată totodată că, prin continuarea executării contractului și încheierea celor două acte adiționale părțile contractante au demonstrat că apreciază valabilitatea și continuitatea contractului peste termenul de 45 de luni, nefiind necesară prelungirea contractului de supervizare câtă vreme a fost încheiat pentru toată perioada de derulare a lucrărilor, ceea ce s-a impus și s-a realizat de altfel, fiind doar modificarea graficului de prestare a serviciului, respectiv adaptarea lui la perioada de derulare a lucrărilor. Concluzionând, se reține așadar, raportat la analiza coroborată a clauzelor contractuale, din perspectiva voinței părților și a scopului contractului că, recurentul reclamant a demonstrat temeinicia susținerilor sale în sensul că, prin continuarea prestării serviciului de supervizare, peste durata prevăzută la pct. 5.1 din contract, nu s-a realizat o modificare a contractului în condițiile în care continuarea acestuia a fost prevăzută încă de la început în acest fel, chiar și prin caietul de sarcini, ne-impunându-se așadar încheierea unui act adițional numai sub acest aspect. Prin urmare, față de toate considerentele sus arătate ce demonstrează caracterul fondat al criticilor recurentului reclamant, confirmând astfel nelegalitatea hotărârii pronunțate de prima instanță, Înalta Curte urmează ca, în temeiul art. 496 C. proc. civ., cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată cu modificări, să admită recursul de față, să caseze sentință recurată și în rejudecare să admită cererea reclamantului Județul Timiș, Consiliul Județean Timiș, cu consecința anulării adreselor nr. x și nr. y/09.06.2015 emise de Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management POS Mediu, Direcția Generală Programe Infrastructură Mare și a obligării pârâtului intimat Ministerul Fondurilor Europene să autorizeze la plată și să vireze reclamantului suma 271.528,30 RON din cererea de rambursare nr. 21/18.02.2015, revizuită la data de 05.03.2015, cu aplicarea art. 453 C. proc. civ., referitoare la acordarea cheltuielilor de judecată.