ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1183/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin sentința civilă nr. 560 din data de 20.11.2013 a Curții de Apel Cluj, pronunțată în dosarul nr. x, s-a admis excepția prescripției plângerii prealabile.

S-a respins acțiunea formulată de reclamantul Inspectoratul de Jandarmi Județean Cluj, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Economiei, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Regională a Finanțelor Publice Cluj-Napoca și A. S.A. prin Lichidator Judiciar B., ca inadmisibilă.

Cu prilejul soluționării dosarului menționat anterior, instanța a dispus înregistrarea separată a excepției de nelegalitate invocată de către reclamant având ca obiect certificatul de atestare a dreptului de proprietate nr. x nr. y din 06.10.1994.

Soluționarea excepției de nelegalitate a fost suspendată până la soluționarea cauzei înregistrată în dosarul nr. x al Curții de Apel Cluj, iar în urma soluționării definitive a cauzei, prezenta excepție de nelegalitate a fost repusă pe rol.

Reclamantul Inspectorul de Jandarmi Județean Cluj a invocat excepția de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate nr. x nr. y din 06.10.1994, arătând în esență, că terenul în litigiu nu a aparținut nici unei societăți economice de stat, nici la data emiterii certificatului și nici anterior, astfel încât nu putea fi transferat în patrimoniul unei societăți comerciale.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 417 din 14 decembrie 2016, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate nr. x nr. y din 06.10.1994 invocată de reclamantul Inspectoratul de Jandarmi Județean Cluj, în considerarea faptului că actul administrativ a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Instanța de fond a reținut că legalitatea actului administrativ poate fi verificată doar în raport de normele de drept material și procedural existente la data emiterii sale, Legea nr. 554/2004 neavând dispoziții care să permită o eventuală aplicare retroactivă a sa.

De altfel, aplicarea retroactivă a legii este prohibită de dispozițiile art. 15 din Constituția României, cu excepția legii penale mai favorabile, ceea ce nu este cazul în speță.

2.1. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamantul Inspectoratul de Jandarmi Județean Cluj a formulat recurs, criticând soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală.

În motivarea căii de atac s-a arătat că excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, așa cum rezultă din Decizia Curții Constituționale nr. 702/2008.

Astfel, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, varianta în vigoare la data formulării excepției de nelegalitate, "legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate".

Această formă a art. 4 din Legea nr. 554/2004 a fost conturată prin Legea nr. 262/2007, față de varianta anterioară, precizându-se în mod concret că legalitatea unui astfel de act poate fi cercetată, indiferent de data emiterii acestui

Ulterior acestor modificări, față de practica ICCJ în materie de până la acel moment, s-a invocat în mai multe rânduri neconstituționalitatea dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, practica Curții Constituționale, exprimată constant prin Deciziile nr. 404/10.04.2008, nr. 425/10.04.2008, nr. 426/10.04.2008, fiind în sensul că dispozițiile acestui text de lege sunt constituționale în raport cu principiul stabilității raporturilor juridice, arătându-se în considerentele deciziilor de respingere a excepției de neconstituționalitate că aceste dispoziții, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, instituie un mijloc procedural prin care partea interesată poate contesta legalitatea unui act administrativ cu caracter individual de care partea adversă înțelege să se prevaleze pentru a-și demonstra pretențiile sau pentru a-și apăra ori valorifica un drept. Prevederile art. 4 nu au caracter retroactiv întrucât, deși excepția de nelegalitate poate fi invocată și în ceea ce privește actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii amintite, totuși, legalitatea acestora se examinează în funcție de condițiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, recurentul a arătat că la emiterea Certificatului de Atestare atacat a fost încălcată una dintre condițiile prevăzute la art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 și art. 1 din H.G. nr. 834/1991, respectiv ca terenul să se afle în patrimoniul societății care solicită eliberarea Certificatului de Atestare a dreptului de proprietate, motiv pentru care vă solicităm Onorată instanță, în lumina celor învederate anterior, să constatați că excepția este fondată, și pe cale de consecință, să admiteți recursul nostru așa cum a fost formulat.

2.2. Apărările intimaților

Intimații Ministerul Economiei și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice au depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

2.3. Procedura de filtrare a recursului

Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 12 iulie 2017, completul de filtru a analizat raportul, a constatat că acesta este întocmit în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. și a dispus comunicarea actului către părți, conform alin. (4) al aceluiași articol.

Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 2 noiembrie 2017, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Recursul formulat de recurentul-reclamant Inspectoratul de Jandarmi Județean Cluj este nefondat, urmând a fi respins pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Conform expunerii rezumative a lucrărilor cauzei, în dosarul nr. x, aflat pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și trimis, ulterior, prin încheierea camerei de consiliu din 27 octombrie 2016, la secția a III-a contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Cluj, reclamantul Inspectoratul de Jandarmi Județean Cluj a invocat excepția de nelegalitate a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x din 6 octombrie 1994 emis de Ministerul Industriilor în favoarea S.C. "C." S.A., în ceea ce privește suprafața de 1290 mp situată în mun. Cluj-Napoca.

La data invocării excepției de nelegalitate, conform art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare:

"Art. 4. - (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate.

(2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege."

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor respective, ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, Înalta Curte a dezvoltat o jurisprudență unitară în sensul înlăturării prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, în măsura în care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției, a legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis înainte de intrarea în vigoare a legii respective.

În acest sens, instanța de control judiciar constată că sentința pronunțată de prima instanță este legală și temeinică, cu precizarea că soluția de respingere a excepției de nelegalitate se întemeiază pe inadmisibilitatea excepției, prin înlăturarea aplicării dispozițiilor respective, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, în raport cu principiul securității juridice, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la jurisprudența CEDO, în considerarea argumentelor reținute constant în jurisprudența sa, cu referire, spre exemplu, la Decizia recentă nr. 361 din 2 februarie 2015, în sensul celor arătate în continuare.

Judecătorul național, în ipoteza în care își formează convingerea că normele interne contravin principiilor statuate prin reglementări convenționale și/sau comunitare, are obligația de a aplica cu prioritate aceste reglementări și de a înlătura prevederile din dreptul intern ce contravin acestora.

Astfel, judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale), iar, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitară.

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a "asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-i preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor" (CEDO, hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71525/01, &103, în Monitorul Oficial nr. 830 din 5 decembrie 2007).

Curtea de Justiție de la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, a reținut că "este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului, atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare" (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C - 385/06).

Raportându-se așadar la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la practica CEDO (blocul de convenționalitate), precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte constată că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, în măsura în care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravin unor principii fundamentale convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului, trebuie înlăturate.

În măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile menționate din Legea contenciosului administrativ încalcă dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și în practica CEDO, precum și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept" (CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, §39).

CEDO a reținut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securității raporturilor juridice (CEDO, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, §62, în Monitorul Oficial nr. 414 din 31 august 200) prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției.

Actul administrativ cu caracter individual necontestat prin mijloacele prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este similar, în privința efectelor produse, cu o hotărâre judecătorească irevocabilă.

În jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, s-a reținut că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/1995 punctul 15 și următoarele), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/1999, punctul 28 și următoarele), Hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni și alții (C-346/03 și C-529/03 punctele 30 și următoarele).

Prin înlăturarea dispozițiilor susmenționate din Legea nr. 554/2004, incompatibile cu prevederile Convenției Europene a Drepturilor Omului, instanța de judecată nu interferează și nu neagă hotărârile Curții Constituționale, întrucât compatibilitatea acestor norme este atributul exclusiv al judecătorului național în sensul celor expuse anterior.

Independent de aspectele arătate, Înalta Curte reține că, prin înlăturarea aplicării în speță a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, nu este negat nici dreptul părții de a-și formula toate apărările în fața instanței și nici posibilitatea instanței de fond de a analiza, conform dreptului comun, pe cale principală ori pe cale de excepție, susținerile părților referitoare la împrejurările de fapt și de drept, inclusiv a celor referitoare la actul administrativ în litigiu, de care depinde soluționarea cauzei cu care a fost învestită. În același sens, este de observat și rațiunea pentru care legiuitorul a modificat, începând cu data de 15 februarie 2013, prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate, competența revenind instanței învestite cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate.

Față de susținerile recurentei întemeiate pe jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, Înalta Curte are în vedere considerentele expuse de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauza C-2/06 (Willy Kempter KG), în sensul că:

"În lipsa unei reglementări comunitare în materie, revine ordinii juridice interne din fiecare stat membru atribuția de a desemna instanțele competente și de a stabili modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor în justiție destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor de dreptul comunitar, cu condiția ca, pe de o parte, aceste modalități să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor acțiuni similare din dreptul intern (principiul echivalenței) și, pe de altă parte, să nu facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică comunitară (principiul efectivității) (a se vedea în special Hotărârea din 13 martie 2007, Unibet, C 432/05, Rep., p. I 2271, punctul 43, precum și Hotărârea din 7 iunie 2007, van der Weerd și alții, C 222/05-C 225/05, Rep., p. I 4233, punctul 28 și jurisprudența citată).

