ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3591/2017

Cererea de chemare în judecată Prin cererea adresată Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal și înregistrată sub nr. x din 8 iulie 2015, reclamanta A. "A." a chemat în judecată pârâta Agenția de Plăți și Intervenții pentru Agricultură București, solicitând anularea deciziei nr. 170 b din 5 ianuarie 2015 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul APIA, decizia nr. 3475084 din 22 august 2014, emisă de APIA-Centrul Județean Suceava și procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 26 septembrie 2014 întocmit de APIA-Centrul Județean Suceava; cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 199 din 14 octombrie 2015 a Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal s-a admis acțiunea având ca obiect anulare act administrativ, formulată de reclamanta A. "A." prin președinte B. în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți și Intervenții pentru Agricultură București, s-a dispus anularea deciziei nr. 3475084/22.08.2014, a procesului-verbal nr. x și a deciziei nr. 170/5.01.2015 emise de pârâtă și a fost obligată pârâta la 50 RON cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut că nu a fost anulat sau reziliat contractul de închiriere printr-o hotărâre judecătorească și autoritatea administrativă pârâtă nu are competența de a se pronunța asupra desființării contractului. S-a mai arătat că nici instanța de contencios administrativ nu are competența de a se pronunța asupra validității, nulității sau rezilierii contractului întrucât nu a fost investită cu o asemenea cerere, care oricum necesită participarea procesuală obligatorie a Consiliului Local, iar pe de altă parte competența ei este de a se pronunța asupra legalității și temeiniciei actului contestat.

Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe a formulat recurs Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură București, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie și invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esență, următoarele: - instanța de fond în mod greșit a reținut că, în speța dedusă judecății, contractul de închiriere trebuie anulat sau reziliat printr-o hotărârea judecătorească și nu pe cale incidentală, în cuprinsul unui act administrativ de control, întrucât APIA doar a constatat o stare de fapt și a pus în aplicare normele legale incidente în cauză, nicidecum nu și-a atribuit rolul unei autorități judecătorești; - cu privire la "nulitatea deciziilor pentru nemotivare" se arată că atât în jurisprudența comunitară cât și în cea națională s-a reținut în mod constant că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis și de circumstanțele fiecărui caz, scopul obligației de motivare fiind acela de a se evita abuzurile administrației prin indicarea transparentă a mecanismului emiterii sau adoptării actului; - A. "A." Broșteni a primit sprijin financiar necuvenit în campania 2011 întrucât pentru dovedirea dreptului de folosință și utilizare a suprafețelor pentru care a solicitat sprijin financiar a depus la dosar un act juridic anulat încă din anul 2011 de către o instanță judecătorească, în speță prin Decizia Curții de Apel Suceava nr. 1716/16.05.2011, Hotărârea Consiliului Local Broșteni nr. 11/20.04.2010 a fost anulată, ceea ce a avut ca efect și anularea contractului de închiriere.

Apărările intimatei Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata a solicitat respingerea recursului ca nefondat arătând că: - nu poate fi primită susținerea recurentei în sensul că, în contextul anulării HCL nr. 11/2010 prin sentința nr. 5482/2010 a Tribunalului Suceava, rămasă irevocabilă la data de 16 mai 2011, nu ar fi făcut dovada utilizării legale, în anul 2011, a terenului pentru care a solicitat acordarea sprijinului financiar și că nu ar fi fost îndeplinite criteriile de eligibilitate prevăzute de art. 7 lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, art. 5 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008 și pct. 1 din Măsura 214 "Plăți agro-mediu" a Axei prioritare 2 din PNDR 2007-2013; - contrar susținerilor recurentei, decizia nr. 3475084 din 22 august 2014 emisă de APIA- Centrul Județean Suceava nu este motivată sub aspectul temeiurilor de fapt în considerarea cărora au fost constituite sancțiunile multianuale individualizate în cuprinsul acestei decizii; - nu constituie motiv de casare a sentinței recurate împrejurarea că în dispozitivul acesteia s-a făcut referire în mod eronat la anularea deciziei nr. 170/2015 în loc de anularea deciziei nr. 170 b/2015.