ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2577/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 18.11.2014, reclamanta S.C. A. S.R.L. Piatra Neamț a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice-Comisia de autorizare a activității de schimb valutar, anularea Deciziei nr. 78/28.14.2014 și a Deciziei nr. 76/30.09.2014 de revocare a autorizației de schimb valutar nr. x.

La termenul de judecată din 20.08.2015, reclamanta a solicitat și suspendarea executării Deciziei nr. 76/30.09.2014 și, implicit, a Deciziei nr. 78/28.10.2014, în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

1.2. Soluția primei instanțe

Prin sentința nr. 136 din 2 octombrie 2015, Curtea de Apel Bacău a admis acțiunea reclamantei, astfel cum a fost precizată și completată, a anulat Decizia nr. 78/28.10.2014 și Decizia nr. 76/30.09.2014 de revocare a autorizației de schimb valutar nr. x și a suspendat executarea celor două acte administrative până la soluționarea definitivă a cauzei.

2.1. Împotriva acestei hotărâri, în condițiile art. 483 C. proc. civ., au formulat recurs reclamanta A. S.R.L. și pârâtul Ministerul Finanțelor Publice.

Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a invocat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea, în parte, a sentinței recurate în sensul admiterii cererii de suspendare a executării actelor contestate până la soluționarea nu doar definitivă a cauzei, ci și "irevocabilă", până la soluționarea acțiunii în anulare inclusiv de instanța de recurs.

Recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice-Comisia de autorizare a activității de schimb valutar a formulat două cereri de recurs, una vizând soluția instanței de fond asupra cererii de suspendare a executării actelor contestate și ce-a de-a doua vizând soluția pe fondul cererii de anulare. 2.2. În argumentarea recursului

2.2. În argumentarea recursului său, Ministerul Finanțelor Publice susține că în mod greșit a fost admisă cererea de suspendare a executării, hotărârea primei instanțe fiind afectată de motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.

În esență, recurenta-pârâtă susține că prima instanță, soluționând cererea de suspendare a executării actelor administrative atacate, nu a analizat apărările formulate de pârâtă sub acest aspect, luând în considerare exclusiv motivele invocate de reclamantă în susținerea acestei cereri.

Nu sunt îndeplinite nici condițiile de fond, prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ, susține recurenta-pârâtă, astfel că hotărârea criticată este pronunțată cu greșita aplicare a normelor de drept material, reprezentate de prevederea legală anterior citată.

În ceea ce privește soluția pronunțată pe fondul cauzei, recurenta-pârâtă arată că prima instanță, apreciinc că pârâta a aplicat retroactiv legea, a făcut confuzie între un aspect pur formal cu condițiile de fond necesare autorizării caselor de schimb valutar.

Astfel, reține prima instanță faptul că reclamantei i se reproșează neîndeplinirea unei condiții ce nu era prevăzută la data autorizării, respectiv aceea ca în incinta casei de schimb valutar să nu se desfășoare alte activități, condiție impusă numai prin actul de modificare a Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 664/2012, respectiv prin Ordinul nr. 86/2014.

Arată recurenta pârâtă că Ordinul nr. 86/2014, emis pentru modificarea și completarea Ordinului nr. 664/2012 nu instituie condiții de funcționalitate noi, cum greșit susține reclamanta și preia prima instanță, ci doar modifică procedura de autorizare, înlocuind verificarea faptică a condițiilor de autorizare efectuată de echipa prevăzută de Ordinului nr. 664/2012 cu o declarație pe proprie răspundere, autentificată notarial.

Prin urmare, modificarea suferită de Ordinul nr. 664/2012 este doar de nivel formal, sub aspectul verificării îndeplinirii condițiilor de funcționalitate a spațiului propus pentru desfășurarea activității dde schimb valutar, astfel că în mod greșit reține prima instanță că în decizia de revocare a autorizației privind pe reclamantă au fst reținute aspecte care vizează nerespectarea unor condiții inexistente la data autorizării.

Față de aceste considerente, pe larg dezvoltate în cererea de recurs, pârâta solicită casarea hotărârii instanței de fond, trimiterea cauzei spre rejudecare și, în subsidiar, în eventualitatea rejudecării cauzei, respingerea acțiunii reclamantei ca fiind neîntemeiată.

