ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3791/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea pronunțată la data de 28 iunie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în garanție a numiților A. și B., formulată în dosarul nr. x/2017, având ca obiect anulare act administrativ.

Împotriva acestei încheieri a declarat recurs reclamanta C. S.R.L.

În motivarea recursului declarat se arată că încheierea recurată este nelegală și netemeinică, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la dispozițiile art. 72 alin. (1) C. proc. civ., motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Arată recurenta că încheierea recurată este nelegală, cererea de chemare în garanție întemeiată pe dispozițiile art. 72 C. proc. civ. fiind compatibilă cu specificul raporturilor de putere și al jurisdicției administrative.

În opinia recurentei, instanța de judecată în mod greșit a dispus respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în garanție a numiților A. și B., apreciind că, în speță, dispozițiile art. 72 alin. (1) C. proc. civ. sunt incompatibile cu prevederile cuprinse la art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Subliniază recurenta că, urmare a analizării prevederilor legale suscitate, instanța de judecată în mod vădit greșit a constatat incompatibilitatea cererii de chemare în garanție formulată de către aceasta, în forma cererii de despăgubiri, în materia contenciosului administrativ, cu specificul raporturilor de putere și al jurisdicției administrative.

Arată recurenta că doctrina în materie susține că introducerea în cauză a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului, ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, în situația în care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, este admisibilă în temeiul art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, precizează recurenta, faptele chemaților în garanție au generat elaborarea și emiterea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/29.11.2016, contestat prin cererea în anulare dedusă judecății.

Apreciază recurenta că motivul care stă la baza soluției de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în garanție rezidă în faptul că, în opinia primei instanțe, nu pot fi chemate în garanție sub jurisdicția administrativă persoanele care nu au elaborat, emis și încheiat actul administrativ supus cenzurii instanței, fie el tipic, fie asimilat.

Punctează recurenta că, cererea de despăgubiri, respectiv cererea de chemare în garanție, a fost formulată tocmai pentru recuperarea prejudiciului cauzat prin elaborarea actelor supuse cenzurii instanței de judecată, respectiv Decizia de soluționare a contestației nr. 3393/09.02.2017 și, în principal, Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/29.11.2016.

În acest context, actele contestate de recurenta-reclamantă prin cererea de anulare formulată au fost întocmite ca urmare a constatării neregulilor săvârșite de chemații în garanție cu ocazia parcurgerii procedurii de aprobare a cererii de finanțare. Rezultă așadar, în opinia recurentei, faptul că stabilirea în sarcina acesteia a creanțelor bugetare în discuție reprezintă consecința directă a faptelor întreprinse de chemații în garanție, aceștia stabilind un punctaj greșit în baza căruia societatea recurentă a obținut finanțarea.

Se subliniază în motivele de recurs că prejudiciul suferit de recurentă prin stabilirea creanței bugetare în cuantum de 2.940.318,04 ron este cauzat în mod direct de acțiunea chemaților în garanție, prin acordarea în favoarea acesteia a punctajului de 13 puncte pentru criteriul neîndeplinit, deși societatea a atașat Cererii de finanțare documente din care rezultă în mod clar contrariul.

Or, în acest caz, arată recurenta, se poate cu ușurință constata îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având în vedere faptul că A. și B. au avut o contribuție evidentă la elaborarea actelor administrative supuse cenzurii instanței de judecată.

În opinia recurentei, considerentele primei instanțe, în sensul că prin formularea cererii de chemare în garanție în despăgubiri se tinde la eludarea inadmisibilității solicitării de despăgubiri în materia contenciosului administrativ, altele decât cele cauzate de însuși actul supus cenzurii, sunt vădit eronate.

Arată recurenta că prin sintagma "elaborarea actului" nu sunt vizate exclusiv persoanele care au participat efectiv la redactarea actului administrativ, ci și persoanele ale căror fapte au generat emiterea actului administrativ vătămător.

Subliniază recurenta că a formulat cererea de chemare în garanție având în vedere că prejudiciul pe care îl suferă aceasta este cauzat în mod direct de acțiunea chemaților în garanție, acțiune care a condus la elaborarea actelor contestate în prezentul dosar.

Astfel, chiar dacă chemații în garanție nu au emis Decizia nr. 3393/09.02.2017, emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul AFIR și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/29.11.2016, emiterea acestora a survenit tocmai ca urmare a faptului că s-ar fi constatat o neregulă săvârșită chiar de către aceștia în etapa de selecție a cererii de finanțare.

Se mai arată în memoriul de recurs că motivul stabilirii creanței bugetare în sarcina recurentei este reprezentat de faptul că s-a constatat o neregulă ca urmare a acordării greșite a punctajului aferent criteriului de selecție S8 - Exploatații agricole deținute de fermieri cu vârsta sub 40 de ani, la data depunerii proiectului.

