ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1601/2018

Cererea de chemare în judecată. Cadrul procesual Prin cererea adresată Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții Asociația A. și B. au solicitat, în contradictoriu cu Secretariatul General al Guvernului, suspendarea executării Deciziei Primului Ministru de numire a reprezentanților României pentru grupul III (societatea civilă/ONG-uri) în Consiliul Economic și Social European (CESE).

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2157 din 8 septembrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (i) a respins excepția lipsei procedurii prealabile, ca nefondată, (ii) a admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării adresei nr. x/2015 emisă de Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană, (iii) a respins ca inadmisibil acest capăt de cerere formulat de reclamanții Asociația A. și B. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, și (iv) a respins ca nefondată cererea de suspendare a actului nr. x/28.07.2015, emis de ministrul delegat pentru dialog social formulată de reclamanții Asociația A. și B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și a Persoanelor Vârstnice.

Cererea de recurs și motivele înfățișate Împotriva sentinței civile nr. 2157 din 8 septembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanții B. și Asociația A., invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. In esență, prin motivele de recurs dezvoltate, au fost înfățișate următoarele critici și susțineri în raport cu sentința recurată,: - în mod nelegal instanța de fond a admis excepția inadmisibilității acțiunii față de pârâtul Ministerul Afacerilor Externe (MAE), prevederile legale aplicabile cu referire specială la H.G. nr. 8/2013 demonstrând ca această autoritate iar o serie de atribuțiuni care conferă statut de act administrativ actului emis și atacat în cauză; - instanța a încălcat prevederile procedurale și lipsește motivarea cu referire la actul administrativ emis de pârâtul MAE, instanța de fond preluând doar apărările acestei autorități; - prin hotărârea pronunțată au fost încălcate prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, motivarea instanței fiind superficială și neanalizând condiția alternativă, respectiv tulburarea însemnată a activității aduse unei autorități publice/serviciu public, prevăzută de art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 precum și interesul public privat încălcat; - încălcarea prevederilor procedurale și lipsa unei juste motivări cu referire la actul administrativ emis de pârâtul MMFPSPV, detaliindu-se în cuprinsul motivării recursului, în ce anume constă prejudiciul, din perspectiva reclamantului B., din perspectiva Asociației "A." și din perspectiva societății civile din România, respectiv prejudiciul public pentru România și/sau cetățenii europeni.

Apărările formulate în cauză Intimații pârâți Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (MMFPSPV) și Ministerul Afacerilor Externe (MAE) au formulat întâmpinări cu privire la recursul recurenților reclamanți, solicitând respingerea acestuia ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond ca legală și temeinică, în esență pentru motivul că nu pot fi reținute criticile de nelegalitate susținute în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. Ministerul Afacerilor Externe a formulat întâmpinare și la cererea de intervenție accesorie, solicitând în principal respingerea acesteia ca inadmisibilă, în condițiile în care a apreciat că petenta nu justifică un interes în cauză, nefiind astfel îndeplinite cerințele art. 61 C. proc. civ., iar, în subsidiar, a solicitat respingerea ca neîntemeiată a respectivei cereri.

Procedura derulată în recurs 5.1 În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din Camera de Consiliu din data de 25 mai 2017, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare. La termenul din 28 septembrie 2017, având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil în principiu, s-a fixat termen de judecată în ședință publică, cu citarea părților. 5.2 La data de 11.01.2016 petenta Asociația "C." a formulat cerere de intervenție accesorie și amicus curiae în interesul recurenților-reclamanți, solicitând admiterea recursului formulat, cu consecința casării sentinței și în rejudecare, a admiterii cererii de suspendare astfel cum a fost formulată (dos. recurs vol. I) .

