ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1867/2019

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Comuna Caraula prin Primar, în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu, a solicitat instanței că prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună, în principal anularea Adresei AFM nr. x/2015, precum și a Adresei AFM nr. x/04.09.2015, ca fiind informe și obligarea pârâtei la comunicarea deciziei motivate ce a stat la baza reîncadrării Contractului pentru finanțare nerambursabilă nr. x/08.06.2011 privind schimbarea denumirii obiectului din "Realizarea de spații verzi în comuna Caraula" în "Reabilitarea și extinderea spațiilor verzi în comuna Caraula" și motivele care au stat la baza reîncadrării proiectului, precum și a deciziei de reziliere a contractului mai sus menționat. În subsidiar, în cazul în care se consideră că Adresele AFM menționate nr. x/2015 și nr. y/04.09.2015 îndeplinesc condițiile de formă pentru reîncadrarea proiectului intitulat "Realizarea spațiilor verzi în Comuna Caraula, județul Dolj", respectiv rezilierea proiectului mai sus menționat, a solicitat anularea adreselor mai sus menționate.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 268 din 10 iunie 2016, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamanta Comuna Caraula prin primar, în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu. Totodată, a admis cererea reconvențională formulată de pârâta Administrația Fondului pentru Mediu, în contradictoriu cu reclamanta Comuna Caraula prin primar. A obligat pârâta-reclamantă Comuna Caraula prin primar, către AFM, la plata sumei de 284.720,41 RON, daune-interese, cu dobânda legală aferentă, calculată de la data plății.

Recursul exercitat în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 268 din 10 iunie 2016 a declarat recurs reclamanta Comuna Caraula prin primar, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Arată recurenta-reclamantă, că instanța de fond nu a cercetat fondul cauzei, reținând în principal că nu au fost contestate Adresele nr. x/27.05.2015 și nr. y/04.09.2015; adrese care cuprindeau motivele pentru care s-a dispus reîncadrarea proiectului. În realitate, aceste adrese constituie simple informări și nu îmbracă forma unor decizii de reîncadrare a proiectului. Chiar și în situația în care s-ar considera că acestea reprezintă decizii de reîncadrare a proiectului, acestea au fost contestate. Instanța a apreciat în mod eronat că Adresele nr. x/10.07.2015 și nr. y/16.09.2015 nu au valoarea juridică a unei plângeri prealabile, însă nu motivează acest aspect. În ceea ce privește fondul cauzei, instanța de fond nu a analizat în ce măsură s-ar fi putut dispune o reîncadrare a proiectului, atâta timp cât din Raportul de evaluare a domeniului public Caraula efectuat de un expert evaluator în 2010 reiese că terenul care face obiectul Contractului de finanțare nerambursabilă nr. x/08.06.2011 era liber și nu existau construcții-instalații pe amplasament sau în subsol la momentul derulării proiectului, astfel că nu poate fi vorba de reabilitare și extindere a unor spații verzi inexistente. Chiar dacă facturile emise de executant pe parcursul derulării proiectului fac trimitere fie la realizarea spațiului verde, fie la reabilitarea spațiului verde, se observă însă că lucrările în sine vizează exclusiv realizarea spațiilor verzi (achiziționarea de instalații specifice, transport pământ pentru înființare spații verzi). De asemenea, la fila x se regăsesc fotografii ce vizează terenul pe care se realizează lucrările, observându-se foarte clar că este vorba de un teren viran.