Or, în această situație, apreciază recurenta că, fără putință de tăgadă, cererea de chemare în garanție a numiților A. și B. este admisibilă, urmând ca, în măsura respingerii cererii în anulare, deci a constatării legalității actelor contestate, persoanele vinovate de producerea prejudiciului, respectiv chemații în garanție, să fie trași la răspundere prin obligarea acestora la plata despăgubirilor solicitate.

Examinând cauza și încheierea atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluția primei instanțe, de respingere a cererii de chemare în garanție ca inadmisibilă, este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului rezultă că, în cauză, între pârâtă, în calitate de Autoritate Contractantă și reclamantă, în calitate de beneficiar, a fost încheiat Contractul nr. x/08.06.2011, al cărui obiect îl reprezintă acordarea unei finanțări nerambursabile de către Autoritatea Contractantă pentru punerea în aplicare a proiectului cu titlul "Modernizare fermă vegetală prin înființare spații de depozitare", cu valoarea totală eligibilă de maxim 7.931.431 RON, echivalentul a maxim 1.943.502 Euro. Prin contract, Agenția s-a angajat să acorde o finanțare nerambursabilă de maxim 3.172.569 RON, echivalentul a maxim 777.400 Euro - reprezentând maxim 40% din valoarea totală eligibilă a proiectului, suma totală decontată de AFIR beneficiarului de fonduri comunitare fiind de 2.940.318,04 RON, conform cheltuielilor acceptate la plată de către Autoritate.

Având în vedere că din documentele prezentate și analizate a rezultat că beneficiarul S.C. C. S.R.L. nu îndeplinea criteriul de selecție S8 - "Exploatații agricole deținute de fermieri cu vârsta sub 40 ani, la data depunerii proiectului", pârâta a constatat că proiectul cu codul x și titlul "Modernizare fermă vegetală prin înființare spații de depozitare" nu trebuia selectat pentru co-finanțarea Comunității.

Neregula identificată a fost consemnată în Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței nr. x/29.11.2016, întocmit în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 și ale H.G. nr. 875/2011, prin care s-a constituit în sarcina reclamantei un debit în cuantum de 2.940.318,04 RON.

Împotriva Procesului Verbal de constatare nr. x/29.11.2016, beneficiarul a formulat contestație, care a fost soluționată în sensul respingerii acesteia, prin Decizia nr. 3393/09.02.2017, emisă de pârâtă.

Astfel, Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/29.11.2016 și Decizia de soluționare a contestației nr. 3393/09.02.2017 sunt acte administrative emise de Autoritatea contractantă tocmai prin prisma existenței unei nereguli în ce privește încheierea contractului anterior menționat.

Prin acțiunea principală formulată, reclamanta S.C. C. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, anularea actelor administrative emise de pârâtă, respectiv a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/29.11.2016 și a Deciziei de soluționare a contestației nr. 3393/09.02.2017.

De asemenea, societatea reclamantă a formulat cerere de chemare în garanție, prin care a solicitat ca, în eventualitatea respingerii cererii de chemare în judecată privind anularea actelor administrative, instanța să dispună obligarea experților B. și A. la suportarea contravalorii sumelor fixate în sarcina recurentei prin titlul de creanță nr. 32553/29.11.2016.

Prin încheierea din data de 28.06.2017, Curtea de Apel București a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în garanție, reținând că prin formularea acestei cereri se tinde a se eluda inadmisibilitatea solicitării de despăgubiri în materia contenciosului administrativ, altele decât cele cauzate de însuși actul supus cenzurii.

Împotriva acestei încheieri a formulat recurs reclamanta S.C. C. S.R.L., arătând că este nelegală și netemeinică, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la dispozițiile art. 72 alin. (1) C. proc. civ., motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază că încheierea recurată este temeinică și legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor legale incidente, astfel cum rezultă din considerentele în continuare arătate.

Așa cum a reținut în mod corect instanța de fond, ne aflăm într-o jurisdicție administrativă, astfel că primează norma specială, respectiv Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, normă care se completează, conform art. 28 alin. (1), cu prevederile C. proc. civ., însă "în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte."

În materia contenciosului administrativ chemarea în garanție și cererea de despăgubiri este reglementată de art. 16 din Legea nr. 554/2004, text de lege care prevede expres că:

"Cererile în justiție prevăzute de prezenta lege pot fi formulate și personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere."

Astfel, în acțiunile în contencios, reclamantul poate chema în judecată și persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului dedus judecății, sau care se face vinovată de refuzul rezolvării cererii reclamantului referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim al acestuia, art. 16 conferind calitate procesuală pasivă doar persoanei/persoanelor care a/au contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului, ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, și numai dacă sunt îndeplinite două condiții:

- cererea de chemare în judecată trebuie să aibă ca obiect, pe lângă anularea actului sau obligarea autorității la rezolvarea unei cereri, și plata de despăgubiri pentru repararea pagubei produse prin actul administrativ tipic sau asimilat;

- persoana fizică nu poate fi acționată în contencios administrativ singură, ci numai împreună cu autoritatea publică, răspunderea lor fiind solidară.

Pe cale de consecință, este obligatoriu ca reclamantul să facă dovada că actul administrativ atacat în instanță este cel care îi produce o pagubă și doar în raport de acesta să poată formula cerere în despăgubiri strict față de persoanele care l-au elaborat, emis sau încheiat.

În motivarea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a invocat, ca normă generală de drept ce reglementează chemarea în garanție a altor persoane, dispozițiile art. 72 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora:

"(1) Partea interesată poate să cheme în garanție o terță persoană, împotriva căreia ar putea să se îndrepte cu o cerere separată în garanție sau în despăgubiri".

Rezultă astfel din norma generală posibilitatea ca atât reclamantul, cât și pârâtul să formuleze cerere de chemare în garanție.

Aflându-ne însă într-o jurisdicție administrativă, potrivit dispozițiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, sus citate, întemeierea cererii de chemare în garanție potrivit dispozițiilor art. 72 C. proc. civ. este inadmisibilă, în contextul în care legea specială, potrivit dispozițiilor art. 16 alin. (1), restrânge sfera persoanelor ce pot fi chemate în garanție doar la funcționarii care au cotribuit la emiterea actului administrativ supus controlului judiciar.

În mod corect a apreciat instanța de fond că rezultatul acestei analize de compatibilitate este acela că o cerere de chemare în garanție, formulată de reclamant în forma cererii de despăgubiri, în materia contenciosului administrativ, este incompatibilă cu specificul raporturilor de putere și al jurisdicției administrative, sub jurisdicția administrativă intrând doar cererile de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin actul administrativ supus cenzurii instanței, fie el tipic, fie asimilat.

Or, în speță, astfel cum a reținut în mod corect și instanța de fond, actele administrative contestate de către reclamantă sunt Procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/29.11.2016 și Decizia de soluționare a contestației, acte administrative față de care persoanele chemate în garanție nu au calitatea de funcționari care au contribuit la elaborarea lor, în înțelesul art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Cererea de chemare în garanție în litigiul de față, vizând ipoteza respingerii cererii în anulare, deci a legalității actelor contestate, este îndreptată împotriva persoanelor care au stabilit punctajul reclamantei, în considerarea căruia aceasta a obținut finanțarea.

Prin urmare, astfel cum în mod corect a reținut Curtea de apel în considerentele încheierii recurate, se tinde, prin formularea unei cereri de chemare în garanție în despăgubiri a se eluda inadmisibilitatea solicitării de despăgubiri în materia contenciosului administrativ, altele decât cele cauzate de însuși actul supus cenzurii.

Un alt motiv invocat de recurenta-reclamantă în motivarea cererii de recurs, se referă la presupusele fapte ale chemaților în garanție, fapte ce au generat, în opinia acesteia, elaborarea și emiterea actelor administrative contestate pe calea acțiunii principale.

Înalta Curte constată că și acest motiv este neîntemeiat, în contextul în care Procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/29.11.2016 a fost întocmit în temeiul Contractului de finanțare nr. x/08.06.2011, contract ce nu a fost semnat de chemații în garanție în calitate de reprezentanți ai autorității contractante.

În raport de motivele de recurs invocate, de argumentele prezentate în motivarea cererii de chemare în garanție și având în vedere obiectul cererii de chemare în judecată, respectiv raportul juridic supus controlului judiciar, Înalta Curte apreciază că cererea de chemare în garanție formulată de reclamantă este inadmisibilă, pe de o parte fiind formulată împotriva unor persoane ce nu îndeplinesc cerințele art. 16 din Legea nr. 554/2004, iar, pe de altă parte, având în vedere că nu se solicită repararea unui prejudiciu cauzat de actele administrative supuse controlului judiciar.

Din actele și lucrările dosarului se poate observa că reclamanta nu a învestit instanța cu o cerere de stabilire a unor despăgubiri, în contradictoriu cu autoritatea emitentă a actului administrativ contestat, pentru ca chemații în garanție să justifice calitatea procesuală pasivă, în situația în care ar fi îndeplinită și condiția expusă în cuprinsul primului motiv, respectiv să fi contribuit la emiterea actului administrativ.

Având în vedere aceste considerente, Înalta Curte apreciază că, pentru a întruni condițiile de admisibilitate în principiu, cererea de chemare în garanție trebuie să fie grefată unei acțiuni în pretenții care să aibă ca temei actul administrativ contestat și concomitent să fie îndreptată împotriva funcționarilor care au contribuit la elaborarea actului administrativ.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În consecință, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar și susținerile părților, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta C. S.R.L. împotriva încheierii din 28 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 24 noiembrie 2017.