ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2791/2018

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 21.01.2015, reclamanta S.C. Filiala de Distribuție a Energiei Electrice "Electrica Distribuție Transilvania Nord" S.A. în contradictoriu cu Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, în temeiul prevederilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, a solicitat anularea în tot a Ordinului președintelui A.N.R.E. nr. 155/2014 privind aprobarea tarifelor specifice pentru serviciul de distribuție a energiei electrice și a prețului pentru energia electrica reactivă, pentru S.C. Filiala de Distribuție a Energiei Electrice "Electrica Distribuție Transilvania Nord" S.A.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 3108 din data de 23 noiembrie 2015 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea restrânsă formulată de reclamanta S.C. Filiala de Distribuție a Energiei Electrice "Electrica Distribuție Transilvania Nord" S.A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, a anulat în parte Ordinul nr. 155/2014 emis de pârâta A.N.R.D.E. cu privire la aprobarea tarifelor specifice pentru serviciile de distribuție a energiei electrice practicate de reclamantă, tarife cuprinse în Anexa la acest ordin, a respins în rest acțiunea în anulare restrânsă și a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 10.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, admise în parte.

Recursul exercitat în cauză împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și, în principal, rejudecarea acțiunii, respingerea acesteia și menținerea în tot a Ordinului președintelui A.N.R.E. nr. 155/2014, iar în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că sentința este nelegală întrucât nu respectă cerința motivării prevăzută imperativ de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Considerentele sentinței nu reprezintă altceva decât o serie de afirmații, enunțări, concluzii nesusținute de o detaliere a argumentelor care au format convingerea instanței în sensul soluției pronunțate și denotă superficialitatea acesteia în analiza apărărilor formulate prin întâmpinare. Sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor legale aplicabile în speță,motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurenta arată că a emis în mod legal și temeinic Ordinul nr. 155/2015 privind aprobarea tarifelor specifice pentru serviciul de distribuție a energiei electrice și a prețului pentru energia electrică reactivă pentru Societatea Comercială "Filiala de Distribuție Transilvania Nord" S.A., având în vedere prevederile art. 75 alin. (1) lit. b), art. 79 alin. (3) și (4) din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, ale Ordinului Președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 33/2014, ale prevederilor art. 5 alin. (1) lit. b) și alin. (5) și art. 9 alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 33/2007. Din analiza argumentelor judecătorului fondului rezultă faptul că instanța nu a reținut că ANRE ar fi încălcat vreuna dintre dispozițiile normative aplicabile în procedura de emitere a Ordinului nr. 155/2014, ci singura motivare adusă în sprijinul adoptării soluției de anulare în parte a Ordinului contestat este aceea a nemotivării acestuia. Cu privire la necesitatea motivării ordinului atacat, se arată că în speță nu sunt aplicabile prevederile art. 30-32 din Legea nr. 24/27.03.2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, pentru că așa cum reține chiar judecătorul fondului, Ordinul reprezintă un act administrativ individual și nu normativ. Cu toate acestea, în vederea respectării principiului motivării actului administrativ a fost elaborat un Referat de aprobare a Ordinului nr. 155/2014, document care împreună cu cele 6 Anexe ale sale cuprinde nu mai puțin de 23 de pagini de motivare efectivă a actului administrativ.

Apărările intimatei Filiala de Distribuție a Energiei Electrice "Electrica Distribuție Transilvania Nord" SA Prin întâmpinarea depusă la 21.03.2016 intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate, răspunzând punctual criticilor invocate.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în temeiul dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 06.12.2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Prin încheierea de ședință din data de 15.03.2018 completul filtru a constatat, în acord cu raportul întocmit, că recursul este admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., fixând termen pentru judecata pe fond a acestuia.

Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente: Intimata-reclamantă a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ Ordinul Președintelui ANRE nr. 155/2014 privind aprobarea tarifelor specifice pentru serviciul de distribuție a energiei electrice și a prețului pentru energia electrică reactivă, pentru societatea comercială Filiala de Distribuție a Energiei Electrice "Electrica Distribuție Transilvania Nord" S.A. Motivele de nelegalitate invocate de intimata-reclamantă au fost, în esență: încălcarea principiului transparenței decizionale, a principiului reglementării nediscriminatorii, precum și a principiilor stabilității și predictibilității reglementărilor în sectorul energiei electrice. De asemenea, s-a arătat că valoarea de 7,7% a A. avută în vedere la calculul tarifului specific pentru serviciul de distribuție, este rezultatul unei greșite aplicări a prevederilor Metodologiei care stabilesc modul de calcul al acesteia. Ulterior, reclamanta și-a restrâns acțiunea, renunțând la motivele de nelegalitate indicate în subsecțiunile 3.4 și 3.5 ale acțiunii, anume: (i) încălcarea principiilor stabilității și predictibilității cadrului de reglementare; (ii) nelegalitatea Ordinului nr. 155/2014 ca urmare a faptului că se bazează pe un calcul eronat al A.. Curtea de apel a admis în parte acțiunea restrânsă formulată de reclamanta S.C. Filiala de Distribuție a Energiei Electrice "Electrica Distribuție Transilvania Nord" S.A., a anulat în parte Ordinul nr. 155/2014 emis de pârâta ANRE cu privire la aprobarea tarifelor specifice pentru serviciile de distribuție a energiei electrice practicate de reclamantă, tarife cuprinse în Anexa la acest ordin. A fost respinsă în rest acțiunea. În esență, instanța de fond a reținut că autoritatea publică pârâtă, în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege în acest sens, a încălcat drepturile legitime ale reclamantei, exercitându-le cu exces de putere manifestat prin aprobarea acestor tarife fără a arăta în mod transparent argumentele care au determinat această concluzie, lipsind pe beneficiarul actului administrativ emis de garanțiile prevăzute de lege pentru a solicita o verificare reală a legalității acestui ordin. Soluția instanței de fond nu este împărtășită de instanța de control judiciar. O primă critică invocată de recurentă vizează nemotivarea hotărârii atât sub aspectul dovedirii faptului că între părți a fost derulată procedura de consultare în vederea analizării efective a documentelor înaintate de reclamantă în fundamentarea solicitării, cât și sub aspectul analizării modalității în care s-a procedat la aprobarea propunerilor reclamantei privind modificarea programelor de investiții. În realitate, argumentele expuse în susținerea acestui motiv de recurs conduc la concluzia că recurenta este nemulțumită de modul în care a fost aplicată norma de drept material, critică ce se încadrează în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Examinând sentința recurată, Înalta Curte reține că motivarea hotărârii reflectă analiza punctelor de vedere ale părților și are o întindere considerabilă, astfel că nu se poate reține "superficialitatea acesteia" în analizarea apărărilor formulate prin întâmpinare. Esențial este, conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. ca instanța să realizeze un examen efectiv al susținerilor părților, iar considerentele să cuprindă "atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au respins cererile părților", exigență satisfăcută de sentința atacată în prezenta cauză. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Mai întâi se impune a se preciza că în mod corect instanța de fond a statuat că Ordinul nr. 155/2014 se referă în mod expres la Electrica Transilvania Nord, pentru că această entitate juridică este singurul operator de distribuție pentru teritoriul expres delimitat, având astfel natura juridică a unui act administrativ cu caracter individual, fiind destinat a pune efectiv în aplicare dispozițiile legale care atribuie în competența funcțională a recurentei obligația de a aproba aceste tarife de distribuție a energiei electrice. Pornind de la această concluzie decurge o alta, anume că nefiind act administrativ cu caracter normativ nu era obligatorie parcurgerea de către recurenta-pârâtă a procedurilor reglementate de dispozițiile Legii nr. 52/2003. Tarifele aprobate prin Ordinul atacat vizează numai consumatorii care se află în raza teritorială de acțiune a reclamantei, fiind astfel determinabilă sfera acestor destinatari indirecți ai actului contestat, considerente care conduc la concluzia că Ordinul nr. 155/2014 este un act administrativ individual, pentru care nu este obligatorie parcurgerea procedurii de consultare publică prevăzută de art. 1-3 lit. a) din Legea nr. 52/2003. De asemenea, corectă este și concluzia instanței de fond în sensul că pârâta avea însă obligația parcurgerii procedurii speciale de consultare în vederea analizării efective a documentației înaintată în acest scop de către reclamantă, procedură reglementată de dispozițiile art. 79 alin. (1) și (2) din Legea nr. 123/2012. Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) și (2) din Legea nr. 123/2012: "(1) Propunerile de prețuri și tarife reglementate se elaborează de operatorii economici din sectorul energiei electrice, cu respectarea metodologiei emise de autoritatea competentă și se comunică autorității împreună cu fundamentarea în formatul stabilit de acestea. (2) Operatorii economici din sectorul energiei electrice transmit autorității competente toate datele necesare folosite în procesul de fundamentare a solicitării și vor asigura accesul la aceste date ale reprezentanților desemnați de autoritatea competentă". Totodată, se constată că potrivit art. 57-61 1 din Ordinul nr. 72/2013 privind Metodologia de a aprobare a tarifelor de distribuție a energiei electrice: "Art. 57- (1) Operatorul de distribuție are obligația de a transmite spre aprobare autorității competente programul de investiții pentru perioada de reglementare p+1, până la data de 1 aprilie a anului de referință al perioadei de reglementare p+1, conform anexei nr. 5, cu precizarea obiectivelor de investiții planificate, conform anexei nr.

