ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3326/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 23 februarie 2015, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții UNBR și Baroul Cluj, anularea următoarelor acte: Decizia Consiliului UNBR nr. 1043 din 13 decembrie 2014, Decizia Președintelui UNBR nr. 21 din 19 septembrie 2014 și Hotărârea nr. 168 din 8 iulie 2014 a Baroului Cluj, în parte.

Prin aceeași acțiune, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate cu privire la următoarele decizii: Decizia UNBR nr. 1042 din 13 decembrie 2014, Decizia Consiliului UNBR nr. 773 din 26 octombrie 2013 și Decizia Consiliului UNBR nr. 1008 din 24 mai 2014.

Această din urmă cerere a fost precizată succesiv. Conform precizării finale, instanța a fost învestită cu excepția de nelegalitate a Deciziei UNBR nr. 1042 din 13 decembrie 2014 și cererea de anulare a Deciziilor Consiliului UNBR nr. 773 din 26 octombrie 2013 și nr. 1008 din 24 mai 2014.

Prin Încheierea din 16 februarie 2016, instanța a respins ca neîntemeiate excepția lipsei procedurii prealabile pe cererea de anulare a Deciziilor Consiliului UNBR nr. 773 din 26 octombrie 2013 și nr. 1008 din 24 mai 2014 și excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a Deciziei UNBR nr. 1042 din 13 decembrie 2014. Totodată, a respins cererea de suspendare a judecății până la soluționarea definitivă a Dosarului nr. x/2016, formulată de reclamantă în baza dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ.

Prin Sentința nr. 1732 din data de 24 mai 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Uniunea Națională a Barourilor din România și Baroul Cluj, având ca obiect anularea Deciziei Consiliului U.N.B.R. nr. 1043 din 13 decembrie 2014, Deciziei Președintelui U.N.B.R. nr. 21 din 19 septembrie 2014, Deciziei Consiliului U.N.B.R. nr. 773 din 26 octombrie 2013 și Deciziei Consiliului U.N.B.R. nr. 1008 din 24 mai 2014, ca neîntemeiată; s-a respins cererea de anulare în parte a Hotărârii nr. 168 din 8 iulie 2014 a Consiliului Baroului Cluj, ca inadmisibilă; s-a respins excepția de nelegalitate a Deciziei U.N.B.R. nr. 1042 din 13 decembrie 2014, ca neîntemeiată și a fost obligată reclamanta la plata sumei de 600 RON către pârâtul U.N.B.R., reprezentând cheltuieli de judecată, admise în parte.

Instanța de fond, printr-o motivare generică, rezumată la paragraful nr. (19) de mai sus, fundamentează la nivel global soluția de respingere a tuturor capetelor de cerere și, implicit, justifică legalitatea tuturor actelor administrative atacate de în prezenta cauză.

Hotărârea recurată apare ca nemotivată în raport de fiecare dintre soluțiile de respingere a capetelor de cerere formulate, întrucât o motivare globală și generală nu îndeplinește cerințele referitoare la motivarea temeinică a, în fapt și în drept, a unui act jurisdicțional. În acest sens, se arată că, din cuprinsul acestei motivări nu rezultă cu claritate dacă și în ce măsură judecătorul fondului a realizat o analiză temeinică a fiecărui aspect de nelegalitate a actului administrativ.

În ceea ce privește Hotărârea Consiliului Baroului Cluj nr. 168 din 8 iulie 2016, aceasta nu aduce lămuriri în ceea ce privește motivul pentru care cererea de anulare a acestui act, astfel cum a formulată, ar fi inadmisibilă. În acest sens, instanța de fond nu demonstrează existența unui fine de neprimire care ar justifica această soluție.

De altfel, soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii de anulare a Hotărârii nr. 168 din 8 iulie 2014 este în contradicție cu raționamentul dezvoltat de către instanța de fond și, implicit, cu concluziile acesteia, în sensul că hotărârile prin care Consiliile barourilor decid exercitarea acțiunii disciplinare reprezintă acte administrative și (3) din hotărârea recurată).

Soluția instanței de fond nu primește o motivare efectivă în ceea ce privește soluția de respingere a capetelor de cerere referitoare la anularea Hotărârii nr. 168 din 8 iulie 2014 și a Deciziei nr. 1043/13 decembrie 2014. Niciun argument al instanței, formulat în cuprinsul hotărârii recurate, nu este de natură a întemeia concluzia că aceste acte administrative ar fi legal emise de intimații-pârâți Consiliul Baroului Cluj și U.N.B.R.