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 08.06.2017, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 19.09.2017, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Intimata-reclamantă A. "A." a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acțiune îndreptată împotriva Deciziei nr. 170 b din 5 ianuarie 2015 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul APIA, a Deciziei nr. 3475084 din 22.08.2014 emisă de APIA-Centrul Județean Suceava și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 26 septembrie 2014 întocmit de APIA-Centrul Județean Suceava. Prima instanță a admis acțiunea reclamantei și a dispus anularea deciziei nr. 3475084/22.08.2014, a procesului-verbal nr. x și a deciziei nr. 170/5.01.2015 emise de pârâtă. Pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură București a formulat recurs invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Este însă important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument. În cauza de față se constată că hotărârea primei instanțe este motivată atât în fapt cât și în drept, nu cuprinde motive contradictorii, astfel încât motivul invocat nu este incident. Cel de-al doilea motiv de recurs invocat este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, A. "A." Broșteni a depus cerere unică de plată pe suprafață pentru campania anului 2011, înregistrată sub nr. x, prin care a solicitat subvenție pe schemele de plată SAPS, ZMD și Agromediu - parcelele 1 și 2 pentru suprafața de 810,30 ha pășune pe raza județului Suceava. În dovedirea dreptului de folosință și utilizare a suprafețelor pentru care a solicitat sprijin financiar, Asociația a depus la dosar contractul de închiriere nr. x/7.05.2010 și Hotărârea Consiliului Local Broșteni nr. 11/21.04.2010 prin care s-a aprobat închirierea acestui teren. În urma verificărilor, Centrul Județean APIA Suceava a emis inițial Decizia de plată în avans nr. 1534943/20.10.2011, iar la data de 27.01.2012 a fost emisă Decizia de plată nr. 3193259 de acordare a plăților în cadrul schemelor de sprijin pe suprafață - campania 2011, prin care A. "A." a primit sprijin financiar în cuantum total de 1.058.239,96 RON. În urma unei sesizări a Direcției Naționale Anticorupție -Serviciul Teritorial Suceava, consilierii Direcției Antifraudă, Control Intern și Supracontrol - Serviciul Antifraudă - APIA Aparat Central au verificat cererea de solicitare a sprijinului pe suprafață privind modul de acordare a sprijinului financiar în campaniile 2010, 2011, 2012, 2013 către A. "A." Broșteni. Constatând că Hotărârea Consiliului Local Broșteni nr. 11/21.04.2010 în baza căreia intimata-reclamantă a încheiat contractul de închiriere pentru pășunat nr. x/7.05.2010, a fost anulată prin sentința nr. 5482/10.12.2010 a Tribunalului Suceava (irevocabilă prin respingerea recursului de către Curtea de Apel Suceava - decizia 1716/16.05.2011), Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură a emis procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.09.2014 prin care s-a stabilit în sarcina Asociației o creanță bugetară în cuantum de 1.057.712,76 RON. La întocmirea acestui act administrativ autoritatea publică a reținut că anularea actului juridic inițial - HCL nr. 11/21.04.2010 - atrage și anularea actului juridic subsecvent - contractul nr. x/7.05.2010, în temeiul dispozițiilor art. 1254 alin. (2) din Noul C. civ. care prevede că "desființarea contractului atrage, în condițiile legii, și desființarea actelor subsecvente încheiate în baza lui". Prima instanță nu a împărtășit acest punct de vedere, reținând că întrucât contractul de închiriere nu a fost anulat sau reziliat printr-o hotărâre judecătorească, nici autoritatea administrativă pârâtă nu avea competența de a se pronunța asupra desființării lui, și în consecință a anulat actele administrative atacate. Ulterior, prin sentința nr. 2565/22.05.2014 a Tribunalului Suceava, rămasă definitivă ca urmare a anulării recursurilor pentru nemotivare la 28.01.2015, este anulat și contractul de închiriere nr. x/7.05.2010. Problema care se impune a fi dezlegată în cauză este aceea a efectelor anulării actului juridic inițial, prin care s-a făcut dovada, alături de contractul de închiriere, a dreptului de folosință a terenului, asupra subvențiilor acordate în cadrul unor scheme de sprijin. Potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. De asemenea, alin. (4) al aceluiași articol arată că: "Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate: a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; c) impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații; d) suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere; e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale." Termenul de "anulare", folosit în dreptul civil numai în cazul nulității relative, nu exclude aplicarea sancțiunii nulității absolute în cazul actelor și contractelor administrative, ci semnifică și de această dată inexistența, în dreptul