(2) Până la data de 15 ianuarie a fiecărui an, operatorii de distribuție transmit programele de investiții aferente anului în curs și următorului an, detaliate pe obiective/lucrări de investiții/mijloace fixe și niveluri de tensiune, cu încadrarea în valorile anuale aprobate de ANRE. (3) În condițiile în care operatorul de distribuție a transmis programele de investiții conform prevederilor prezentei metodologii, dacă autoritatea competentă nu înștiințează operatorul de distribuție, până la data de 15 februarie a aceluiași an, că respinge programele menționate, acestea vor fi considerate ca fiind aprobate. (4) Până la data de 1 octombrie a fiecărui an operatorii de distribuție pot solicita modificarea programului de investiții pentru anul în curs, cu respectarea valorii totale aprobate anterior pentru anul respectiv. (5) Prin excepție de la prevederile alin. (4), investițiile efectuate ca urmare a forței majore, acceptate în urma analizei efectuate de către autoritatea competentă, precum și cele prevăzute la art. 65 sunt recunoscute în realizările de investiții ale unui an, cu posibilitatea depășirii valorii anuale de plan, aprobate anterior. (6) Valoarea programului de investiții transmisă inițial sau a detalierilor și a modificărilor ulterioare este exprimată în unități monetare considerate în termeni nominali ai anului de referință al perioadei de reglementare. (7) Programul de investiții se stabilește pe baza unei proceduri interne de planificare și gestiune a investițiilor a operatorilor de distribuție și trebuie să fie corelat cu planul de perspectivă, programul de reducere a CPT și planul de calitate. Art. 58- (1) Autoritatea competentă poate respinge programul de investiții dacă investițiile propuse nu sunt considerate prudente. (2) Investițiile prudente sunt cele în acord cu buna practică a societăților de distribuție de energie electrică similare din Europa. (3) Se consideră investiții prudente acele investiții care se demonstrează a fi necesare, oportune, eficiente și care reflectă condițiile pieței, respectiv: - necesare - determinate de garantarea siguranței în funcționare a sistemului de distribuție; - oportune - amânarea acestora produce prejudicii operatorului de distribuție și/sau utilizatorului; - eficiente - aduc beneficii operatorului de distribuție și utilizatorului; - condițiile pieței - costurile realizate reflectă cele mai bune condiții ale pieței, existente la data realizării. (4) Programul de investiții prognozat aferent întregii perioade de reglementare, transmis conform art. 57 alin. (1), odată aprobat, se include în întregime în BAR. Art. 59- (1) Programul de investiții în rețeaua de distribuție este defalcat pe 3 tipuri de categorii, cu demonstrarea câștigului de eficiență rezultat, astfel: a) investiții esențiale; b) investiții necesare; c) investiții justificabile. (2) Investițiile esențiale sunt acele investiții care au ca scop asigurarea siguranței în exploatare a rețelei de distribuție și a continuității în alimentarea cu energie electrică. Acestea includ, fără a fi limitative, următoarele: a) retehnologizarea și modernizarea liniilor/stațiilor și posturilor de transformare existente care sunt supraîncărcate, considerate locuri de muncă cu condiții deosebite din punctul de vedere al securității muncii, care au parametrii tehnici necorespunzători în conformitate cu normele în vigoare (de exemplu: întrerupătoare care au puteri de scurtcircuit depășite datorită dezvoltării rețelei de distribuție); b) înlocuirea echipamentelor existente uzate fizic și moral pentru care nu există piese de schimb și pentru care nu mai pot fi executate lucrări de mentenanță corespunzătoare, înlocuirea echipamentelor pentru a se respecta condițiile de mediu; c) achiziția de echipament pentru asigurarea securității muncii; d) instalații pentru compensarea factorului de putere. (3) Investițiile necesare sunt acele investiții care au ca scop dezvoltarea, modernizarea și creșterea eficienței rețelei de distribuție pentru asigurarea unui serviciu de distribuție la indicatorii de calitate prevăzuți în standardele de performanță în vigoare. Acestea includ, fără a fi limitative, următoarele: a) înlocuirea