ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3423/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul Sanatoriul de Nevroze Predeal a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, anularea Deciziei nr. 25684 din 19 august 2016, emisă de pârât, și anularea, în parte, a Raportului de control privind verificarea efectuată la nivelul Sanatoriului de Nevroze Predeal nr. 2349 din 9 martie 2016, emis de Corpul de control al Ministerul Sănătății, în ceea ce privește capitolul D, pct. 2, lit. a) și lit. b).

Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 50 din 10 martie 2017, a admis acțiunea formulată de reclamant, a anulat adresa nr. x/19.08.2016, emisă de pârât, și a anulat, în parte raportul de control privind verificarea efectuată la nivelul Sanatoriului de Nevroze Predeal nr. x/9.03.2016 emis de Ministerul Sănătății - Corpul de control, în ceea ce privește capitolul D, pct. 2 lit. a) și lit. b).

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătății, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a reluat împrejurările de fapt expuse și în fața primei instanțe, susținând, în esență, că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, a arătat că în mod greșit prima instanță a apreciat că adresa contestată, intitulată de reclamant "decizie" este act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, în condițiile în care aceasta este un răspuns la petiția reclamantului, considerat de acesta nefavorabil, reprezentând o corespondentă administrativă, așa încât nu poate forma obiectul controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ.

Cu privire la raportul de control, anulat în parte, de prima instanță, a considerat, de asemenea, că soluția este nelegală.

În esență, a susținut că niciun text legislativ nu prevede faptul că deciziile comisiei de control se adoptă cu votul majorității, membrii comisiei putând avea opinii separate în legătură cu unele aspecte ce fac obiectul unui control, opinii care nu conduc la concluzia potrivit căreia un raport de control ar fi nelegal, nefiind încălcată vreo prevedere legală.

Cu referire la sporurile în litigiu, a apreciat că prima instanță nu a ținut cont de prevederile Ordinului Ministrului Sănătății nr. 547/2010 și de faptul că aceste sporuri, fiind alocate din fonduri publice, trebuie justificate.

În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, pe fond, respingerea acțiunii.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Sanatoriul de Nevroze Predeal a invocat excepția nulității recursului, iar pe fond a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate, fiind legală și temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

În ceea ce privește excepția nulității recursului, invocată prin întâmpinare, se constată că este neîntemeiată, având în vedere că susținerile recurentului pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor formulate de intimat și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele arătate în continuare.

Intimatul-reclamant a supus controlului de legalitate adresa nr. x/19.08.2016 și raportul de control nr. x/09.03.2016, emise de autoritatea publică pârâtă.

Prin raportul de control nr. x/09.03.2016, încheiat ca urmare a verificării activității economico - financiare în perioada 2015 - 2016 la reclamantul Sanatoriul de Nevroze Predeal, s-a constatat existența unor deficiențe la nivelul Sanatoriului, două dintre ele, cuprinse în capitolul D pct. 2, referindu-se la acordarea sporurilor angajaților acestuia.

Astfel, s-a reținut că personalul de specialitate medico-sanitar și auxiliar încadrat la nivelul intimatului-reclamant beneficiază de un spor de 75%, prevăzut de Ordinul Ministerului Sănătății nr. 547/2010, Anexa 2, lit. C), pct. 1, spor pe care organele de control l-au apreciat ca fiind justificat.

Prin același raport s-a reținut că și ceilalți angajați ai reclamantului (cum ar fi personalul TESA, muncitorii ș.a.), beneficiază de un spor de 50% în conformitate cu Anexa 2, lit. D), pct. 1 și 2 din Ordinul Ministerului Sănătății nr. 547/2010, spor cu privire la care organul de control a stabilit că este nejustificat și a dispus sistarea acordării acestuia.

Totodată, s-a constatat și nelegalitatea acordării sporului de 15% directorului financiar contabil, spor ce se acordă persoanelor care, în desfășurarea activității, lucrează pe calculator peste 75% din programul de lucru.

Prin Adresa nr. x/19.08.2016, pârâtul a comunicat reclamantului că își menține opiniile exprimate prin raportul de control.

Instanța de control judiciar consideră că se impune clarificarea naturii juridice a actului dedus judecății, respectiv dacă raportul de control contestat este act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, "actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ".

Înalta Curte reține că raportul de control atacat reprezintă punctul de vedere al echipei de control din cadrul autorității recurente, iar potrivit concluziilor acestuia ar trebui să se emită alte ordine de salarizare.

Autoritatea recurentă, prin actul contestat, nu a impus măsuri concrete pentru intrarea în legalitate, dispunând doar sistarea respectelor sporuri și recomandări generale, nu a stabilit o sancțiune în cazul neintrării în legalitate și nici dreptul părții de a contesta acest act (drept recunoscut în cazul actului administrativ, dat fiind caracterul executoriu în mod direct al acestuia).

Așa fiind, raportul de control contestat nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu este emis în executarea legii ori în organizarea executării în concret a legii, nu produce efecte juridice proprii, în sensul că nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice, și nu poate fi pus în executare, neavând în sine forță executorie.

În acest condiții, reprezintă doar o operațiune premergătoare unui prezumtiv act administrativ, neavând astfel caracter de act administrativ.

Altfel spus, este vorba despre un act premergător actului administrativ propriu-zis, iar din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, în cazul învestirii cu acțiunea formulată împotriva actului administrativ partea poate contesta și operațiunile administrative care au stat la baza emiterii actului (inclusiv raportul de control atacat în prezenta cauză), instanța fiind ținută să se pronunțe în condițiile textului de lege sus-menționat.

Prin urmare, în mod greșit prima instanță a soluționat cauza pe fond, pronunțând o soluție cu aplicarea și interpretarea eronată a normelor de drept material, ceea ce atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului ca neîntemeiată.

Totodată, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea atacată și va respinge acțiunea formulată de reclamant ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului.

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Sănătății împotriva Sentinței nr. 50 din 10 martie 2017 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, în rejudecare, respinge acțiunea, ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 20 iunie 2019.

GGC - CL