administrativ, a unei distincții de regim juridic între cele doua tipuri de nulitate. Enumerarea cuprinsă în art. 18 alin. (4) nu poate fi interpretată limitativ, în sensul că instanța nu ar putea dispune rezoluțiunea sau, după caz, rezilierea contractului administrativ, în cazul neîndeplinirii culpabile a obligațiilor contractuale de către una dintre părți. Specificul noțiunii de "contract administrativ" și al regimului juridic aplicabil acestei categorii de acte administrative asimilate impune însă ca în analiza clauzelor de nulitate sau de desființare a contractului să fie respectată regula priorității interesului public în raport cu libertatea contractuală, principiu prevăzut expres în art. 8 alin. (3) al Legii nr. 554/2004. Pornind de la specificul raportului de drept administrativ, Înalta Curte constată că potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, prin neregulă se înțelege orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit. În considerarea preeminenței interesului public al protejării bugetului Uniunii Europene și a fondurilor publice naționale, anularea unui act administrativ în baza căruia a fost evaluată cererea de finanțare se răsfrânge asupra condițiilor de eligibilitate și poate fundamenta, de regulă, o măsură retroactivă de recuperare a avantajului obținut. Sunt necesare însă unele nuanțări, pentru că includerea situației expuse în câmpul noțiunii de "neregulă", conform definiției cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, presupune ca abaterea de la legalitate, regularitate sau conformitate să rezulte dintr-o acțiune sau o inacțiune a beneficiarului finanțării. Or, în cauza de față se constată că prin HCL Broșteni nr. 11/21.04.2010 se decide închirierea suprafețelor de pășune . La data de 23.04.2010, prin încheiere, Judecătoria Vatra Dornei admite cererea de înscriere în Registrul Asociațiilor și Fundațiilor a A. "A.", la solicitarea împuternicitului C., care avea la acea vreme calitate de consilier local în Consiliul Local Broșteni . Contractul de închiriere a terenurilor pentru pășunat nr. x se încheie la 7 mai 2010 între Consiliul Local Broșteni și A. "A." Broșteni, iar la data de 12.05.2010 se depune prima cerere de acordare a subvențiilor pentru campania 2010, ce nu face obiectul acestui dosar. La data de 15.10.2010 Instituția Prefectului Județului Suceava cheamă în judecată Consiliul Local al Orașului Broșteni pentru anularea Hotărârii nr. 11/21.04.2010 motivându-se că închirierea acestor terenuri s-a făcut fără licitație publică, iar prin sentința nr. 5482/10.12.2010 a Tribunalului Suceava actul administrativ a fost anulat, hotărâre irevocabilă ca urmare a respingerii recursului prin Decizia nr. 1716/16.05.2011 a Curții de Apel Suceava. Deși exista acest litigiu cu privire la modul de închiriere a suprafețelor de pășune, situație cunoscută de reprezentantul Asociației întrucât era consilier local în cadrul Consiliului Local Broșteni, totuși la data de 09.05.2011 se formulează cererea de acordare a subvențiilor pentru campania 2011, plăți pentru recuperarea cărora s-au emis actele administrative contestate în prezenta cauză. Din succesiunea prezentată mai sus se poate reține că abaterea de la legalitate, regularitate sau conformitate în sensul noțiunii de "neregulă" cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, rezultă din acțiunea sau inacțiunea beneficiarului finanțării, iar preeminența interesului public presupune recuperarea subvențiilor acordate în condițiile expuse pe larg. Nu se contestă faptul că intimata-reclamantă a utilizat efectiv terenul declarat sau că pentru a constata nevalabilitatea contractului de închiriere este necesar să se pronunțe o hotărâre judecătorească (ceea ce s-a și întâmplat), totuși se poate observa că beneficiarul nu a fost de bună credință când a susținut că îndeplinește condițiile pentru acordarea subvențiilor aferente campaniei 2011, întrucât la acel moment plana o suspiciune de nelegalitate asupra actelor juridice încheiate. Înalta Curte s-a pronunțat în sensul că autoritatea publică administrativă are posibilitatea să analizeze întreaga documentație ce fundamentează cererea de acordare a subvențiilor și, dând prioritate interesului public, să refuze acordarea acestora sau să ceară restituirea chiar și în situația în care actul juridic ce conferea în mod direct dreptul de folosință nu a fost desființat (Decizia 2102/6.06.2017). Nu în ultimul rând se impune a preciza că potrivit dispozițiilor art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. și cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte".

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură împotriva sentinței nr. 199 din 14 octombrie 2015 a Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge acțiunea ca neîntemeiată.