echipamentelor existente amortizate, ai căror parametri tehnici nu mai corespund cu normativele în vigoare și care nu mai asigură respectarea parametrilor de performanță și calitate prevăzuți în legislație; b) înlocuirea de echipamente, lucrări de retehnologizare și modernizare pentru reducerea CPT, înlocuirea grupurilor de măsurare; c) îmbunătățirea calității serviciului de distribuție (de exemplu, lucrări pentru creșterea nivelului de tensiune); d) realizarea de capacități noi, extinderea rețelei existente pentru alimentarea noilor utilizatori; e) implementarea sistemelor de măsurare inteligentă; f) noi racordări, inclusiv cele impuse de legislația primară, întărirea rețelei pentru noile racordări, precum și cota-parte neacoperită de tariful de racordare. (4) Investițiile justificabile sunt acele investiții pentru care cheltuielile aferente trebuie analizate în raport cu beneficiul pe care îl aduc utilizatorilor. Acestea includ, fără a fi limitative, următoarele: a) achiziția de echipamente de lucru (truse și scule); b) îmbunătățirea condițiilor de muncă (modernizarea clădirilor administrative, dotarea sediilor administrative, achiziția de autoturisme etc.); c) preluări de capacități energetice de distribuție a energiei electrice de la terți; d) înlocuiri ale unor părți componente ale mijloacelor fixe. Art. 60 (1) Autoritatea competentă are dreptul de a analiza în orice moment orice investiție realizată, anterior aprobată, din punctul de vedere al necesității și oportunității investiției, documentației aferente promovării investiției, eficienței obținute, respectării standardelor de performanță, a reglementărilor și legislației specifice și a costurilor asociate. (2) Pe baza analizei de la alin. (1), ANRE poate să nu recunoască investițiile care nu îndeplinesc condițiile menționate. Art. 61- Valoarea de realizare a unei investiții recunoscută de ANRE nu depășește cu mai mult de 10% valoarea acesteia, prevăzută în programul aprobat conform art. 58 alin. (4). Art. 61^1- (1) Operatorii de distribuție au dreptul să încadreze în categoria investițiilor cheltuielile aferente înlocuirii unor părți componente ale mijloacelor fixe care au ca rezultat îmbunătățirea parametrilor tehnici sau sunt indispensabile la intervale regulate, pentru a asigura continuarea exploatării mijloacelor fixe respective la parametrii normali. (2) Investițiile prevăzute la alin. (1) se includ în programul de investiții anual și reprezintă cel mult 10% din valoarea totală aprobată anterior a acestuia. (3) Valoarea investițiilor anuale de la alin. (1) reduce valoarea costurilor de operare și mentenanță controlabile recunoscute în venitul reglementat pentru anul respectiv. (4) Pentru investițiile prevăzute la alin. (1) se aplică o rată reglementată a rentabilității redusă cu 3 puncte procentuale față de rata reglementată a rentabilității precizată la art. 122." Așadar, în privința procedurii administrative de emitere a ordinului prin care au fost aprobate tarifele de distribuție a energiei electrice practicate de reclamantă, legiuitorul a consacrat reguli speciale de consultare între emitentul actului contestat și destinatarul direct al acestuia (conform dispozițiilor art. 79 alin. (1) și (2) din Legea nr. 123/2012), instituind o procedură simplificată de consultare, numai în beneficiul destinatarului ordinului. În dezacord cu opinia instanței de fond, Înalta Curte apreciază că procedura specială de consultare a fost parcursă în mod efectiv de către autoritatea pârâtă, iar ordinul emis este motivat, la baza acestuia aflându-se atât referatul de aprobare a tarifelor, cât și Anexa nr. 6 la acesta . Modul de recunoaștere a investițiilor aprobate pentru perioada 2014-2018 a fost prezentat în detaliu în Anexa 6 la referatul de aprobare a Ordinului nr. 155/2014 . Inițial nivelul investițiilor propuse de reclamantă și aprobate pentru aceeași perioadă a fost stabilit prin Ordinul nr. 104/2013, astfel: pentru anul 2014-126.000.000; pentru anul 2015-135.000.000; pentru anul 2016-139.500.000; pentru anul 2017-144.000.000; pentru anul 2018-144.000.000. Însă în prima parte a anului 2014 reclamanta a solicitat, ca urmare a privatizării S.C. Electrica S.A. revizuirea