În ceea ce privește Decizia Consiliului UNBR nr. 773 din 26 octombrie 2013, considerentele care susțin respingerea cererii de anulare a acestui act administrativ nu reprezintă altceva decât expunerea în termeni generali, efectuată de instanță la fila x din sentință, expunere care, în mod logic, ar fi putut, cel mult, pe cale de interpretare, iar nu prin referire directă, sta la baza respingerii cererii de anulare a actului administrativ emis de Consiliul Baroului Cluj - Hotărârea nr. 168 din 8 iulie 2014. Deci, se poate conchide că instanța de fond nu are un fundament logic sau juridic pentru care reține legalitatea Deciziei Consiliului UNBR nr. 773 din 26 octombrie 2013.

Sub un alt aspect, hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii în ceea ce privește calificarea actului prin care Consiliul Baroului Cluj a decis exercitarea acțiunii disciplinare împotriva recurentei - Hotărârea nr. 168 din 8 iulie 2014. Astfel, pe de o parte instanța de fond califică acest act ca fiind unul administrativ, ce poate fi atacat în condițiile legii contenciosului, cu respectarea procedurii prealabile a recursului administrativ, ce ar urma a fi exercitat în condițiile art. 66 lit. p) din legea specială privind profesia de avocat. Pe de altă parte, din raționamentul instanței de fond se poate deduce că același act - Hotărârea nr. 168 din 8 iulie 2014 - ar trebui considerat o operațiune administrativă efectuată de Consiliul Baroului în desfășurarea procedurii de anchetare a abaterii disciplinare, al cărui control judiciar ar putea fi efectuat numai odată cu atacarea actului administrativ, fără însă ca instanța să precizeze care ar fi acest act administrativ.

Consideră recurenta că și considerentele sentinței recurate, în partea referitoare la natura juridică de act administrativ a Hotărârii nr. 168 din 8 iulie 2014 sunt în vădită contradicție cu dispozitivul hotărârii, în ceea ce privește soluția de inadmisibilitate a cererii de anulare a hotărârii prin care s-a decis exercitarea acțiunii disciplinare.

Instanța de fond a realizat o interpretare și aplicare greșită a dispozițiilor de drept material reglementate de dispozițiile art. 56 alin. (2) lit. a) și i) din Legea nr. 51/1995, art. 76 din Statutul profesiei, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit raționamentului inițial propus de către instanță, Hotărârea nr. 168 din 8 iulie 2014 este un act administrativ emis cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 554/2004 din hotărârea recurată). Prin urmare, prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa unei dispoziții exprese din legea specială, acest act poate face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ.

Față de aceste argumente, recurenta arată că soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii de anulare a Hotărârii nr. 168 din 8 iulie 2014 reprezintă o greșită aplicare a dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004, respectiv a art. 66 lit. p) din Legea nr. 51/1995.

În mod greșit instanța de fond a creat o dihotomie a actului juridic, reprezentat de o hotărâre a consiliului baroului de tipul celei atacate de reclamantă. Astfel, prin considerentele hotărârii recurate, instanța de fond reține, pe de o parte, că hotărârea consiliului baroului prin care se dispune clasarea unei sesizări privind abateri disciplinare ar constitui acte administrativ, în timp ce, același act, în măsura în care dispune exercitarea acțiunii disciplinare, ar reprezenta o simplă operațiune administrativă.

Arată recurenta că o astfel de concluzie nu poate fi formulată nici prin raportare la dispozițiile legale incidente, respectiv art. 56 alin. (2) lit. a) și i) din Legea nr. 51/1995. Astfel, în conformitate cu aceste prevederi legale, consiliul baroului este îndrituit să adopte hotărâri în realizarea atribuțiilor sale, aceste hotărâri fiind întotdeauna acte administrative, indiferent de conținutul lor. Pe de altă parte, prerogativa promovării exercitării acțiunii disciplinare este reglementată distinct și reprezintă un act ulterior hotărârii prin care consiliul baroului a decis exercitarea acțiunii disciplinare. Doar exercitarea în sine a acțiunii disciplinare ar putea fi, eventual, calificată drept măsură administrativă, în timp ce hotărârea prin care s-a decis exercitarea va fi întotdeauna un act administrativ.