Apărările intimatei Administrația Fondului pentru Mediu Prin întâmpinarea depusă la data de 19.12.2016 intimata-pârâtă Administrația Fondului pentru Mediu a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că instanța de fond a reținut corect situația de fapt, având în vedere materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată. Susține intimata, că în mod corect instanța de fond a apreciat că simpla corespondență administrativă purtată între părți, care probează îndeplinirea procedurii prealabile. Pe de altă parte, recurenta-reclamantă nu a răspuns în termenul de 30 de zile la solicitarea AFM transmisă prin Notificarea nr. x/4.09.2015, anume aceea de a-și exprima acordul cu privire la reîncadrarea proiectului la categoria "Reabilitare și extindere spații verzi", astfel că s-a comunicat acesteia decizia de reziliere unilaterală și de demarare a procedurilor de recuperare a sumelor decontate cu dobânda aferentă. Or, recurenta nu a făcut dovada atacării pe calea recursului grațios a Procesului-verbal încheiat cu ocazia ședinței Comitetului Director al AFM din 28.04.2015, rectificat în ședința din 12.08.2015, acesta fiind actul administrativ ce se impunea a fi atacat în procedura administrativă prealabilă.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma motivelor de casare invocate, ce se încadrează în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În fapt între recurentă și intimată a fost încheiat la data de 8.06.2011 Contractul de finanțare nerambursabilă nr. x/8.06.2011 prin care AFM a acordat beneficiarului o finanțare nerambursabilă în valoare de 490.000 RON conform H.G. nr. 110/9.02.2011, reprezentând 90,3% din valoarea totală a cheltuielilor eligibile la care se adaugă contribuția proprie a beneficiarului de 52.398,00 RON pentru implementarea proiectului "Realizarea spațiilor verzi în comuna Caraula județul Dolj". Conform art. 2 al contractului, beneficiarul se obligă să utilizeze finanțarea integral și numai în scopul prevăzut de contract, conform cheltuielilor eligibile prevăzute în anexa 1. În anexa la H.G. nr. 110/9.02.2011 privind aprobarea proiectelor selectate în sesiunea 21 septembrie 2009 - 12 octombrie 2009 și a finanțării acestora, în cadrul Programului adițional de îmbunătățire a calității mediului prin realizarea de spații verzi, în localități, la poziția 116 este menționat proiectul "Realizarea spațiilor veri în comuna Caraula, județul Dolj", suma aprobată fiind de 490.000 RON. În cadrul executării contractului au fost depuse două cereri de tragere pentru care AFM a decontat sumele de 140.300,78 RON și, respectiv, 144.419,63 RON. Conform Ghidului de finanțare în baza căruia a fost aprobat proiectul, suma pe care reclamanta o putea obține era de maxim 500.000 RON în cazul în care proiectul viza realizarea de spații verzi și de maxim 250.000 RON în cazul în care beneficiarul avea un proiect de reabilitare și extindere spații verzi. Prin Adresa nr. x/27.05.2015 - dosar - se aduce la cunoștința Comunei Caraula că întrucât, în documentele tehnice depuse la Cererea de finanțare nr. x/12.10.2009, denumirea Proiectului este "Reabilitare și extindere (...)" nu "Realizare spații verzi", iar documentele transmise prin Adresa nr. x/04.11.2014, înregistrată la AFM cu nr. x/05.11.2014, confirmă că este "Reabilitare și extindere și nu este Realizare spații verzi", iar prin Adresele nr. x/04.04.2014 și y/16.06.2014, a fost informat că în urmare reevaluării documentației tehnice depuse la dosarul de finanțare s-a constatat că proiectul a fost încadrat eronat, Direcția Implementare Proiecte a informat Comitetul Director al AFM cu privire la situația ce a intervenit pe parcursul implementării proiectului, în vederea luării unei decizii referitoare la condițiile de continuare a finanțării proiectului. Totodată, până la data de 31.12.2014, nu s-a semnat actul adițional, cu privire la prelungirea duratei de realizare și propunerea noului grafic de finanțare. A fost informată reclamanta că în cadrul ședinței Comitetului Director al AFM din data de 28.04.2015 a fost analizată situația în care se află proiectul și s-a decis înștiințarea sa pentru acceptarea reîncadrării proiectului la categoria "Reabilitarea și extinderea spațiilor verzi" cu recuperarea sumelor decontate în mod eronat și finalizarea proiectului, urmând ca în caz contrar să se decidă demararea procedurilor pentru recuperarea sumelor decontate cu