Curtea a recunoscut astfel compatibilitatea cu dreptul comunitar a stabilirii unor termene rezonabile de introducere a acțiunilor sub sancțiunea decăderii în vederea asigurării securității juridice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 1976, Rewe Zentralfinanz și Rewe Zentral, 33/76, Rec., p. 1989, punctul 5, precum și Hotărârea Comet, 45/76, Rec., p. 2043, punctele 17 și 18, Hotărârea Denkavit italiana, citată anterior, punctul 23, Hotărârea din 25 iulie 1991, Emmott, C 208/90, Rec., p. I 4269, punctul 16, Hotărârea Palmisani, citată anterior, punctul 28, Hotărârea din 17 iulie 1997, Haahr Petroleum, C 90/94, Rec., p. I 4085, punctul 48, și Hotărârea din 24 septembrie 2002, Grundig Italiana, C 255/00, Rec., p. I 8003, punctul 34). Astfel, asemenea termene nu sunt de natură să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică comunitară (Hotărârea Grundig Italiana, citată anterior, punctul 34).

Din această jurisprudență constantă rezultă că, în temeiul principiului securității juridice, statele membre pot impune ca o cerere de reexaminare și de revocare a unei decizii administrative rămase definitivă și contrare dreptului comunitar, astfel cum a fost interpretat ulterior de către Curte, să fie formulată în fața administrației competente într-un termen rezonabil.

În consecință, trebuie să se răspundă la a doua întrebare că dreptul comunitar nu impune nicio limită de timp pentru introducerea unei cereri având ca obiect reexaminarea unei decizii administrative rămase definitivă. Cu toate acestea, statele membre au libertatea să stabilească termene rezonabile de introducere a acțiunilor, în conformitate cu principiile comunitare ale efectivității și echivalenței."

În lumina considerentelor Curții de Justiție a Uniunii Europene expuse anterior, Înalta Curte apreciază că Legea contenciosului administrativ a oferit și oferă recurentului posibilitatea contestării într-un termen rezonabil a actului administrativ cu caracter individual adresat unui alt subiect de drept, respectiv în termenul de decădere de un an de la data luării la cunoștință.

În cauză, însă, Înalta Curte apreciază că formularea excepției de nelegalitate în luna ianuarie 2014, la aproape 20 ani de la data emiterii actului administrativ contestat, care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice valabile în privința destinatarului, nu răspunde cerinței termenului rezonabil, iar a da eficiență dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. II alin. (2) teza a doua din Legea nr. 262/2007 constituie o îndepărtare de la principiul securității juridice în sensul celor reținute de prima instanță și statuate cu caracter unitar în jurisprudența instanței supreme.

La pronunțarea prezentei decizii, în realizarea rolului constituțional ce revine Instanței Supreme de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securității juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), Înalta Curte are în vedere jurisprudența sa unitară în materia excepției de nelegalitate invocată cu privire la certificate de atestare a dreptului de proprietate emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, amintind, cu titlu de exemplu, deciziile nr. 74 din 14 ianuarie 2010, nr. 1147 din 2 martie 2010, nr. 3160 din 16 iunie 2010, nr. 3600 din 19 august 2010, nr. 3852 din 24 septembrie 2010, nr. 4089 din 5 octombrie 2010, nr. 1067 din 23 februarie 2011, nr. 1563 din 16 martie 2011, nr. 4152 din 7 octombrie 2010, nr. 1702 din 23 martie 2011, nr. 2256 din 14 aprilie 2011, nr. 4470 din 30 septembrie 2011 (publicate pe site-ul Înaltei Curți - www.scj.ro - în secțiunea de jurisprudență a secției de contencios administrativ și fiscal), precum și deciziile recente nr. 633 din 16 februarie 2015, nr. 222 din 26 ianuarie 2015, nr. 977 din 5 martie 2015, nr. 1625 din 21 aprilie 2015, precum și soluțiile de principiu adoptate în cadrul mecanismului de unificare a practicii judiciare.

Astfel, potrivit soluției de principiu adoptată în ședința judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a ICCJ din 26 mai 2008, menținută în ședința din 16 martie 2009:

"În aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, prin raportare la Convenția europeană a drepturilor omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența CEDO și a Curții de Justiție de la Luxemburg, se înlătură aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 a cărui legalitate se contestă pe calea excepției de nelegalitate".

În consecință, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. - 1865, art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Inspectoratul de Jandarmi Județean Cluj împotriva sentinței nr. 417 din 14 decembrie 2016 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și Fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 martie 2018.