De asemenea, în mod greșit, instanța de fond se referă la aplicabilitatea în cauză a dispozițiilor 87 - 87 din Legea nr. 51/1995 și art. 265 - 287 din Statut în ceea ce privește reglementarea căii de atac. În mod evident, dispozițiile legale indicate de către instanța de fond sunt aplicabile, în ceea ce privește căile de atac, doar actelor adoptate de către comisia de disciplină, în cadrul acțiunilor disciplinare. În schimb, potrivit art. 281 din Statut, hotărârea prin care se dispune exercitarea acțiunii disciplinare beneficiază de o reglementare distinctă, aceasta nefiind un act emis de către comisia de disciplină, ci de către consiliu baroului Cluj.

Instanța de fond a validat în mod greșit și teza potrivit căreia, întrucât contestația împotriva hotărârii de exercitare a acțiunii disciplinare nu este prevăzută în mod expres de legea specială, în privința acesteia nu ar fi incidente dispozițiile art. 66 lit. p) din Legea nr. 51/1995 și, prin urmare, soluționarea contestației nu ar fi o prerogativă exclusivă a consiliului U.N.B.R., putând fi delegată către Președintele Consiliul U.N.B.R.

Potrivit dispozițiilor art. 76 prin raportare la art. 281 din Statut, se reglementează, în mod expres, calea de atac a contestației împotriva hotărârilor de exercitare a acțiunii disciplinare. Prin urmare, în privința acestor acte administrative, este incidență norma specială atributivă de competență prevăzută de dispozițiile art. 66 lit. p) din Legea nr. 51/1995.

Intimata Uniunea Națională a Barourilor din România a formulat întâmpinare la cererea de recurs, a solicitat respingerea acesteia ca nefondată, reiterând apărările de la instanța de fond.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că nu este întemeiată pentru următoarele considerente:

Motivul de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o sentință care respectă exigențele prevăzute de art. 425 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a arătat care este situația de fapt și împrejurările cauzei, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, chiar dacă a grupat motivele și a răspuns printr-un argument comun.

Ceea ce o nemulțumește pe reclamanta-recurentă este de fapt soluția pronunțată de instanța de fond, modul în care a interpretat și aplicat legea aplicabilă la situația de fapt, acest motiv fiind încadrat la prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește Hotărârea nr. 168 din 8 iulie 2014 a Baroului Cluj- respinsă ca nefondată

Argumentele de fapt și de drept relevante

Prin Hotărârea nr. 168 din 8 iulie 2014, Consiliul Baroului Cluj a dispus, în temeiul art. 281 alin. (1) din Statutul profesiei de avocat, clasarea aspectelor din Dosarul privind plângerea nr. 760 din 8 aprilie 2014 formulată de B. față de av. A. referitoare la neîndeplinirea obligațiilor asumate prin contractele de asistență juridică, întrucât avocatul și-a îndeplinit corespunzător obligațiilor asumate prin contractele de asistență juridică.

În temeiul art. 281 alin. (1) din Statutul profesiei de avocat, exercitarea acțiunii disciplinare în dosarul privind plângerea sus menționată, "exclusiv cu privire la stabilirea și pretinderea unui onorariu de succes nelegal conform dispozițiilor art. 129 alin. (7) din Statutul profesiei de avocat, respectiv "onorariul de condamnare" prevăzut în contractele de asistență juridică încheiate cu petenta.

În temeiul art. 32 din Legea nr. 51/1995, transmiterea dosarului Decanului Baroului Cluj pentru soluționarea cererii de restituire onorariu.

Reclamanta a formulat contestație administrativă împotriva acestei hotărâri, motivele referindu-se la soluția de exercitare a acțiunii disciplinare cu privire la fapta de "stabilire și pretindere a unui onorariu de succes nelegal conform dispozițiilor art. 129 alin. (7) din Statutul profesiei de avocat".

Contestația a fost respinsă ca inadmisibilă, prin Decizia nr. 21 din 19 septembrie 2014.

Reclamanta a susținut că acest fapt atrage nulitatea Deciziei nr. 21 din 19 septembrie 2014, deoarece contravine art. 66 lit. p) din Legea nr. 51/1995 conform cu care:

"Consiliul U.N.B.R. are următoarele atribuții: p) anulează hotărârile barourilor pentru cauze de nelegalitate și rezolvă plângerile și contestațiile făcute împotriva hotărârilor adoptate de consiliile barourilor, în cazurile prevăzute de lege și de statutul profesiei".