2.3. Procedura de examinare a recursurilor în completul de filtru

Raportul asupra admisibilității în principiu a recursurilor, întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în Complet de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 12 octombrie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea de ședință din data de 8 februarie 2018, Completul de filtru, apreciind incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., a admis în principiu recursurile și a fixat termen pentru judecata cauzei pe fond.

Prealabil dezlegării motivelor de casare invocate de ambele recurente, este necesară o succintă expunere a contextului faptic al speței și a normelor de drept incidente în cauză, așa cum acestea au fost reținute prin hotărârea ce face obiectul prezentelor căi de atac.

Astfel, societatea reclamantă- S.C. A. S.R.L. a fost autorizată să efectueze activități de schimb valutar în urma procedurii prevăzute de ordinul M.F.P. nr. 664/2012 fiind emisă autorizația nr. x.

În perioada 27.03.2014-16.05.2014 societatea reclamantă a fost supusă unui control din partea Direcției Generale Antifrauda Fiscala 1 Suceava, rezultatul verificărilor fiind consemnat in procesul-verbal nr. x Ulterior, în temeiul acestor constatări ale Direcției Generale Antifraudă Fiscala 1 Suceava, Comisia de autorizare a activității de schimb valutar din cadrul Ministerului Finanțelor Publice a emis Decizia nr. 76/30.09.2014, act administrativ prin care s-a dispus revocarea autorizației de schimb valutar nr. 212/2013.

S-a reținut în fapt, că în punctele de schimb valutar deținute de societatea reclamantă funcționează trei societăți care desfașoară activități distincte, și anume:

- S.C. A. S.R.L. desfășoară activitatea de schimb valutar și transfer bani prin B.;

- S.C. C. S.R.L. desfășoară activitatea de amanet aur și argint;

- S.C. D. S.R.L. desfășoară activitatea de vânzare și reîncărcare cartele telefonice.

În atare context, autoritatea pârâtă a apreciat că reclamanta nu mai îndeplinește una din condițiile de autorizare, cea referitoare la funcționalitatea spațiului casei de schimb valutar, fiind încălcată obligația de a nu defășura alte activități decât cele expres permise de lege, aferente codurilor CAEN 6619-Activități auxiliare intermedierilor financiare, exclusiv activități de asigurări și coduri de pensii-remiterea de bani.

Considerând că soluția de revocare a autorizației de schimb valutar este netemeinică și nelegală, reclamanta a formulat plângere prealabilă, în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004, soluționată prin Decizia nr. 78/28.10.2010, în sensul respingerii acesteia.

Subsecvent, reclamanta a formulat prezenta acțiune în contencios administrativ, admisă de prima instanță prin sentința civilă recurată, pentru urmtoarele motive, sintetizate astfel:

- îndeplinirea condițiilor de autorizare referitor la funcționalitatea spațiului propus pentru desfășurarea activității de schimb valutar se verifică prin raportare la reglementarea în vigoare la data solicitării emiterii autorizației și nu prin raportare la normele ulterioare;

- la data inițierii procedurii de autorizare a reclamantei, normele în vigoare, reprezentate de Ordinul nr. 664/2012, nu impuneau restricții cu privire la alte activități ce pot fi desfășurate în incinta casei de schimb valutar, acestea fiind impuse numai prin Ordinul nr. 86/2014;

- în consecință, este nelegală revocarea autorizației de schimb valutar pentru motivul că în spațiul destinat activității de schimb valutar se desfășura și activitatea de amanet precum și cea de vânzare și reîncărcare cartele telefonice, motiv pentru care prima instanță a admis acțiunea reclamantei, și a dispuns anularea Deciziei nr. 78/28.10.2014 și a Deciziei nr. 76/30.09.2014 de revocare a autorizației de schimb valutar nr. 212 precum și suspendarea executării celor două acte administrative până la soluționarea definitivă a cauzei.

După cum s-a arătat în cele de mai sus, ambele părți au formulat recurs împotriva sentinței civile.

În ceea ce privește recursul formulat de reclamantă, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, nemulțumirea recurentei cu privire la întinderea efectelor hotărârii de suspendare a executării actelor atacate neavând suport în realitate.

Astfel, recurenta-reclamantă a susținut că instanța fondului, admițând cererea de suspendare a executării actului administrativ, formulată în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, trebuia să dispună suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei și nu doar până la soluționarea definitivă, cum s-a dispus prin sentința atacată.

