ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2829/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 02.12.2015 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal reclamanta S.C. C. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (AFIR), suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.07.2015 (procesul-verbal) privind proiectul "Înființarea microîntreprinderii S.C. A. S.R.L. prin dotarea cu echipamente performante în comuna Săhăteni, jud. Buzău, până la soluționarea în fond a acțiunii în anulare.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 699 din 2 martie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția Pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, rejudecând cauza, admiterea cererii de suspendare.

În drept au fost invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Procedura de soluționare a recursurilor

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 5 martie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ.

Prin încheierea din 9 mai 2018 completul filtru, a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererile de recurs formulate îndeplinesc condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință a declarat recursurile ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) noul C. proc. civ. și a fixat termen de judecată.

În motivarea cererii de recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. a arătat, în esență:

Consideră recurenta că dacă avem în vedere reținerea judecătorului fondului comparativ cu definiția atribuită de legiuitor sintagmei "paguba iminentă" "prejudiciul material viitor și previzibil" (deci, nicidecum diminuarea patrimoniului în mod nelegal, fiind deopotrivă suficientă și necesară dovedirea diminuării patrimoniului), instanța de fond a golit de conținut și lipsit de finalitate însăși norma juridică în baza căreia a înțeles a acționa.

Prin Hotărârea din 19 iunie 1990, pronunțată în cauza The Queen c. Secretary of State for Transport, ex parte: B., soluționând cererea formulata in temeiul art. 177 din Tratatul CEE de către Camera Lorzilor, pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare privind interpretarea dreptului comunitar, referitoare la competenta instanțelor naționale de a ordona masuri provizorii atunci când sunt în cauză drepturi recunoscute de normele comunitare, Curtea a decis ca dreptul comunitar trebuie interpretat în sensul că instanța națională care, sesizata cu un litigiu privind dreptul comunitar, considera ca singurul obstacol ce o împiedica sa dispună masuri provizorii este o norma a dreptului național (precum este, in cazul nostru, Legea nr. 554/2004, în interpretarea avută în vedere de instanța de fond), trebuie să înlăture aplicarea acestei norme.

Judecătorul național sesizat cu o acțiune aflata sub incidența normelor de drept comunitar este obligat să înlăture normele naționale care l-ar împiedica să ia masuri provizorii, cu scopul de a garanta deplina aplicare a hotărârii instanței privind existența drepturilor invocate in virtutea dreptului comunitar.

Suspendarea prin hotărâre judecătoreasca a executării actului administrativ reprezintă o excepție de la regula executării din oficiu a actului administrativ și poate fi dispusa in condițiile prevăzute expres de lege: existenta cazului bine justificat, prevenirea unei pagube iminente și dovada ca persoana vătămată a formulat recursul prealabil la autoritatea emitenta a actului.

- Existența unui caz bine justificat, care sa înfrângă principiul potrivit căruia actul administrativ este executoriu din oficiu, impune existenta unei îndoieli puternice asupra prezumției de legalitate de care se bucura un act administrativ, care este emis in baza legii și pentru executarea acesteia, insa instanța nu poate aprecia arbitrar înlăturarea unei asemenea masuri, ci numai prin raportare la probele administrate in cauza, care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fara a se analiza, pe fond, conținutul actului administrativ.

Este adevărat că în cadrul procedurii suspendării de executare nu se poate face o analiză aprofundată a conținutului raportului juridic dedus judecății, pentru a nu se prejudeca fondul cauzei, dar aceasta nu înseamnă ca împrejurările de fapt sau de drept care ar putea crea o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ se limitează la dimensiunea formala a acesteia.

Dimpotrivă, aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, esențial fiind ca motivele identificate sa fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Fiindcă fondul cauzei nu a fost niciun moment antamat in sprijinul cererii de suspendare, el fiind relevat exclusiv pe calea cererii in anulare, și aici avem în vedere argumentele de nelegalitate și netemeinicie care sunt în legătură directa cu indicatorii care au stat la baza aplicării măsurii de către intimata-pârâtă (sancțiunea s-a aplicat pentru existenta "condițiilor artificiale", care se verifica prin ceea ce finanțatorul comunitar a stabilit ca fiind "indicatori", anume cei trei:

"fizici", "funcționali-legali" și "de afacere/contabili/financiari", care constituie "fondul" cauzei.

Chiar de s-ar aprecia că unele motive ar putea fi calificate, oblic, ca având legătură cu "fondul cauzei", cel puțin două dintre motive nu pot fi astfel apreciate.

În speță, conform materialului probator administrat în cauză, s-au susținut și dovedit că anterior emiterii procesului-verbal, intimata-pârâta a emis un alt proces-verbal, care conține aceleași considerente, a avut la baza același obiect al verificărilor, respectiv modul.de utilizare a fondurilor europene și respectarea clauzelor contractuale ale contractului de finanțare, finalizat, însă cu o concluzie diametral opusă.

Intimata-pârâtă, în conținutul actului cu pricina, având același obiect și constatări ca și cele cuprinse în procesul-verbal, nu a reținut drept neregula situația de fapt constatată - identică în toate elementele cu cele de la acest moment.