Consiliul UNBR a adoptat Decizia nr. 1008 din 24 mai 2014, prin care a mandatat președintele UNBR să soluționeze contestațiile împotriva hotărârilor consiliilor barourilor privind onorariile și în materie disciplinară.

Conform art. 3, în cazul plângerilor/contestațiilor/reclamațiilor împotriva hotărârilor consiliilor barourilor în materie disciplinară, având în vedere Decizia Consiliului UNBR nr. 773 din 26 octombrie 2013, se va proceda astfel:

"a) se vor solicita dovezile privind respectarea de către consiliul baroului a procedurii de soluționare stabilite în Statutul profesiei de avocat; b) după analizarea materialelor cuprinse la dosarul cauzei, prin decizie, se va decide respingerea ca inadmisibilă și trimiterea cauzei la barou spre competentă soluționare; c) în cazul în care se constată că baroul nu a respectat anumite prevederi procedurale, se va recomanda consiliului baroului ca la resoluționarea cauzei să aibă în vedere aspectele semnalate".

Această decizie a fost reținută ca fundament legal al Deciziei Președintelui UNBR sus menționate.

Reclamanta a pus în discuție în cauză nelegalitatea acestei Decizii a Consiliului UNBR, pe calea acțiunii în anulare.

La emiterea Deciziei Președintelui UNBR de respingere ca inadmisibilă a contestației administrative, a fost avută în vedere și Decizia Consiliului UNBR nr. 773 din 26 octombrie 2013, cu caracter interpretativ, conform căreia:

"Plângerile și contestațiile împotriva unor decizii ale consiliului baroului de exercitare a acțiunii disciplinare vor fi respinse ca inadmisibile" (pct. I.1).

Reclamanta a pus în discuție în cauză nelegalitatea acestei Decizii a Consiliului UNBR, pe calea acțiunii în anulare.

Prin Decizia nr. 1042 din 13 decembrie 2014, Consiliul UNBR a ratificat anumite decizii emise de președintele UNBR în aplicarea Deciziilor Consiliului UNBR nr. 1108/2014 și nr. 773/2013, printre care și Decizia nr. 21 din 19 septembrie 2014.

Cu privire la Decizia nr. 1042 din 13 decembrie 2014, reclamanta a invocat în cauză excepția de nelegalitate.

Reclamanta a formulat contestație administrativă împotriva deciziei Președintelui UNBR nr. 21 din 19 septembrie 2014, care a fost respinsă ca neîntemeiată prin Decizia Consiliului UNBR nr. 1043 din 13 decembrie 2014.

Conform art. 66 lit. p) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, "Consiliul U.N.B.R. are următoarele atribuții: p) anulează hotărârile barourilor pentru cauze de nelegalitate și rezolvă plângerile și contestațiile făcute împotriva hotărârilor adoptate de consiliile barourilor, în cazurile prevăzute de lege și de statutul profesiei".

Art. 66 reglementează atribuțiile Consiliului U.N.B.R., iar în Legea nr. 51/1995, Capitolul VI, "Răspunderea disciplinară", art. 87 - 88, se prevede că anchetarea abaterii și exercitarea acțiunii disciplinare sunt de competența consiliului baroului.

Abaterile disciplinare sunt judecate, în primă instanță, în complet de 3 membri, de comisia de disciplină din cadrul fiecărui barou.

Împotriva hotărârii comisiei de disciplină se poate formula contestație, care se soluționează, în complet de 5 membri, de către Comisia centrală de disciplină din cadrul UNBR.

Împotriva hotărârii Comisiei centrale de disciplină din cadrul UNBR, partea interesată poate formula contestație la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București.

Conform art. 88 alin. (5), procedura judecării abaterilor disciplinare este stabilită în statutul profesiei și se completează cu prevederile C. proc. civ.

Dispozițiile Secțiunii a 3-a, "Răspunderea disciplinară", art. 265 - 287 din Statutul profesiei de avocat nu prevăd calea de atac a contestației împotriva deciziei consiliului baroului de exercitare a acțiunii disciplinare.