Raportat la prevederile art. 634 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte constată că referirea primei instanțe la limita temporală a măsurii suspendării actului administrativ nu constituie nicidecum rezultatul unei confuzii sau al unei greșite aplicări a legii, ci conformarea soluției actualei reglementări procesuale, fiind eliminată, în prezent, distincția între hotărârile definitive și cele irevocabile, existentă la data adoptării Legii nr. 554/2004 prin prisma reglementării reprezentate de C. proc. civ. din 1865.

De aceea, mențiunile dispozitivului sentinței atacate cu privire la întinderea în timp a măsurii suspendării nu pot fi interpretate decât în sensul menținerii măsurii suspendării executării până la soluționarea recursului, sau rămânerea defintivă a soluției prin nerecurare și nicidecum nu pot fi interpretate în sensul că suspendarea durează până la soluționarea cauzei de către primă instanță.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă ca fiind nefondat, nefiind incident motivul de casare revăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Examinând recursul formulat de recurenta-pârâtă, Înalta Curte constată că este fondat, soluția de admitere a acțiunii reclamantei și de anulare a actelor atacate fiind pronunțată cu încălcarea normelor de drept material incidente în cauză, așa cum se va arăta în cele ce urmează.

Achiesând la punctul de vedere îmbrățișat de către prima instanță cu privire la aplicabilitatea principiului "tempus regit actum" Înalta Curte constată, totuși, că și la data inițierii procedurii de autorizare a societății reclamante ca operator de schimb valutar exista restricția desfășurării altor activități în incinta casei de schimb valutar, cu excepția celor aferente codului CAEN 6619-Activități auxiliare intermedierilor financiare, exclusiv activități de asigurări și coduri de pensii-remiterea de bani.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Anexa 2 a Ordinului nr. 664/2012, activitățile de schimb valutar pentru persoane fizice pe teritoriul României pot fi efectuate cu îndeplinirea condițiilor legale aplicabile numai de următoarele categorii de entități: case de schimb valutar, organizate ca persoane juridice conform Legii nr. 31/1990 privind societățile comerciale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, având ca principal obiect de activitate activitățile de schimb valutar pentru persoane fizice cod CAEN 6612 - Activități de intermediere a tranzacțiilor financiare - activități ale birourilor de schimb valutar. Activitățile secundare nu pot fi altele decât cele incluse în cod CAEN 6619 - Activități auxiliare intermedierilor financiare, exclusiv activități de asigurări și coduri de pensii - remiterea de bani.

Este de subliniat faptul că această dispoziție este cuprinsă în anexa ce cuprinde criteriile referitoare la autorizarea și/sau înregistrarea entităților care desfășoară activități de schimb valutar pe teritoriul României, astfel că susținerile recurentei-reclamante, preluate și de către prima instanță, în sensul că la data inițierii procedurii de autorizare a reclamantei ca operator de schimb valutar nu era prevăzută restricția cu privire la alte activități ce pot fi desfășurate în incinta casei de schimb valutar, nu au suport.

Dacă legiuitorul a găsit necesar să nu permită autorizarea unei societăți comerciale ca operator de schimb valutar, în contextul în care obiectul de activitate al acesteia cuprinde și alte activități decât cea de schimb valutar sau cea secundară permisă în mod excepțional, este evident că nu poate fi primită interpretarea reclamantei, în sensul că legiuitorul ar fi permis, totuși, ca în incinta casei de schimb valutar să poată fi desfășurate și alte activități dar de către alte societăți decât cea autorizată să efectueze schimbul valutar. O astfel de interpretare, cum este cea propusă de reclamantă și însușită de prima instanță, face inutilă, de altfel, întreaga reglementare a condițiilor de funcționalitate a spațiilor caselor de schimb valutar, pentru că, dacă pe lângă un operator de schimb valutar ar putea coexista un număr nelimitat de societăți cu orice obiect de activitate, nu se poate identifica nicio rațiune pentru instituirea unor restricții privitoare la activitățile ce pot fi desfășurate de către operatorul de schimb valutar.

