ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2911/2019

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, la data de 7 septembrie 2016, reclamanții A., B., C., D., E. (în calitate de moștenitori al defunctei F.), G. (în calitate de moștenitoare a defunctei F.), H. și I. au chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, pentru a se dispune anularea parțială a H.G. nr. 1120/2006 de aprobare a Normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și Ținutul Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării Tratatului de Pace între România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, cu modificările și completările ulterioare, respectiv, a dispozițiilor art. 17 alin. (4) lit. h), care permit Serviciului pentru Aplicarea Legii nr. 290/2003 ca, în baza raporturilor administrative ierarhice, să solicite comisiilor județene sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, revocarea actelor administrative emise, în situația în care constată încălcarea prevederilor legale în vigoare.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 311 din 22 noiembrie 2016, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea, ca neîntemeiată.

Recursul exercitat în cauză Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții A., D., B., E., C., G., în calitate de moștenitori ai defunctei F. și H. și I., invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Criticile recurentei-reclamante au vizat, în esență, aplicarea greșită de către instanța de fond a normelor de drept material în condițiile în care, deși statuează că posibilitatea exercitării controlului de legalitate a actului administrativ nu este expres reglementată de dispozițiile actului normativ cu forță juridică superioară - Legea nr. 290/2003, totuși concluzionează, în mod nelegal, că exercitarea controlului ierarhic de legalitate este reglementat în alte acte normative. În opinia recurenților, deși controlul administrativ ierarhic nu este reglementat prin nicio dispoziție a Legii nr. 290/2003, dispozițiile art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 reglementează posibilitatea serviciului pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 de a dispune înaintarea dosarelor către comisiile de aplicare a Legii nr. 290/2003 cu propunere de revocare a hotărârii luate. Astfel, motivarea instanței de fond cu privire la exercitarea controlului administrativ ierarhic excedează oricărei noțiuni legale. Au mai arată că, interpretarea instanței de fond în sensul de exercitare a controlului ierarhic este reglementată în cuprinsul altor acte normative și contravine disp. art. 16 și 78 din Legea nr. 24/2000, în sensul că prin hotărârea de guvern emisă în aplicarea legii nu se poate justifica depășirea dispozițiilor legii în baza căreia a fost emisă. Ineficiența mecanismului de verificare a legalității hotărârii emise în baza Legii nr. 290/2003 impunea, eventual, o modificare legislativă, iar nu adăugarea la lege printr-un act administrativ al Guvernului. Astfel, aplicarea dispozițiilor art. 17 alin. (4) lit. h) din Normele metodologice adaugă la Legea nr. 290/2003, în sensul că permit vicepreședintelui ANRP atunci când soluționează contestațiile împotriva hotărârilor comisiilor, în situația în care acesta constată încălcarea prevederilor Legii nr. 290/2003, precum și a normelor metodologice adoptate în aplicarea sa, să propună reanalizarea actelor administrative emise în aplicarea acestei legi de către comisiile județene sau a municipiului București, respectiv să transmită dosarul înapoi la comisie și să solicite revocarea hotărârii, caz incident și în situația recurenților cu privire la Hotărârea Comisiei Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, nr. 1525 din 31 ianuarie 2013 și Decizia nr. 1066 din 17 octombrie 2014, în sensul că deși contestația a fost respinsă, autoritatea avea la dispoziție doar aplicarea art. 8 din Legea nr. 290/2003, așa cum era în vigoare la data analizării cererii și care prevedea modalitatea de soluționare a contestațiilor, respectiv admiterea sau respingerea acestora. În privința încălcării principiului de drept non reformatio in pejus adică nimănui nu i se poate înrăutăți situația prin propria cale de atac, deși acesta este un principiu de drept procesual urma a fi aplicat și în cadrul soluționării contestației, în sensul admiterii sau respingerii acesteia. Însă autoritatea administrativă a realizat în cadrul contestației un control ierarhic administrativ de legalitate, care este distinct față de cel realizat în cadrul contestației, control prin care recurenților li s-a înrăutățit situația prin propria cale de atac. Totodată, posibilitatea instituită de disp. art. 17 lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 încalcă principiul securității raporturilor juridice, readucând în discuție situații juridice soluționate definitiv, fie prin necontestarea hotărârii comisiilor pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, fie prin epuizarea căilor de atac prevăzute de lege, cu consecința imediată a creării unui climat de nesiguranță și incertitudine în ce privește respectarea obligațiilor asumate de stat față de proprii cetățeni. Reglementând posibilitatea intervenției fără limită în timp a vicepreședintelui ANRP, reprezentant al Guvernului, numit prin decizie a primului-ministru, în scopul revocării unui act administrativ prin care este stabilit un drept de creanță împotriva statului, dispozițiile criticate în prezenta speță sunt de natură a încălca și principiul egalității de arme consacrat în jurisprudența CEDO în interpretarea art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului, dând posibilitatea statului debitor de a interveni pentru a amâna fără termen executarea obligațiilor stabilite de propria administrație în detrimentul particularului care astfel va fi obligat să suporte o sarcina exorbitant de mare, rupând justul echilibru dintre cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor acestuia.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea depusă la 16 februarie 2017, intimata Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate. În esență, a arătat că disp. art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 vin în aplicarea art. 8 alin. (3) din Legea nr. 290/2003, nereprezentând în niciun caz o adăugare la lege, întrucât aceasta din urmă prevede controlul administrativ ierarhic al hotărârilor emise de comisiile județene sau ale municipiului București. 4.2. Intimatul-pârât Guvernul României, prin întâmpinarea depusă la data de 27 februarie 2017 a solicitat respingerea recursului ca nefondat, subliniind că prevederile incluse în art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 referitoare la exercitarea controlului ierarhic de legalitate asupra actelor administrative emise de structurile teritoriale ale organului de specialitate al administrației publice centrale își găsesc corespondent chiar în corpul legii în aplicarea căruia au fost emise. În opinia intimatului-pârât, posibilitatea de constatare reglementată de art. 8 din Legea nr. 290/2003 este corespunzătoare exercitării unei căi de atac administrativă, destinată de controlul administrativ ierarhic, în speță fiind utilizate ambele căi pentru exercitarea controlului de legalitate al hotărârii.

Procedura derulată în recurs Prin Rezoluția din 22 octombrie 2018 a completului investit cu soluționarea cauzei s-a fixat termen de judecată a recursului în ședință publică fără a se parcurge procedura de filtru, în raport de Hotărârea Colegiului de conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți, adoptată la 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurenții-reclamanți au investit instanța de contencios administrativ în condițiile art. 8 din Legea nr. 554/204, cu solicitarea de anulare parțială a H.G. nr. 1120/2006, respectiv a dispozițiilor art. 17 alin. (4) lit. h), urmare a constatării nelegalității acestora prin raportare la actele normative în temeiul și executarea cărora au fost emise. Soluționând cauza, Curtea de apel a găsit neîntemeiate toate motivele de nelegalitate invocate de recurenții-reclamanți, soluție însușită în integralitate și de instanța de control judiciar. În esență, motivele pentru care prima instanță a considerat legale dispozițiile art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 au fost următoarele: - serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 din cadrul ANRP este organ de specialitate al administrației publice centrale, iar comisiile județene sau a Municipiului București de aplicare a Legii nr. 290/2003 reprezintă servicii publice deconcentrate ale acestui organ al administrației publice centrale, dispozițiile art. 44 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 stabilind în mod expres raporturi de supra/subordonare între acestea, care implică exercitarea unui control pe verticală; - întrucât exercitarea controlului ierarhic este de esența raporturilor de subordonare existente între structura centrală și structurile teritoriale ale organelor de specialitate ale administrației publice centrale, nu s-ar putea aprecia că dispozițiile art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 de aprobare a Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 290/2003 ar adăuga la lege, întrucât acestea corespund unor acte normative cu forță superioară, respectiv Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor și art. 123 alin. (2) din Constituție, chiar dacă nu își găsesc corespondent expres în cuprinsul Legii nr. 290/2003; - dispozițiile art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 nu adaugă la lege, ci reprezintă o punere în aplicare a disp. art. 13 din Legea nr. 290/2003 și o transpunere a principiilor revocabilității actelor administrative, respectiv controlului ierarhic. Efectuând propria evaluare a materialului probator administrat în cauză, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut corect situația de fapt și a interpretat și aplicat corect prevederile legale incidente. Astfel, Înalta curte reține că judecătorul fondului a stabilit corect că Legea nr. 290/2003 este norma specială în aplicarea căruia a fost emisă H.G. nr. 1120/2006, astfel cum rezultă și din preambulul actului administrativ a cărui anulare parțială se solicită. Potrivit normelor de tehnică legislativă prevăzute la art. 77 din Legea nr. 24/2000: "Ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului. În forma introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4)", iar potrivit disp. art. 78 din același act normativ: "Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora". Conform art. 13 din Legea nr. 290/2003: "Criteriile de evaluare și modalitățile concrete de stabilire a cuantumului despăgubirilor sau de acordare a compensațiilor pentru terenurile agricole și intravilane, precum și pentru construcții și recolte, procedurile de lucru ale comisiilor județene, respectiv a municipiului București, pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 și ale Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților - Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, gestionarea fondurilor destinate despăgubirilor, precum și modalitățile de efectuare a plăților vor fi stabilite prin norme metodologice elaborate de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și aprobate prin hotărâre a Guvernului". Astfel, odată cu emiterea H.G. nr. 1120/2006 pentru aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, la art. 17 au fost stabilite atribuțiile ANRP - Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/203, în cuprinsul art. 17 alin. (4) lit. h), statuându-se următoarele: "(4) Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 are următoarele atribuții: ...(h) în situația în care constată încălcarea prevederilor Legii nr. 290/2003, cu modificările și completările ulterioare, precum și a normelor metodologice adoptate în aplicarea sa, propune reanalizarea actelor administrative emise în aplicarea acestei legi de către comisiile județene sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003. În baza raporturilor administrative ierarhice, vicepreședintele poate solicita comisiilor județene sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 revocarea actelor administrative emise, în situația în care constată încălcarea prevederilor legale în vigoare". În speța în cauză, în data de 31 ianuarie 2013, instituția Prefectului Municipiului București a emis pe numele petenților J., F., K., H. și I., Hotărârea nr. 1525, prin care s-a stabilit cu titlu de despăgubiri suma de 809.297,73 RON, pentru bunurile deținute în proprietate de autorii L. și M., situate în comuna Culevcea, județul Cetatea Albă, abandonate și sechestrate ca urmare a stării de război și a aplicării Tratatului de Pace semnat la Paris în anul 1947. Fiind nemulțumită de cuantumul despăgubirilor stabilite prin hotărârea menționată, în condițiile prevăzute de prevederile art. 8 alin. (3) din Legea nr. 290/2003, petenta J. a depus la A.N.R.P. o contestație împotriva Hotărârii nr. 1525/2013, înregistrată cu nr. x din 27 martie 2013. Având în vedere contestația formulată, A.N.R.P. a verificat actele existente la dosarul format la Instituția Prefectului Municipiului București și în baza cărora a fost emisă Hotărârea nr. 1525/2013 și analizând înscrisurile dosarului a constatat că Hotărârea nr. 1525/2013 a fost emisă fără a fi respectate prevederile Legii nr. 290/2003, deoarece nu se face dovada refugiului autoarei M. împreună cu ceilalți membrii ai familiei și nici dovada dreptului de proprietate al autorilor asupra bunurilor pentru care se solicită despăgubiri. Din aceste motive, în conformitate cu prevederile art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006, privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, A.N.R.P. a emis Decizia nr. 1066 din 17 octombrie 2014, prin care a respins contestația recurenta J. și a propus reanalizarea dosarului constituit la Comisia Municipiului București de aplicare a Legii nr. 290/2003 în baza căruia a fost emisă Hotărârea nr. 1525 din 31 ianuarie 2013. Din relațiile comunicate