dobânda aferentă. În adresa menționată s-a consemnat că în baza art. 7 alin. (7).3 din contractul amintit, reclamanta are obligația de a-i transmite în termen de 30 de zile de la primirea acesteia, documentele solicitate, iar în cazul în care deficiențele constatate nu sunt înlăturate, se constituie caz de culpă și se vor lua măsuri de sistare temporară a utilizării finanțării sau rezilierea contractului cu recuperarea sumelor virate. Prin Adresa nr. x/04.09.2015, - Dosarul nr. x/2016, referitor la contractul de finanțare nerambursabilă nr. x/08.06.2011 se învederează că în cadrul ședinței Comitetului Director al AFM din data de 28.04.2015 a fost analizată situația în care se află proiectul Comunei Caraula și s-a decis înștiințarea sa "pentru acceptarea reîncadrării proiectului la categoria "Reabilitarea și extinderea spațiilor" cu recuperarea sumelor decontate în mod eronat și finalizarea proiectului. În caz contrar se decide demararea procedurilor pentru recuperarea sumelor decontate cu dobânda aferentă". S-a comunicat reclamantei că în ședința Comitetului Director din data de 12.08.2015 s-a corectat eroarea de redactare din Procesul-verbal al Ședinței Comitetului director din data de 28.04.2015, având următorul cuprins "Se decide notificarea beneficiarului în legătură cu acceptul acestuia referitor la reîncadrarea proiectului la categoria "Reabilitarea și extinderea spațiilor verzi" cu recuperarea sumelor decontate în mod eronat și finalizarea proiectului. În caz contrar se decide rezilierea unilaterală și demararea procedurilor pentru recuperarea sumelor decontate cu dobânda aferentă. Astfel, conform art. 8 alin. (8).3 din Contractul pentru finanțare nerambursabilă nr. x/08.06.2011, s-a decis rezilierea contractului, iar beneficiarul este obligat la plata de daune interese, în cuantum egal cu suma trasă din finanțare, la care se adaugă foloase nerealizate la nivelul ratei dobânzii Băncii Naționale a României." Prin Adresa nr. x/10.07.2015, Comuna Caraula comunică Administrației Fondului pentru Mediu că, urmare a Adresei nr. x privind schimbarea încadrării proiectului "Realizarea spațiilor verzi în comuna Caraula, jud. Dolj" în "Reabilitarea și extinderea spațiilor verzi", nu este de acord cu reîncadrarea proiectului deoarece la data inițierii proiectului și la data semnării Contractului de finanțare nerambursabilă nr. x/08.06.2011 nu exista deja un parc pe terenul respectiv care trebuia reabilitat, exista teren liber de orice sarcini. Prin Adresa nr. x/16.09.2015, Comuna Caraula învederează Administrației Fondului pentru Mediu că în data de 10.09.2015 a primit Adresa nr. x/04.09.2015 prin care se comunică reîncadrarea proiectului de la "Realizare spații verzi" la "Reabilitare spații verzi", ca urmare a Adreselor AFM nr. x/04.04.2014 și nr. y/16.06.2014 (primite de reclamantă în data de 29.10.2014 prin mail) a transmis Adresa nr. x/04.11.2014 prin care își exprimau punctul de vedere cu privire la reîncadrarea proiectului, la care a atașat copie a Facturii nr. x privind proiectul tehnic, proces-verbal de predare - primire amplasament, note de control, Actul adițional nr. x/2014. În aceeași adresă se menționează că, urmare a Adresei nr. x, primită în data de 10.06.2015 s-a răspuns cu Adresa nr. x/10.07.2015 la care s-a atașat copie a raportului de evaluare Proprietate imobiliară - domeniu Public Caraula, efectuat de expert evaluator în 2010 din care reiese clar că terenul ce face obiectul Contractului de finanțare nerambursabilă nr. x/08.06.2011 terenul era liber și nu existau construcții - instalații pe amplasament sau în subsol în momentul începerii derulării proiectului, deci nu poate fi vorba de o Reabilitare și extindere a unor spații verzi inexistente. Examinând cuprinsul adreselor enumerate mai sus, în dezacord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar apreciază că cele două adrese (nr. x/10.07.2015 și nr. y/16.09.2015) fac dovada parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) și (8) din Legea nr. 554/2004 și nu constituie o simplă corespondență administrativă purtată de reclamantă și autoritatea publică intimată. În ceea ce privește Adresa nr. x/4.11.2014, reclamanta comunică intimatei AFM că, urmare a Adreselor x/4.04.2014 și nr. y/16.06.2014 primite de comuna Caraula la data de 29.10.2014 prin e-mail, prin care i se comunică schimbarea încadrării proiectului din parc nou în reabilitare și