ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2666/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Acțiunea judiciară

Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Constanța, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2013 din data de 16.05.2013, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/24.04.2013.

Ulterior, prin sentința civilă nr. 4691/CA/13.12.2013, Tribunalul Constanța a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Constanța și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Constanța.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța sub nr. x/2014 din data de 24.01.2014.

Reclamantul A., prin cererea formulată la data de 20.02.2014, a solicitat introducerea în cauză a numitei B., în calitate de inspector de integritate, autor al raportului de evaluare nr. x/24.04.2013 în ceea cel privește pe contestator.

Reclamantul a mai solicitat acordarea de daune morale în cuantum de 100.000 RON, reprezentând despăgubiri pentru prejudiciul cauzat reclamantului. Daunele morale solicitate privesc repararea prejudiciului cauzat prin acțiuni de denigrare a onoarei, demnității și reputației de către pârâți.

Prin notele scrise depuse la dosar la 19.03.2014, pârâta ANI a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei B., în susținerea căreia a arătat că ANI este organizată ca o autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, potrivit dispozițiilor legii nr. 144/2007. A mai arătat că potrivit Regulamentului de organizare și funcționare al ANI, Inspecția de Integritate funcționează ca și Direcție Generală în cadrul Agenției Naționale de Integritate, fiind fără personalitate juridică, în cadrul căreia își desfășoară activitatea inspectorii de integritate, funcționari publici cu statut special. De menționat că aceștia, în activitatea de evaluare pe care o desfășoară, nu emit rapoarte de evaluare în nume propriu, ci în numele ANI.

Drept urmare, pârâta a solicitat respingerea cererii de introducere în cauză a inspectorului B., calitatea procesuală pasivă revenindu-i strict Agenției Naționale de Intergritate.

Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 88 din 18 mai 2015, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei B., ca neîntemeiată.

Totodată, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Integritate și B., a anulat raportul de evaluare nr. x/24.04.2013 întocmit de Agenția Națională de Integritate și a respins cererea privind obligarea pârâților la plata daunelor morale, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 88 din 18 mai 2015 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamanta Agenția Națională de Integritate a promovat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., cu referire la art. 87 alin. (1) lit. f) din legea nr. 161/20103 și Legea nr. 554/2004.

După o prezentare detaliată a cauzei, una dintre criticile formulate privește încadrarea S.C. C. Constanța în categoria societăților comerciale de interes local, instanța ignorând dispozițiile art. 87 lit. f) din Legea nr. 161/2003 care prevede existența a două categorii de societăți comerciale: cele de interes local și cele de interes național. Așadar, atunci când a stabilit regimul incompatibilităților legiuitorul a luat în considerare numai cele două tipuri de societăți, fără a se referi și la societățile cu caracter regional.

Interpretarea dată de prima instanță textului art. 87 din Legea nr. 161/2003 contrazice principiul că acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu distinge și dacă interzice mai puțin, implicit interzice mai mult.

A fost invocată și jurisprudența instanțelor de judecată în acest sens, prezentând soluțiile pronunțate de Curtea de Apel Oradea; Curtea de Apel Constanța și Curtea de Apel București - sentință ce analizează pe larg ce înseamnă termenul "local", în înțelesul legii administrației publice.

Printr-o altă critică pârâta a arătat că în mod greșit instanța de fond a reținut că pentru întocmirea raportului de evaluare, ANI a folosit informații nepublice, de vreme ce informațiile utilizate pot fi extrase din registre publice sau chiar din declarațiile de avere sau de interese. Așadar, starea de incompatibilitate a reclamantului se putea verifica utilizând și alte surse decât cele care au caracter nepublic. De altfel, sancțiunea prevăzută de art. 13 din Legea nr. 176/2010 se aplică numai în ceea ce privește evaluarea averii, nu și în ceea ce privește starea de incompatibilitate.

Pe de altă parte, elementele care au dus la constatarea încălcării sunt publice, adică deținerea de președinte al consiliului județean Constanța și a funcției de reprezentant al județului Constanța în cadrul Adunării Generale a Acționarilor a S.C. C. S.A.Constanța.

Procedura derulată în fața Înaltei Curți de Casație și Justiție

În cauză s-a întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului după comunicarea cererii de recurs către intimat și după primirea întâmpinării formulate de acesta.

Raportul realizat în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 31 ianuarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Atât recurentul, cât și intimatul nu au depus puncte de vedere asupra raportului comunicat.

Prin încheierea de ședință din data de 9 martie 2017, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că recursul îndeplinește condițiile de admisibilitate și a fixat termen de judecată pe fond a recursului, în ședință publică, pentru data de 02 mai 2017.

Apărările formulate în cauză

La data de 25 februarie 2015 a depus întâmpinare reclamantul A., prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. A arătat că sentința civilă nr. 88 din 18 mai 2015 a Curții de Apel Constanța, secția contencios administrativ și fiscal, este temeinică și legală.

Astfel, în mod corect a reținut instanța de fond a statuat că pentru a dobândi calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în AGA spre a exercita în numele ei drepturile și obligațiile corespunzătoare participațiilor deținute de acesta la societăți comerciale este necesar un mandat special pentru adunarea respectiva, concretizat printr-o hotărâre de consiliu local.

Un alt aspect este acela că societatea comercială la care activa era de interes regional și nu local, așa cum s-a reținut de către pârâtă în raportul de evaluare.

Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Intimatul-reclamant a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, Raportul de evaluare nr. x/24.04.2013 prin care recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a stabilit că partea s-a aflat în starea de incompatibilitate reglementată de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. f) și g) din Legea nr. 161/2003, întrucât în perioada 20.06.2008 - 23.09.2009, deținea atât a funcției de președinte al Consiliului Județean Constanța cât și cea de reprezentant al județului Constanța în cadrul Adunării Generale a Acționarilor S.C. C. S.A., ar fi nesocotit dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Curtea de apel a anulat, actul administrativ contestat, respectiv în ceea ce privește starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Această soluție este împărtășită de instanța de control judiciar, deoarece a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, care precizează că "Funcția de, .președinte al consiliului județean este incompatibilă cu: funcția de reprezentant al unității administrativ teritoriale în adunările generale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local."

Astfel, în temeiul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) și ale art. 91 alin. (1) și (3) din Legea nr. 161/2003, enunțate în cuprinsul raportului, pârâta a apreciat că cele două funcții deținute simultan de reclamant, în perioada 20 iunie 2008 -23 septembrie 2009, respectiv funcția de președinte al Consiliului Județean Constanța și calitatea de reprezentant al județului Constanța în Adunarea Generală a Acționarilor în cadrul S.C. C. S.A. sunt incompatibile, persoana evaluată nerespectând obligația ce-i revenea potrivit dispozițiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 de a demisiona din una dintre funcțiile incompatibile.

Înalta Curte reține că potrivit prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data întocmirii raportului:

"Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: (...) f) funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național."

În conformitate cu prevederile art. 91 alin. (3) din aceeași lege:

"Alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor prezentei secțiuni este obligat să demisioneze din una dintre funcțiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi" iar nerespectarea de către alesul local aflat în stare de incompatibilitate a obligației prevăzute de dispozițiile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 este sancționată, conform art. 91 alin. (4) din același act normativ cu încetarea de drept a mandatului de ales local.

Norma juridică prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, reglementând incompatibilități ale aleșilor locali, constând într-o restrângere de drepturi pentru aceștia și sancțiuni pentru nerespectarea lor, este de strictă interpretare și aplicare, interpretului legii fiindu-i interzis a completa "lacunele legii", și a o aplica pentru identitate de rațiune la alte situații, neprevăzute de lege, conform art. 10 din C. civ.

Este neîndoielnic că funcția de primar este incompatibilă cu funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local, aspect care de altfel i se impută reclamantului prin raportul de evaluare contestat.

Însă, contrar susținerilor recurentei, S.C. C. S.A. are calitate de operator regional, ceea ce înseamnă că nu se încadrează în categoria societăților comerciale de interes local, așa cum prevede art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Legiuitorul, în clasificarea societăților comerciale a stipulat după criteriul interesului pe care acestea îl reprezintă, local, județean sau statal, interes care se suprapune cu competența lor teritorială de activitate. Competența acestor societăți, cel mult, se suprapune cu competența din punct de vedere teritorial a autorităților publice care le înființează, competență peste care acestea nu pot dispune și care se exercită în limitele teritoriale ale unității administrativ teritoriale pe care o administrează și o conduc.

Astfel, societățile comerciale constituite la nivelul comunelor, orașelor și municipiilor sunt de interes local, societățile comerciale constituite la nivelul județelor sunt de interes județean, iar societățile constituite la nivel statal prin hotărâre de guvern sunt de interes național.

Însă, prin Legea nr. 51/2006, legiuitorul reglementează și noțiunea de operator regional, acesta fiind o societate cu capital social integral al unora sau al tuturor unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară, având ca obiect de activitate serviciile de utilități publice. Aria de deservire a acestui operator coincide cu limitele teritoriale cumulate ale unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară, cu obiect de activitate serviciile de utilități publice și care au contribuit la constituirea capitalului social al acesteia, ceea ce în mod evident depășește ca interes nivelul local al fiecărui membru participant.

În speță, aria de deservire și, în mod corelativ, de interes a S.C. C. S.A. vizează șase județe: Constanța, Ialomița, Dâmbovița, Brașov, Ilfov și Călărași, astfel că se poate afirma că această societate este de interes regional.

Pluralitatea de unități administrativ-teritoriale comunale, municipale și județene, care asigură acționariatul într-o societate comercială ce dobândește statut de operator regional, face ca obiectul serviciilor prestate de respectivul operator să depășească aria în care un primar are puterea de a servi doar un interes local.

Or, art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 reglementează starea de incompatibilitate între funcția de primar și calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a unei societăți de interes local, nicidecum în privința unui operator regional de utilități publice, cum este cazul în speță.

În consecință, ceea ce prezintă relevanță în analiza stării de incompatibilitate, este statutul societății la momentul evaluării efectuate de inspectorii pârâtei, iar S.C. C. S.A. poate fi definită ca operator regional în sensul prevederilor art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006.

Societatea menționată nu poate fi calificată ca societate comercială de interes local în sensul normei prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, ceea ce atrage neîntrunirea elementelor constitutive ale acestei incompatibilități legale pentru reclamantul A. și nulitatea raportului de evaluare.

Așa fiind, instanța de fond a statuat în mod corect că instituția recurentă a interpretat și aplicat eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 și, în consecință, a anulat raportul de evaluare nr. nr. x/24.04.2013 emis de Agenția Națională de Integritate.

În ceea ce privește analiza situațiilor de incompatibilitate din perspectiva aplicării dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 și a conținutului noțiunii de operator regional, Înalta Curte are o jurisprudență constantă în acest sens e.g. deciziile nr. 163/2015, 431/2015, 432/2015, 473/2015, 1339/2015, 1410/2015 și nr. 1908/2015.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse anterior, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul promovat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 88 din 18 mai 2015 a Curții de Apel Constanța, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 88 din 18 mai 2015 a Curții de Apel Constanța, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 27 septembrie 2017.