Concluzia diametral opusa la care s-a ajuns în primul act este de natura a crea o îndoială cu privire la legalitatea actului ulterior, mai precis a procesului-verbal a căruia suspendare se solicită, având în vedere același obiect al verificărilor și neregulilor constatate cat și dispozițiile art. 31 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor poate fi reluata, în cadrul termenului de prescripție, apar date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influențează rezultatele acestora.

Constatarea emiterii unui act administrativ anterior, nereformat, intrat in vigoare și aflat in opoziție cu concluziile actului ulterior, creează o îndoială cu privire la legalitatea noului act, știut fiind că două acte juridice potrivnice, emise de aceeași autoritate, nu pot coexista.

Alte două motive, care nu pot fi puse în legătura cu "fondul cauzei", fiindcă ele nu presupuneau verificări amănunțite, anume:

- sancționarea în lipsa oricărui temei legal (având în vedere ca verificările erau supuse unei limite de 2 ani, mai precis in interiorul perioadei de monitorizare), care creează per se o îndoială serioasă cu privire la legalitatea procesului-verbal;

- prematuritatea sancțiunii, de vreme ce se ia act în chiar cuprinsul procesului-verbal ca la momentul verificărilor nu dețineam documentația supusa verificării, anume "documentația contabilă", pe care se sprijină aplicarea sancțiunii, împrejurare care, asemenea, se încadrează cazului bine justificat, în considerarea principiilor dreptului la apărare și al securității juridice.

În ceea ce privește maniera în care instanța de fond a înțeles să întreprindă verificări asupra condiției "pagubei iminente", punând-o în legătura cu prima condiție (caz bine justificat), aceasta, în fapt, nu a întreprins nicio cercetare, ba dimpotrivă a lăsat fără conținut însăși condiția.

În contextul judecării unei cereri de suspendare a executării, trebuie distins intre actele administrative cu executare "dintr-o dată" și actele administrative cu executare succesivă.

În conformitate cu prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"(1) În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, o data cu sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate sa ceara instanței competente sa dispună suspendarea executării actului administrativ pana la pronunțarea instanței de fond".

Cele două condiții - cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, prin tonul lor restrictiv imperativ denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurării conexe regimului administrativ aplicabil care să fie de natură a le argumenta.

Înalta Curte reține că în speță este îndeplinită condiția cazului bine justificat prin acea împrejurare că în actul emis anterior de pârâta-intimată sub nr. x/2013 care a avut ca obiect "verificarea suspiciunii de creare în mod artificial în cadrul Măsurii 312", s-a constatat că este infirmată suspiciunea de neregulă (verificarea aspectelor menționate în raportul de control emis de CRPDRP2 Constanța .

În ceea ce privește motivele invocate de recurentă, precum emiterea procesului-verbal cu depășirea perioadei de realizare, execuție, implementare și monitorizare a contractului, depășirea termenului de prescripție pentru a constata neregulile și a stabili creanțele, acestea țin de legalitatea actului administrativ contestat, necesită probatorii și analize pe fondul cauzei, nu se pot "pipăi" - în contextul unei analize privind conturarea unui caz bine justificat și vor fi analizate de instanța investită cu anularea procesului-verbal.

Însă, dată fiind inconsecvența autorității pârâte în aprecierea suspiciunii de neregulă privind crearea de condiții artificiale, Înalta Curte constată că aceasta poate constitui la prima vedere un caz bine justificat, situația de fapt constatată drept neregulă fiind identică în toate elementele sale, autoritatea pârâtă având același obiect al verificărilor.

În ceea ce privește iminența pagubei, se constată că prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor nr. x/16.07.2015 privind proiectul "Înființarea microîntreprinderii S.C. A. S.R.L. prin dotarea cu echipamente performante în comuna Sahateni, județul Buzău, s-a dispus declararea ca nelegală a întregii sume acordate cu titlu de sprijin financiar.

În situația reîntoarcerii întregii sume a retragerii finanțării, proiectul sus menționat nu ar mai putea exista, dacă societatea ar rămâne tocmai fără echipamentele achiziționate, acestea fiind cele care justifică activitatea reclamantei-recurente, s-ar crea un prejudiciu iminent.

Prin urmare, se reține în cauză că este îndeplinită condiția pagubei iminente care împreună cu îndeplinirea cazului bine justificat, conturează elementele pentru admiterea cererii de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor, până la soluționarea pe fond a cauzei.

Analiza pe fond a cauzei ar putea fi lipsită de conținut și lipsită de finalitate în condițiile în care pentru realizarea, executarea contractului de finanțare, materializate în echipamentele necesare investiției nu ar mai putea fi protejate juridic.

Având în vedere că instanța de fond a pronunțat o sentință nelegală și netemeinică, în conformitate cu prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 C. proc. civ., se va admite recursul, se va casa sentința recurată, se va admite cererea de suspendare și va dispune suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor până la soluționarea în fond a acțiunii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de S.C. "A." S.R.L. împotriva sentinței nr. 699 din 2 martie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și rejudecând:

Admite cererea de suspendare.

Dispune suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.07.2015 emis de pârâtă, până la soluționarea în fond a acțiunii în anulare.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 septembrie 2018.