extindere, apreciază că încadrarea s-a efectuat eronat și nu este de acord cu aceasta. Instanța de fond reține că aceste adrese nu au fost contestate de reclamantă, deși prin intermediul lor i-a fost adusă la cunoștință schimbarea încadrării proiectului în cadrul ședinței Comitetului Director al AFM din 28.04.2015. Însă, judecătorul fondului ignoră faptul că cele două adrese (nr. x/4.04.2014 și nr. y/16.06.2014) sunt contestate prin chiar Înscrisul nr. 74/4.11.2014 înregistrat la AFM sub nr. x/5.11.2014, reclamanta precizând în mod expres "vă facem cunoscut că din punctul nostru de vedere, aceasta este o încadrare eronată, deoarece pe teren efectiv a fost realizat un parc nou, nu a fost vorba de o reabilitare și extindere a unui parc deja existent, cum specificați în adresele de mai sus". Astfel, proiectul tehnic a fost întocmit pentru "Realizare spații verzi în comuna Caraula", așa cum reiese și din Devizul general privind cheltuielile de investiții. Conform Procesului-verbal de predare-primire a amplasamentului nr. x/2011 rezultă că pe teren nu existau construcții sau instalații, pe amplasament sau în subsol, chiar dacă din eroare în preambulul său se menționează că predarea se efectuează pentru "Reabilitare, extindere spații verzi", fiind vorba în mod evident de o eroare materială. În sprijinul tezei potrivit căreia în realitate proiectul derulat de reclamantă viza realizarea spațiilor verzi în comuna Caraula, județul Dolj, stau cele două acte de control (nr. x/02.12.2011 și nr. y/02.12.2011), din cuprinsul cărora reiese că în urma vizitei pe teren s-a constatat executarea următoarelor lucrări, conform situațiilor de lucrări aduse la plată: amenajare parc - procurare și instalare material dendrofloricol; amenajare alei - 649 mp, amenajare spațiu de joacă - 422 mp; instalație irigații - 1 buc.; sistem iluminat fotovoltaic (stâlpi iluminat - 10 buc. și corpuri iluminat - 10 buc.); bancă - 37 buc. De altfel, singura motivare cuprinsă în Nota Comitetului Director constă în aceea că "în urma analizării documentației depuse în vederea decontării Cererii de tragere nr. x/20.08.2012 s-a constatat că există o diferență în ce privește titlul proiectului (...) acesta apare în unele documente ca "Realizarea de spații verzi", iar în altele ca "Reabilitarea și extinderea spațiilor verzi". Înalta Curte apreciază că în cauză prezintă relevanță denumirea proiectului cuprinsă în art. 1.1 al Contractului de finanțare nerambursabilă nr. x/08.06.2011 așa cum a fost modificat prin Actele adiționale nr. 1/2012 și nr. 2/18.07.2012 și nr. 3/2014, precum și lucrările concrete executate în teren, care conduc la concluzia că în realitate a fost vorba de realizarea spațiilor verzi și nu de reabilitarea și extinderea unor spații deja existente. Sancționarea reclamantei pentru o serie de erori materiale cuprinse în unele documente ar fi excesivă, atâta timp cât în cuprinsul caietului de sarcini întocmit în procedura de achiziție publică, Cap. 2.1 - Descrierea investiției și vorbește despre: "amenajarea spațiilor verzi", "funcția principală a spațiilor verzi astfel constituită prin instalarea culturilor dendrofloricole (...)" "zona ce va fi amenajată va îndeplini numeroase funcții ecologice, estetice, sociale, sanitare, educative, etc." Aceeași concluzie rezultă din devizul general care menționează la obiectivul proiectului "Realizare spații verzi în comuna Caraula, județul Dolj", precum și din cuprinsul Studiului de fezabilitate pentru realizarea de spații verzi, unde la Cap. 2.2.3 - Descrierea constructivă funcțională și tehnologică, precizează că obiectivul studiului este realizarea spațiilor verzi din localitate, în principal prin instalarea și întreținerea vegetației dendrofloricole, dar și prin construirea și amenajarea unor elemente arhitecturale cu rol estetic și social. În consecință, reținând că în mod excesiv autoritatea intimată a dispus reîncadrarea proiectului inițial în categoria "Reabilitarea și extinderea spațiilor verzi" cu recuperarea sumelor decontate, motivându-și decizia pe baza unor simple erori materiale cuprinse într-o serie de documente întocmite pe parcursul implementării proiectului, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Comuna Caraula prin Primar, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 496 C. proc. civ., va casa sentința și, rejudecând cauza, va admite acțiunea cu consecința anulării actelor administrative atacate.