de către intimată rezultă că nu a fost pronunțată o hotărâre de către Comisia Municipală București, aceasta având posibilitatea să mențină hotărârea, să solicite acte în completare ori să revoce Hotărârea nr. 1525/2013. Recurenții-reclamanți au solicitat anularea disp. art. 17 alin. (4) lit. h) din Legea nr. 1120/2006 invocând conferirea către Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 a unor atribuții care excedează prevederilor actului normativ în exercitarea căruia au fost emise normele metodologice. În acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar constată că dispozițiile criticate vizează modalitatea de acțiune a ANRP în situația controlului ierarhic, exercitarea acestuia fiind de esența raporturilor de drept administrativ specifice etapei administrativ-jurisdicționale prealabile fazei judecătorești, guvernată de principiul subordonării și controlului administrativ ierarhic. Criticile recurenților-reclamanți în sensul că în cuprinsul Legii nr. 290/2003 nu există dispozițiile legale care să permită exercitarea controlului ierarhic de legalitate nu pot fi primite, întrucât o atare interpretare a legii ar fi de natură să excludă controlului ierarhic hotărârile emise de comisiile de aplicare a Legii nr. 290/2003 cu nerespectarea dispozițiilor legale, dat fiind faptul că solicitanții despăgubirilor nu au interes să conteste aceste hotărâri. În acest context, se impune precizarea că posibilitatea de contestare reglementată de art. 8 din Legea nr. 290/2003 este corespunzătoare exercitării căii de atac administrativă, distinctă de controlul administrativ ierarhic, în cauză fiind utilizare ambele căi pentru exercitarea controlului de legalitate. Așa fiind, disp. art. 17 alin. (4) lit. h) din Normele metodologice pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 nu reprezintă o completare a disp. art. 8 din Legea nr. 290/2003, ci constituie o soluție de reglementare secundară conformă disp. art. 13 din aceeași lege și o transpunere în cadrul organizatoric de aplicare a acestei legi, a principiilor revocabilității actelor administrative și, respectiv, controlului ierarhic administrativ. Nu pot fi primite nici criticile care vizează încălcarea principiului non reformatio in pejus, întrucât fiind în prezența unei căi de atac administrativă guvernată de principiul controlului ierarhic nu se aplică principiul invocat de recurenți, specific etapei judiciare. În ceea ce privește încălcarea principiului securității raporturilor juridice, în acord cu instanța de fond, Înalta Curte reține că hotărârile emise de comisiile județene sau a Municipiului București de aplicare a Legii nr. 290/2003, chiar comunicate solicitanților de despăgubiri nu intră în circuitul civil anterior plății despăgubirilor, nu capătă caracter definitiv anterior acestui moment și nu dau naștere unui drept de creanță cert și exigibil în patrimoniul solicitanților, anterior expirării termenului în care statul este obligat să facă plata despăgubirilor, prin ANRP. Or, în speță, Comisia Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 nu s-a pronunțat asupra solicitării de revocare a Hotărârii nr. 1525/2013, hotărârea pronunțată urmând a fi supusă căii de atac a contestației. Practica judiciară depusă de către recurentul-reclamant cu privire la admiterea excepției de nelegalitate a disp. art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 nu obligă instanța de control judiciar investită cu acțiunea în anulare a actului să adopte o soluție similară, întrucât în cadrul acțiunii în anulare verificarea instanței presupune o analiză amplă, atât din perspectiva legalității cât și a oportunității de care se bucură administrația în realizarea competențelor sale. Aceasta întrucât, admiterea unei excepții de nelegalitate produce efecte doar între părțile litigiului, actul administrativ producând-și în continuare efectele față de terți, pe când admiterea unei acțiuni în anulare a unui act administrativ normativ produce efecte erga omnes, profitând tuturor subiecților de drept. Concluzionând asupra aspectelor analizate, Înalta Curte reține că disp. art. 17 alin. (4) lit. h) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 290/2003 au fost emise cu respectarea principiului ierarhiei actelor normative, fiind date în aplicarea Legii nr. 290/2003, adică în executarea unei reglementări primare, în limitele marjei de apreciere conferite emitentului de către legiuitor.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Având în vedere considerentele arătate, constatând că sentința recurată a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a legii, neexistând motive de reformare, Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.