Înalta Curte reține că este corectă soluția instanței de fond privind admiterea excepției inadmisibilității Hotărârii nr. 168 din 8 iulie 2014 a Consiliului Baroului Cluj în ceea ce privește dispoziția de exercitare a acțiunii disciplinare în Dosarul privind plângerea nr. x din 8 aprilie 2014 formulată de P.V. față de avocatul A.

Această dispoziție are conotația unei autosesizări a Consiliului Baroului Cluj, în urma sesizării (plângerii) depuse de petenta A.

Din economia prevederilor Legii nr. 51/1995 și a Statutului Profesiei de avocat rezultă că aceasta poate fi implicit analizată odată cu hotărârea ce se va pronunța în acțiunea disciplinară de către comisia de disciplină, fiind un act premergător, de sesizare a Comisiei care are competența soluționării acțiunii disciplinare - cu excepția celor privind hotărârile consiliilor, barourilor privind onorariile și în materie disciplinară.

Este corectă interpretarea instanței de fond în sensul că Hotărârea nr. 168/2014 este o operațiune administrativă care pregătește emiterea actului administrativ propriu-zis, fiind o modalitate de investire, de propunere. Aceste operațiuni administrative nu pot fi atacate separat în justiție, ci numai odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede în acest sens, că instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza actului supus judecății.

- Referirea recurentei la prevederile art. 56 alin. (2) lit. a) și d) din Legea nr. 51/1995, nu este pertinentă cauzei, adoptarea hotărârilor consiliului baroului în realizarea atribuțiilor sale are reglementări speciale privind exercitarea acțiunii speciale și au fost prezentate mai sus.

- Hotărârea Consiliului UNBR nr. 1043 din 13 decembrie 2014, prin care a fost respinsă contestația administrativă a recurentei împotriva deciziei Președintelui UNBR nr. 21 din 19 septembrie 2014.

- Respingerea contestației administrative împotriva Hotărârii Consiliului Baroului UNBR Cluj nr. 168/2014 a avut la bază Decizia Consiliului UNBR nr. 1008/2014, prin care a fost mandatat președintele UNBR să soluționeze contestațiile împotriva hotărârilor consiliilor barourilor privind onorariile și în materie disciplinară și Decizia Consiliului UNBR nr. 773/2013, cu caracter interpretativ conform căreia: "Plângerile și contestațiile împotriva unor decizii ale consiliului baroului de exercitare a acțiunii disciplinare vor fi respinse ca inadmisibile".

Aceste hotărâri de mandatare a competenței de soluționare a sesizărilor în materie de onorariu/disciplinare - au o justificare și o logică raportate la prevederile procedurale, respectiv acestea pot fi cenzurate odată cu actul administrativ emis de comisia de disciplină și nu în contextul analizării unei operațiuni administrative, premergătoare care nu îndeplinește condițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Aceasta este și logica pentru care art. 76 și 281 din Statut nu reglementează o cale de contestație împotriva hotărârilor de exercitare a acțiunii disciplinare.

Prin urmare, instanța de fond a interpretat corect că nu pot fi incidente prevederile art. 66 lit. p) din Legea nr. 51/1995, invocate de recurentă, potrivit cărora: "Consiliul UNBR are următoarele atribuții: p) anulează hotărârile barourilor pentru cauze de nelegalitate și rezolvă plângerile și contestațiile făcute împotriva hotărârilor adoptate de consiliile barourilor, în cazurile prevăzute de lege și statut".

Oportunitatea Deciziei Consiliului UNBR nr. 773/2014 (de interpretare) analizată ca o măsură a legalității acesteia, nu depășește ceea ce este proporțional și rezonabil în privința posibilității avocatului de a-și face depline și efective apărări în fața comisiei de disciplină.

Hotărârea Comisiei de disciplină poate fi atacată potrivit dispozițiilor sociale cuprinse în art. 86 - 90 din Legea nr. 51/1995, respectiv art. 265 - 287 din Statutul profesiei de avocat și, în consecință drepturile legitime ale recurentei nu sunt vătămate.

Temeiul legal al soluției adoptate de instanța de recurs

Față de cele arătate mai sus, în conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., se va respinge recursul ca nefondat, cu aplicarea art. 453 C. proc. civ., conform dovezilor de la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva Sentinței civile nr. 1732 din 24 mai 2016 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă A. la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 800 RON către intimatul-pârât Baroul Cluj și la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 2.206 RON către intimata-pârâtă Uniunea Națională a Barourilor din România.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 iunie 2019.

GGC - LM