O atare limitare strictă a activităților ce pot fi desfășurate de operatorii de schimb valutar are în vedere nivelul ridicat de risc al acestor operațiuni financiare și asigurarea unei posibilități reale de identificare a fluxurilor de numerar utilizate în activitatea de schimb valutar, deziderate ce evident nu ar putea fi îndeplinie în contextual în care restricția prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. a) din Anexa 2 a Ordinului nr. 664/2012 ar viza numai operatorul de schimb valutar și nu alte entități economice, în măsura în care acestea ar funcționa în același spațiu în care se desfășoară și activitatea de schimb valutar.

De aceea, faptul că modelul notei de constatare prevăzută de Ordinul nr. 664/2012 pentru verificarea spațiilor aferente activității de schimb valutar nu prevede explicit o rubrică aferentă nu poate însemna, cum greșit a reținut prima instanță, că până la modificarea Ordinului nr. 664/2012 nu era impusă restricția desfășurării și a altor activități în spațiul destinat activității de schimb valutar.

Prin Ordinul nr. 86/2014 a fost modificat și completat Ordinul nr. 664/2012 însă, în mod greșit consideră atât reclamanta cât și instanța fondului că prin Ordinul nr. 86/2014 a fost introdusă o nouă cerință de funcționalitate a spațiului unde se desfășoară activitatea de schimb valutar, făcându-se referire la prevederile Anexei 7 ce cuprinde modelul de declarație din care trebuie să rezulte îndeplinirea condițiilor de funțcionalitate a spațiului propus pentru punctul de schimb valutar, și unde se specifică, la lit. d), că în spațiul punctului de schimb valutar nu se desfășoară alte activități, cu excepția celor incluse în cod CAEN 6619 - Activități auxiliare intermedierilor financiare, exclusiv activități de asigurări și fonduri de pensii - remiterea de bani.

Precizarea explicită, cuprinsă la Anexa 7 lit. d) din modelul declarației acolo conținut, la care Înalta Curte a făcut referire în paragraful anterior, se explică prin faptul că procedura de autorizare a activității de schimb nu mai prevede verificarea îndeplinirii condițiilor de funcționalitate a spațiului punctului de schimb valutar "ex proprii sensibus" de către comisia prevăzută de Ordinul nr. 664/2012, în forma sa inițială, ci doar depunerea unei declarații pe proprie răspundere din care se rezulte îndeplinirea condițiilor de funcționalitate a spațiului în discuție.

Astfel, în forma sa inițială Ordinul nr. 664/2012 prevedea, la art. 6 din Anexa 2, că pentru a solicita înregistrarea punctului de schimb valutar entitățile trebuie să facă dovada îndeplinirii condițiilor de funcționalitate a spațiului printr-o notă de constatare, încheiată de către o echipă formată din reprezentanți ai structurilor teritoriale aparținând Gărzii Financiare și Inspectoratului General al Poliției Române în a căror zonă de competență este situat punctul de schimb valutar propus, în urma verificării faptice la punctul de lucru al entității, al cărei model este prevăzut în anexa nr. 7 la ordin.

Ulterior, art. 6 din Anexa 2 a Ordinului nr. 664/2012 a fost modificat în sensul că, pentru a solicita înregistrarea punctului de schimb valutar, entitățile trebuie să facă dovada îndeplinirii condițiilor de funcționalitate a spațiului printr-o declarație notarială pe propria răspundere, din care să rezulte că spațiul îndeplinește condițiile de funcționalitate, al cărei model este prevăzut în anexa nr. 7 la ordin.

Însă, așa cum s-a arătat anterior, interdicția desfășurării altor activități în punctul de schimb valutar(cu excepția activității CAEN 6619) a fost prevăzută explicit de Ordinul nr. 664/2012 încă de la data adoptării sale, astfel că în mod greșit reține prima instanță că o atare condiționalitate a spațiului punctului de schimb valutar nu a existat până la data emiterii Ordinului nr. 86/2014.

De aceea, constatându-se încălcarea unei condiții prevăzute pentru autorizare, în mod legal a procedat autoritatea pârâtă, revocând autorizația recurentei reclamante, măsură ce are suport în dispozițiile art. 24 alin. (2) lit. f) din Ordinul nr. 664/2012.