programului de investiții 2014-2018 pentru cei trei operatori de distribuție concesionari în sensul majorării acestora. Recurenta-pârâtă ANRE, în răspunsul formulat cu adresa nr. x/2014 a precizat că o suplimentare a programelor de investiții pe perioada respectivă se va aproba pe baza fundamentării riguroase în ceea ce privește eficiența și oportunitatea realizării obiectivelor propuse, raportat la nivelul programelor de investiții anuale, realizate de operatori și de gradul de realizare a programelor anuale în prima și cea de a doua perioadă reglementată. Ca urmare a discuțiilor purtate de părți, ANRE a transmis adresa nr. x/2014 în care au fost stabilite condițiile necesare pentru aprobarea suplimentării programelor de investiții ale celor trei operatori de distribuție concesionari. A urmat o amplă corespondență între părți, prin care S.C. Electrica a solicitat informații suplimentare referitoare la prudența, oportunitatea și eficiența investițiilor propuse, conform Metodologiei de stabilire a tarifelor, aprobată prin Ordinul Președintelui ANRE nr. 72/2013, după care S.C. Electrica a transmis studiile de fezabilitate pentru investițiile propuse (adresa nr. x). Întrucât studiile de fezabilitate nu erau semnate, ANRE a solicitat acestora cu adresa nr. x/2014 ca documentele să fie asumate de către cei trei operatori. De asemenea, a solicitat ca nivelul investițiilor să fie justificat în raport cu investițiile realizate în anii anteriori. Toată această corespondență este menționată în referatul de aprobare a Ordinului nr. 155/2014, astfel că nu se poate reține că actul administrativ contestat nu este motivat. Recurenta-pârâtă a explicat în detaliu motivele pentru care nu poate recunoaște aceste costuri prin raportare la dispozițiile art. 58 din Metodologia de stabilire a tarifelor pentru serviciul de distribuție a energiei electrice, care prevede că ANRE poate respinge nivelul de investiții dacă investițiile propuse nu sunt prudente (acele investiții care se demonstrează a fi necesare, oportune, eficiente și reflectă condițiile pieței necesare, determinate de garantarea siguranței în funcționare, costurile realizate reflectă cele mai bune condiții ale pieței). Mai mult decât atât, investițiile privesc tehnologia informației și nicidecum starea rețelei, iar costurile depășesc cu mult cele existente pe piață și în plus nu sunt asumate. Este adevărat că motivarea actului administrativ constituie o garanție contra arbitrariului administrației publice, însă standardele privind amploarea și detalierea motivării depind de natura actului și de circumstanțele cauzei, scopul obligației de motivare fiind acela de a evita abuzurile administrației, prin indicarea transparentă a mecanismului emiterii sau adoptării deciziei administrative, de a permite destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile și efectele deciziei și de a face posibilă exercitarea efectivă a controlului de legalitate. Ordinul nr. 155/2014 emis de ANRE se întemeiază pe Referatul de aprobare a tarifelor aflat la filele 423-430, inclusiv Anexa 6 la acesta - fila 462, unde sunt detaliate toate justificările ANRE cu privire la costuri. De asemenea, emiterea actului administrativ a fost precedată de o amplă corespondență purtată între părți cu privire la recunoașterea unor investiții. Împrejurarea că intimata-reclamantă este nemulțumită de motivarea actului administrativ atacat nu echivalează cu lipsa de motivare, de natură să atragă concluzia nelegalității Ordinului nr. 155/2014. Așadar, pornind de la dispozițiile Ordinului NRE nr. 79/2013 care stabilesc abilitarea legală de a aprecia cu privire la nivelul investițiilor propuse de reclamantă pentru perioada 2014-2018, având în vedere și motivarea detaliată cuprinsă în Referatul de aprobare a tarifelor și în Anexa nr. 6 la acesta, soluția instanței de fond de anulare a Ordinului nr. 155/2014 nu este împărtășită de instanța de control judiciar. Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 496 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea restrânsă formulată de reclamanta S.C. Filiala de Distribuție a Energiei Electrice "Electrica Distribuție Transilvania Nord" S.A., ca neîntemeiată.