ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1194/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 24.11.2015 la Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, în Dosar nr. x/2015, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul U.N.B.R. solicitând obligarea pârâtului să soluționeze în termenul legal plângerea administrativ prealabilă trimisă prin fax la 19.10.2015 iar, în virtutea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 obligarea pârâtei la penalități în cuantum de 10.000 RON pentru fiecare zi de întârziere până la emiterea și soluționarea actului administrativ.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 892 din 16 martie 2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul U.N.B.R..

Cererea de recurs Împotriva Sentinței nr. 892 din 16 martie 2016 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Consiliul U.N.B.R., invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând modificarea hotărârii atacate și respingerea acțiunii ca inadmisibilă. Acțiunea reclamantului este inadmisibilă pentru că nu Consiliul U.N.B.R. era competent să se pronunțe asupra cererii reclamantului, incidente în cauză fiind dispozițiile speciale din Legea nr. 51/1995 și din Statutul profesiei de avocat din materia cercetării disciplinare. Numai în situația în care s-ar fi contestat cu recurs o decizie a Comisiei Centrale de Disciplină a U.N.B.R. Consiliul U.N.B.R., ca instanță disciplinară, putea să se pronunțe dacă susținerea reclamantului cu privire la judecarea plus petita sau extra petita față de obiectul acțiunii disciplinare este sau nu întemeiată. Or, nu ne aflăm în ipoteza de mai sus, astfel încât Consiliul U.N.B.R. nu avea dreptul să se pronunțe asupra cererii reclamantului. În caz contrar, s-ar fi adus atingere atribuțiilor Comisiei Centrale de Disciplină, fiind inadmisibil ca acesta să se interfereze cu actul de judecată disciplinară. Aplicabile în cauză sunt dispozițiile din Legea nr. 51/1995 și Statut referitoare la răspunderea disciplinară și nu cele privind nesoluționarea unei cereri în termenul legal cuprinse la art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, cum în mod greșit a interpretat instanța de fond. Invocarea de către reclamant a prevederilor art. 66 lit. c) din Legea nr. 51/1995 în sensul că intră în competența Consiliului U.N.B.R. și competența de a rezolva "orice probleme interesând profesia de avocat între sesiunile Congresului avocaților, cu excepția acelora care sunt date în competența exclusivă a Congresului avocaților", trebui înțeleasă în sensul că respectiva competență se exercită în limitele legii, iar cererea de a se pronunța asupra unor chestiuni de competența exclusivă a comisiilor de disciplină nu poate intra în sfera de aplicare a art. 66 lit. c). În concluzie, solicită admiterea recursului și modificarea sentinței atacate în sensul respingerii acțiunii ca inadmisibilă, cu obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată suportate de U.N.B.R. în fond și recurs.

Apărările formulate în cauză Reclamantul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Obiectul dosarului este "Refuz soluționare cerere noul C. proc. civ.", mai precis intimatul A. a trimis o cerere către recurentul Consiliul U.N.B.R. prin care a solicitat emiterea unei hotărâri administrative prin care să răspundă la întrebarea profesională "Dacă o instanță disciplinară a profesiei de avocat poate judeca plus petita sau extra petita față de pretenția (obiectul) acțiunii disciplinare promovate de Consiliul unui Barou, respective U.N.B.R.", la care nu recurentul nu a răspuns deloc. Recurentul Consiliul U.N.B.R. consideră că nu există obligația Consiliului U.N.B.R. de a răspunde în termenul de 30 de zile conform prevederilor art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004. Acest raționament este total greșit și prima instanță în mod corect și legal și a motivat acest aspect. Astfel, Curtea de Apel apreciază în mod corect că recurentul este o autoritate publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 și că avea obligația de a răspunde la cererea reclamantului-intimat A. Faptul de a nu răspunde în termenul legal se asimilează unui act administrativ unilateral, iar o astfel de nesoluționare a unei cereri în termenul legal poate forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ. Toate argumentele din recurs au fost reiterate și în întâmpinare și acestea nu sunt argumente care să ducă la inadmisibilitatea acțiunii sau la concluzia ca intimatul-reclamant A. nu trebuia să primească un răspuns în termenul legal de 30 de zile de la Consiliul U.N.B.R.