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenții reclamanți, reținând totodată și apărările intimaților-pârâți, Înalta Curte, reverificând probatoriul administrat, față de conținutul prevederilor legale aplicabile, apreciază că recursul de față este nefondat, iar hotărârea primei instanțe nu se impune a fi reformată, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Analizând punctual motivele de recurs cu care a fost investită, Înalta Curte constată că recurenții reclamanți au invocat prin cererea de recurs, ca prim motiv de nelegalitate, pe cel reglementat de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., vizând încălcarea de către instanța de judecată a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. În susținerea acestui motiv de casare recurenții au arătat că prima instanță a încălcat prevederile procedurale aplicabile prin lipsa unei juste motivări cu referire la actul administrativ emis de pârâtul MAE ca și cu referire la actul administrativ emis de pârâtul MMFPSPV, în sensul că instanța a preluat apărările acestor autorități dar nu a înlăturat argumentele recurenților-reclamanți iar lipsa unei juste motivări este sancționată cu nulitatea hotărârii. Nu sunt întemeiate aceste susțineri și ca atare nu pot fi primite întrucât verificarea considerentelor sentinței atacate atestă că instanța de fond, analizând excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării adresei nr. x/2015 invocată de pârâtul MAE a încuviințat-o în urma unei analize efective și convingătoare, prin raportare la prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, reținând că aceasta nu are natura unui act administrativ și ca atare nu este admisibilă cererea de suspendare a executării respectivei adrese trimisă de MAE prin Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană. Instanța de control judiciar apreciază că soluția instanței de fond este corectă, adresa în discuție, în adevăr, nu prezintă conținutul și caracterele actului administrativ, astfel cum este acesta definit în textul de lege sus arătat, nefiind aptă, în sine, de a da naștere, de a modifica sau de a stinge raporturi juridice, fiind doar o corespondență diplomatică. În acest context instanța de fond cu temei a reținut și împrejurarea ca nici lista membrilor delegației înaintată cu adresa arătată nu poate avea natura juridică a unui act administrativ emis de pârâtul MAE, reținând că reclamanții au solicitat în cauză și suspendarea actului înregistrat sub numărul x/28.07.2015. Adresa de comunicare a componentei delegației naționale la CESE nu realizează, în sine, conținutul unui act administrativ producător de efecte juridice distincte față de cele ale actului căruia i-a servit ca mijloc de comunicare, componența delegației naționale la CESE fiind stabilită potrivit prevederilor Legii nr. 248/2013, astfel că nici MAE și nici Reprezentanța Permanentă a României la UE nu aveau și nu au prerogativa de a interveni cu privire la o atare componență nominală a delegației. Se reține așadar că soluția instanței de fond nu doar pe acest aspect dar și cu privire la condițiile legale vizând cererea de suspendare a actului nr. x/28.07.2015, cum în continuare se va mai arăta, este corectă și corespunzător argumentată, cu deplina respectare a prevederilor art. 425 C. proc. civ. Împrejurarea că în cuprinsul sentinței nu se fac referiri exprese la toate argumentele reclamanților, învederate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, nu demonstrează, în opinia Înaltei Curți, că, aspectele astfel indicate nu ar fi fost avute în vedere în analiza globală a instanței. În doctrina de specialitate, dar și în jurisprudența dezvoltată în materie, în mod constant s-a stabilit în sensul că, pentru ca hotărârea să fie considerată motivată, judecătorul nu trebuie să răspundă în concret și în parte fiecăruia dintre argumentele invocate de părți, fiind suficient ca din întregul hotărârii să rezulte că a răspuns acestora chiar în mod implicit, judecătorul având așadar și posibilitatea de a grupa și examina aspectele invocate, în raport cu relevanța pe care o au în adoptarea soluției judiciare. Argumentele mai sus înfățișate răspund, in opinia Înaltei Curți, cel puțin parțial, și criticilor recurenților, înfățișate și întemeiate pe dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., critici vizând caracterul pretins superficial al motivării, în sensul că recurenții au susținut că instanța de fond în mod nelegal nu a analizat toate condițiile de admisibilitate reglementate în art. 14 din Legea nr. 554/2004, vizând suspendarea unui act administrativ, ci doar condiția iminentei pagubei. Analizând grupat criticile subsumate motivelor de nelegalitate indicate de recurent ca fiind cele reglementate de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., dată fiind similitudinea argumentelor înfățișate de recurenți, Înalta Curte reține că, în adevăr, prima instanță, analizând pe fond cererea de suspendare din perspectiva dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, potrivit cu care suspendarea executării actului administrativ se poate dispune numai dacă sunt întrunite cumulativ condițiile prevăzute în respectivul text de lege, a examinat cu prioritate îndeplinirea cerinței pagube iminente și întrucât a constatat neîntrunirea acesteia în cauză, a apreciat ca fiind lipsită de interes analiza îndeplinirii cerinței privind cazul bine justificat. Nu sunt întemeiate nici aceste critici ale recurenților-reclamanți, în ceea ce privește demersul, respectiv analiza judecătorului fondului, după cum nefondate sunt și susținerile vizând pretinsa întrunire în cauză a cerințelor necesare pentru a se putea dispune suspendarea de executare a actului administrativ arătat. Astfel, contrar celor susținute prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat și a reținut judecătorul fondului, în sensul dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, că pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ se impun a fi îndeplinite cumulativ cerințele expres arătate în această normă legală, jurisprudența în materie fiind de altfel unanimă în același sens. Pornind de la această interpretare corectă a normei legale incidente, în mod justificat și în opinia instanței de control judiciar, judecătorul fondului a apreciat că nu se mai impunea analizarea tuturor condițiilor prevăzute în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, câtă vreme cu privire la una dintre acestea, respectiv la paguba iminentă, a reținut evidența neîndeplinire în cauză. Lipsa de interes invocată de primă instanță în ceea ce privește extinderea analizei juridice și cu referire la măsura în care reclamanții au probat sau nu îndeplinirea cerinței privind cazul bine justificat apare ca fiind judicioasă dintr-o dublă perspectivă. Pe de o parte, astfel cum s-a arătat, în mod evident, întrunirea cerințelor prevăzute de art. 14 alin. (1) trebuie să fie cumulativă, ceea ce înseamnă că, în măsura în care una dintre cerințele nu este întrunită, suspendarea de executare nu poate fi dispusă. Pe de altă parte, cu referire la cerința pagubei iminente, instanța de fond s-a raportat în mod corect la definiția cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Recurenții au criticat hotărârea instanței de fond pe motiv că judecătorul fondului nu a avut în vedere ipoteza a 2-a a textului, raportându-se numai la împrejurarea că invocarea unei prejudiciu de imagine încercat de reclamantul B., personal, dar și la nivel național, în mod evident nu se circumscrie conținutului normei aplicabile. Nici aceste critici nu sunt întemeiate și de altfel nici susținerile cuprinse în cererea de recurs pe acest aspect, cu referire la pretinsul prejudiciu înfățișat din perspectiva reclamantului B., din perspectiva reclamantei Asociația A., precum și din perspectiva societății civile din România și a cetățenilor români/europeni, nu pot fi primite și nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii primei instanțe în condițiile în care, niciuna dintre ipotezele textului de lege nu este incidentă în cauză, raportat la probatoriul administrat și, mai ales, la chiar conținutul cererii de chemare în judecată. În mod evident prima teză a normei legale incidente ce are în vedere daunele materiale care pot fi produse prin punerea în executare a actului administrativ, nu este aplicabilă în cauză, în contextul actual arătat, pretinsele prejudicii din perspectiva reclamantului fiind, astfel cum s-a menționat chiar în cuprinsul acțiunii de chemare în judecată, mai degrabă chestiuni ce țin de imagine, și de reprezentare, de simple prezumții și expectații care însă, la fel ca prejudiciul moral invocat, în mod efectiv, nu pot fi subsumate noțiunii de prejudiciu material, viitor sau previzibil. Teza a 2-a a definiției pagubei iminente are în vedere vătămări aduse interesului public în accepțiunea unora dintre elementele definitorii cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. r). Astfel cum s-a reținut și în doctrina de specialitate, pe baza unei interpretări sistematice a art. 14 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. ș), în corelație cu art. 8 alin. (1 1 ), un subiect de drept privat nu poate invoca această ipoteză în motivarea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ decât în subsidiar, în măsura în care perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau unui serviciu public ar decurge în mod logic din vătămarea dreptului său subiectiv ori a interesului legitim privat. Cum niciuna dintre ipotezele enunțate nu se confirmă în cauză, în lipsa dovedirii vătămării dreptului subiectiv al reclamanților-recurenți, rezultă, o dată în plus, netemeinicia criticilor acestora în raport cu sentința atacată. Pentru toate considerentele mai sus expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul de față, ca nefondat, urmând ca, pe cale de consecință, potrivit art. 67 Cod procedură, să respingă pe fond și cererea de intervenție accesorie formulată Asociația "C.".