Cu referire la criticile recurentei-reclamante, în sensul că intimata-pârâtă nu a depus la dosarul cauzei toată documentația ce a stat la baza emiterii actelor administrative atacate, deși o atare solicitare a fost adresată instanței de fond, Înalta Curte constată faptul că recurenta-reclamantă nu a atacat sentința civilă nr. 136 din 2 octombrie 2015 sub acest aspect și, de altfel, nici în privința considerentelor prin care instanța fondului confirmă situația de fapt avută în vedere pentru revocarea autorizației, respectiv aceea că în spatiile autorizate pentru a desfășura activități de schimb valutar își desfășoară activitatea și S.C. C. S.R.L. (ce desfășoară activitate de amanet aur și argint) și S.C. D. S.R.L. (ce desfășoară activitatea de vânzare și reîncărcare cartele telefonice).

De asemenea, Înalta Curte a luat act de soluția primei instanțe, prin care a înlăturat motivele de nelegalitate referitoare la decizia de soluționare a plângerii prealabile, formulate de reclamantă cu neobservarea dispozițiilor art. 204 C. proc. civ., nici aceste considerente nefiind atacate de către recurenta-reclamantă.

În ceea ce privește lipsa de proproționalitate a măsurii dispuse, recurenta-reclamantă a afirmat că abaterile reținute în sarcina sa nu se sancționează automat cu retragerea autorizației de funcționare, acesta fiind un drept și nu o obligație a autorității intimate și, în plus, nu se justifică, din această perspectivă, retragerea autorizației de funcționare pentru toate punctele de schimb valutar cât timp abaterile în discuție vizează activitatea desfășurată doar în trei puncte de schimb valutar.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată faptul că societatea încalcă interdicția de desfășurare a altor activități decât cea de schimb valutar sau cea secundară, clasificată CAEN 6619, la toate cele 20 puncte de schimb valutar verificate și nu doar la trei puncte de schimb valutar, cum susține fără temei recurenta-reclamantă.

Este de remarcat și faptul că trei puncte de schimb valutar verificate de către Direcția Regională Antifraudă Fiscală 1 Suceava au fost înființate în baza noii proceduri, care presupune doar depunerea declarației notariale din care să rezulte îndeplinirea tuturor condițiilor pentru autorizare, inclusiv cele referitoare la funcționalitatea spațiului (declarațiile S212.28.018.28, S212.28.019.28 respectiv S212.28.020.04) însă și în cazul acestora recurenta reclamantă a încălcat restricția cu privire la activitățile desfășurate în punctul de schimb valutar.

De aceea, afirmațiile recurentei-reclamante, în sensul că măsura revocării autorizației de funcționare este excesivă, nu au suport, fiind evident că abaterile reținute în sarcina sa nu au nicidecum un caracter formal sau întâmplător, încălcarea restricției cu privire la natura activităților ce pot fi desfășurate în spațiul aferent punctului de schimb valutar fiind rezultatul nesocotirii normelor incidente în speță și nu al unei confuzii, concluzie întărită de faptul că o atare conduită este sesizată și în privința punctelor de schimb valutar în privința cărora a depus declarația notarială, prin care și-a asumat obligația de a nu desfășura activități nepermise în spațiile aferente punctelor de schimb valutar.

În fine, faptul că și alți operatori de schimb valutar desfășoară activități de altă natură decât cea aferentă schimbului valutar sau activităților claificate CAEN 6619 nu are nicio relevanță cu privire la legalitatea deciziilor atacate de recurenta reclamantă, legalitate ce se apreciază strict prin raportarea actelor administrative la condițiile prevăzute de lege pentru emiterea acestora și nu prin trimiterea la conduita altor subiecte de drept, ce nu poate face obiectul preocupării prezentei instanțe de recurs.

Față de aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 488 cpt. 8 C. proc. civ., recursul formulat de recurenta-pârâtă va fi admis, cu consecința casării hotărârii criticate, rejudecării cauzei și respingerii acțiunii reclamantei ca fiind neîntemeiată, constatând Înalta Curte că măsura revocării autorizației de schimb valutar nr. 212, luată prin Decizia nr. 76/30.09.2014 precum și decizia nr. 78/28.10.2014 sunt legal emise.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 136 din 2 octombrie 2015 a Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul formulat de Ministerul Finanțelor Publice-Comisia de Autorizare a Activității de Schimb Valutar împotriva aceleiași sentințe și, rejudecând cauza, respinge acțiunea, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 14 iunie 2018.