Procedura de soluționare a recursului 5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 6.03.2019. 5.2 . Aspecte de fapt și de drept relevante Printr-o cerere transmisă de reclamantul A. către pârâtul Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România la data de 19.10.2015 s-a solicitat emiterea de către pârât a unei hotărâri administrative prin care să răspundă la întrebarea: "Dacă o instanță disciplinară a profesiei de avocat poate judeca plus petita sau extra petita față de pretenția (obiectul) acțiunii disciplinare promovate de Consiliul unui Barou, respectiv Consiliul U.N.B.R.?". Pârâtul Consiliul U.N.B.R. nu a comunicat vreun răspuns la cererea reclamantului nici anterior formulării prezentei acțiuni și nici pe parcursul litigiului de față. Au fost invocate dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b), h), art. 2 alin. (2), art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de recurs Examinând sentințele atacate, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul declarat este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Instanța de fond a reținut că nu i s-a răspuns reclamantului la cererea prin care a solicitat emiterea unei hotărâri administrative prin care să se arate dacă o instanță disciplinară a profesiei de avocat poate să judece plus petita sau extra petita față de obiectul acțiunii disciplinare promovate de consiliul unui barou sau de Consiliul U.N.B.R. Consideră instanța că există obligația Consiliului U.N.B.R. de a răspunde la cerere în termen de 30 de zile de la înregistrarea acesteia, conform prevederilor art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, iar faptul de a nu răspunde la cerere în termenul legal se asimilează cu un act administrativ unilateral și dă dreptul reclamantului de a se adresa cu acțiune în contencios administrativ potrivit art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Curtea a apreciat că pârâtul Consiliul U.N.B.R. este o autoritate publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 astfel că avea obligația de a emite un răspuns la cererea reclamantului transmisă la data de 19.10.2015, în sensul de a se exprima explicit și motivat dacă admite sau respinge cererea reclamantului, în termenul legal de 30 de zile prev. de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004. Din cuprinsul cererii de chemare în judecată și mai ales petitul acțiunii, rezultă că reclamantul invocă nesoluționarea în termen a cererii sale de către pârât, motiv pentru care, în cadrul procesual de față, instanța de contencios a considerat că nu poate analiza aspecte ce țin de temeinicia cererii adresate de reclamant pârâtului și la care pârâtul nu a răspuns în termenul legal, ci doar aspectul nesoluționării cererii reclamantului în termenul legal iar aspectele de inadmisibilitate sunt argumente ce țin de soluționarea fondului cererii. Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, se poate adresa instanței de contencios administrativ cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri. Așadar, dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce privește un act administrativ unilateral, ci și în cazul unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane". Analiza acțiunii reclamantului trebuie pornită de la obiectul acesteia. Prezenta acțiune, așa cum a fost formulată, este o acțiune determinată de refuzul autorității pârâte de a soluționa cererea reclamantului prin care solicita un răspuns la o întrebare de natură profesională, punctuală. Spre deosebire de actul administrativ unilateral tipic, astfel cum este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004, în cazul căruia contenciosul subiectiv tipic are ca obiect anularea actului, recunoașterea dreptului sau interesului legitim și repararea pagubei, în ipoteza reglementată de art. 2 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, respectiv a actului administrativ unilateral asimilat sub forma nesoluționării în termenul legal a cererii (tăcerea administrației), acțiunea ce poate fi exercitată poate avea ca obiect doar obligarea autorității de a emite actul respectiv și, eventual, repararea pagubei cauzată prin neemiterea la timp a actului respectiv. Distincția aceasta rezultă și din analiza dispozițiilor art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și este importantă pentru că, în cazul celei de-a doua acțiuni, instanța nu se poate substitui administrației pentru a analiza pe fond temeinicia pretenției ci poate impune acesteia doar emiterea actului procedural prin care va pronunța o soluție favorabilă sau nefavorabilă particularului. Aplicând în speța dedusă judecății această teorie, Înalta Curte reține că cererea reclamantului, prin care solicită răspuns la o întrebare legată de competența unei instanțe disciplinare, trebuia să primească un răspuns adecvat din partea autorității pârâte, chiar dacă acest răspuns ar fi făcut referire la competențele Consiliului, pe de-o parte, respectiv ale Comisiei Centrale de Disciplină, pe de altă parte. Dreptul ce i-a fost vătămat reclamantului prin nesoluționarea în termen a cererii este cel de a-i fi soluționată cererea în termenul legal, respectiv de a primi un răspuns adecvat solicitării sale. Ca atare, recurentul-intimat se află în eroare atunci când apreciază că, nu numai în situația în care s-ar fi contestat o decizie a Comisiei Centrale de Disciplină a U.N.B.R., Consiliul U.N.B.R., ca instanță disciplinară, putea să se pronunțe, excepția inadmisibilității acțiunii a fost judicios analizată de către instanța de fond. Sancționând tăcerea administrației, se impune ca autoritatea competentă să emită un răspuns pe care îl consideră pertinent. Așa cum s-a arătat, singura cerere admisibilă, întemeiată pe dispozițiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, era cea de obligare a pârâtului la emiterea unui răspuns, așa cum corect a apreciat și instanța de fond.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul U.N.B.R. împotriva Sentinței nr. 892 din 16 martie 2016 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondat.