ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4634/2020
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4634/2020 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2020)
Ședința publică din data de 23 septembrie 2020
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Acțiunea judiciară
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, reclamantul Institutul Național de Neurologie și Boli Neurovasculare București a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul pentru Societatea Informațională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale (în prezent, Autoritatea pentru Digitalizarea României), solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea Raportului de control înregistrat la MSI - OIPSI sub nr. x/03.04.2015 privind Contractul de finanțare nr. x/28.12.2012, cod SMIS 38095, precum și a Deciziei înregistrată la MSI - OIPSI sub nr. x/03.07.2015 privind soluționarea contestației formulată de reclamant împotriva Raportului de control anterior nominalizat.
Soluția instanței de fond
Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3893 din 07.12.2016, a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.
Calea de atac exercitată
Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul Institutul Național de Neurologie și Boli Neurovasculare București, care a solicitat casarea acesteia și trimiterea cauzei spre judecare la prima instanță.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs partea a arătat faptul că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 15 din H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii. Astfel, instanța a reținut faptul că "autoritatea de verificare a constatat încălcarea prevederilor mai sus citate pentru nedetalierea suficientă a factorilor de evaluare", fără, însă, să expliciteze în concret ce înseamnă "detalierea suficientă" a acestor factori.
Recurentul a susținut faptul că prima instanță a aplicat greșit prevederile art. 4 din Ordinul ANRMAP nr. 509/2011, deoarece în speța de față nu se regăsește situația avută în vedere de această dispoziție normativă.
În opinia recurentului, instanța trebuia să țină seama de dispozițiile art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora și să sancționeze nemotivarea Deciziei nr. 10407/03.07.2015 privind soluționarea contestației administrative.
În fine, recurentul a menționat și faptul că în mod eronat instanța nu a reținut incidența prevederilor art. 27 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 coroborate cu cele ale art. 2 alin. (1) lit. a) din același act normativ. Or, în cauză, nu există niciun "impact financiar" și nicio "sumă plătită necuvenit", motiv pentru care nu putea fi aplicată vreo corecție financiară.
Apărările formulate în cauză
4.1. Intimatul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
Partea a prezentat istoricul litigiului și a arătat faptul că în mod justificat echipa de control a constatat că punctajele acordate de către membrii comisiei de evaluare au avut la bază o evaluare ce contravine prevederilor art. 176 din O.U.G. nr. 34/2006, art. 15 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006, art. 4 din Ordinul ANRMAP nr. 509/2011, precum și Ordinului MFE nr. 543/2013.
De asemenea, este corectă concluzia la care a ajuns autoritatea competentă să soluționeze contestația administrativă formulată de intimată împotriva Raportului de control nr. x/03.04.2015 în sensul că factorii de evaluare aferenți componentei tehnice din criteriul de atribuire nu au fost detaliați suficient nici în anunțul de participare nr. x din data de 16.10.2013 și nici în documentația de atribuire.
Din analiza factorilor de evaluare detaliați în cadrul fișei de date a achiziției a rezultat că "ofertele conforme ar fi primit numărul maxim de puncte, în timp ce, celelalte oferte ar fi primit zero puncte, fără a reflecta, astfel, într-un mod clar vreun avantaj real și evident pe care autoritatea contractantă l-ar fi putut obține prin utilizarea factorilor de evaluare respectivi, fapt ce a fost reținut și de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor prin Decizia nr. 4128/C6/4662, 4679, 4688, 47051/08.11.2013." Prin urmare, corecția aplicată prin raportul de control analizat este justificată.
4.2. Recurentul Institutul Național de Neurologie și Boli Neurovasculare București a depus răspuns la întâmpinarea intimatului .
Soluția instanței de recurs
Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Așa cum s-a prezentat la pct. 1 din decizia de față, recurentul-reclamant Institutul Național de Neurologie și Boli Neurovasculare București a supus controlului instanței specializate, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Raportul de control înregistrat la MSI - OIPSI sub nr. x/03.04.2015 privind Contractul de finanțare nr. x/28.12.2012, cod SMIS 38095, precum și a Decizia înregistrată la MSI - OIPSI sub nr. x/03.07.2015 privind soluționarea contestației formulată de INNBN București împotriva Raportului de control anterior nominalizat.
Prima instanță a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată, soluție care nu este împărtășită de instanța de control judiciar.
Reevaluând materialul probator administrat în cauză prin prisma dispozițiilor legale aplicabile, pentru a răspunde la criticile de nelegalitate subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele:
Între Institutul Național de Neurologie și Boli Neurovasculare București, în calitate de beneficiar, și Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională, în calitate de Organism Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice" (POS CCE), axa TIC pentru sectoarele public și privat, a fost încheiat Contractul pentru acordarea finanțării nerambursabile nr. 645/324/28.12.2012, în scopul realizării Proiectului "Management eficient al serviciilor de sănătate în Institutul Național de Neurologie și Boli Neurovasculare, Spitalul Clinic de Nefrologie "Dr. Carol Davila" și Spitalul Clinic de Urgentă pentru Copii Marie S. Curie (MESS)", cod SMIS 38095.
Perioada de implementare a proiectului a fost de 24 luni, respectiv 28.12.2012 - 28.12.2014.
Valoarea totală a proiectului a fost de 7.540.241,30 RON, din care: valoarea eligibilă nerambursabilă - 5.661.606 RON (din care: FEDR 4.682.148,16 RON și BS: 979.457,84 RON), cofinanțare eligibilă a beneficiarului: 115.542,98 RON, valoarea neeligibilă, inclusiv TVA aferentă valorii totale a proiectului: 1.763.092,32 RON.
Implementarea proiectului s-a finalizat în luna decembrie 2014.
În perioada 12.02.2015 - 13.02.2015, institutul recurent a fost supus unei acțiuni de verificare și control finalizată prin încheierea Raportului de control privind Contractul de finanțare nr. x/28.12.2012 prin care i s-a aplicat o corecție financiară de 5% din valoarea eligibilă a Contractului de finanțare, pentru neregulile constatate în derularea procedurii de achiziție a Contractului de furnizare nr. x din data de 18.04.2014.
Astfel, în implementarea proiectului, institutul recurent a demarat procedura de licitație deschisă prin publicarea anunțului de participare în SEAP nr. 147273/16.10.2013 ce a avut ca obiect achiziția de produse pentru realizarea și implementarea unui sistem informatic integrat.
Procedura de achiziție a fost derulată în baza O.U.G. nr. 34/2006 și a fost finalizată prin încheierea Contractului de furnizare nr. x din data de 18.04.2014.
La punctul 5 al Raportului de control, denumit "Concluziile activității de verificare", autoritatea de control a apreciat faptul că:" (…) Ținând cont de toate cele detaliate mai sus, precum și de prevederile H.G.. nr. 519/2014 privind stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecțiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexa la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, cu modificările și completările ulterioare, din punctul de vedere al derulării achizițiilor publice s-a constatat faptul că în anunțul de participare nr. 147273 în 16.10.2013, factorii de evaluare aferenți componentei tehnice din criteriul de atribuire nu au fost detaliați suficient, precum și ponderea acestora.
De asemenea, la punctul 8 din același raport se arată faptul că:
"Anunțul de participare nu descrie suficient de detaliat criteriile de selecție și/sau nici în anunțul de participare și nici în documentația de atribuire nu sunt descrise suficient de detaliat criteriile de atribuire cât și ponderea acestora."
În concret, autoritatea de verificare și control a reținut referitor la Contractul în discuție următoarele aspecte:
În ceea ce privește procedura de licitație deschisă demarată prin publicarea anunțului de participare în SEAP nr. 147273/16.10.2013, ce are ca obiect achiziția de produse pentru realizarea și implementarea unui sistem informatic integrat din cadrul proiectului analizat, finalizată prin încheierea Contractului de furnizare nr. x din data de 18.04.2014, la nivelul fișei de date a achiziției "s-a constatat că beneficiarul a încălcat prevederile legislative în ceea ce privește stabilirea factorilor de evaluare aferenți componentei tehnice ce are ca pondere 80% în criteriul de atribuire "oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic".
Prin Nota justificativă nr. x/03.10.2013, aferentă documentației de atribuire publicată, au fost stabiliți următorii factori de evaluare:
Dosarul personal de sănătate - 11% - Dosarul personal de sănătate trebuie să permită organizarea și prezentarea documentelor medicale asociate unui pacient de-a lungul unei axe de timp verticale, cu posibilități de navigare rapidă între lunile calendaristice, astfel încât pe axa timpului să fie vizibile miniaturi ale documentelor atașate, permițându-se vizualizarea integrală a acestora prin accesarea fiecărei miniaturi.
Dosarul personal de sănătate - 10% - Dosarul personal de sănătate - soluția trebuie să permită prezentarea în mod vizual a datelor din documentele medicale și evoluția în timp a acestora prin grafice interactive configurabile (exemplu: rezultatele analizelor de laborator, medicație, etc).
Tabloul pacientului - 10% - Soluția trebuie să permită generarea de liste de pacienți, configurabile în funcție de datele demografice, clinice sau administrative ale pacientului (exemplu: lista bolnavilor - înscriși în programe naționale de sănătate, lista bolnavilor cronici, etc.)
Dosarul personal de sănătate - 11% - Soluția trebuie să conțină un instrument/editor pentru crearea sau modificarea șabloanelor documentelor medicale care pot fi adăugate de către pacienți (exemplu: documentul de semne vitale adulți, copii etc.)
Tabloul clinic al pacientului - 9% - Soluția trebuie să conțină un editor pentru modelarea proceselor specifice implementării componentei «Tabloul clinic al pacientului » în unitățile partenere.
Dosarul personal de sănătate - 9% - Dosarul personal de sănătate - Soluția trebuie să permită funcționalitățile de vizualizare a fișei medicale și de administrare a programărilor la medic într-un mod optimizat pentru dispozitivele mobile.
Dosarul personal de sănătate - 10% - Dosarul personal de sănătate - Soluția trebuie să permită gestionarea versiunilor documentelor medicale în mod automat și să permită accesarea în orice moment a oricărei versiuni a documentului de către administratorul sistemului.
Interfața unică - 10% - Soluția trebuie să permită administrarea de vocabulare pentru toate modulele printr-o interfață unică, pentru utilizarea ușoară a schemelor de codificare (exemplu: ICD10, CIM999 etc.) și a seturilor de concepte medicale provenite din diferite surse externe (exemplu: Ministerul Sănătății, CNAS).
Astfel, autoritatea de control a reținut încălcarea prevederilor art. 4 din Ordinul Președintelui ANRMAP nr. 509/2011, art. 15 din H.G. nr. 925/2006, art. 176 din O.U.G. nr. 34/2006 precum și a celor din Ordinul MEF nr. 543/2013.
Împotriva acestui Raport de control institutul recurent a formulat contestație administrativă, soluționată prin Decizia nr. 10407/03.07.2015, în sensul respingerii sale.
Înalta Curte apreciază că este fondată critica recurentului referitoare la nemotivarea deciziei de soluționare a contestației administrative deduse judecății.
Conform dispozițiilor art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, autoritatea publică emitentă a titlului de creanță în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunța prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestației sau la respingerea ei (…).
Decizia în discuție a fost emisă cu nerespectarea principiului instituit prin norma anterior citată, deoarece emitentul acesteia nu a procedat la analizarea în concret a criticilor de nelegalitate formulate de intimat cu privire la Raportul de control nr. x/03.04.2015, ci doar s-a limitat să redea diferite pasaje din cuprinsul acestuia.
Instanța de control judiciar consideră că este fondată critica recurentului referitoare la inexistența neregulii descrise în Raport de control contestat în cauză.
În temeiul prevederilor art. 4 alin. (1) din Ordinul Președintelui ANRMAP nr. 509/2011 privind formularea criteriilor de calificare și selecție:
"Autoritatea contractantă, în vederea desemnării câștigătorului/câștigătorilor procedurii de atribuire, va avea în vedere două aspecte distincte:
a) criteriile de calificare și selecție, din care rezultă capacitatea ofertantului ca firmă, organism, entitate juridică de a duce la îndeplinire viitorul contract;
b) factorii de evaluare, care, în cazul criteriului de atribuire "oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic", evidențiază avantajele fiecărei propuneri tehnice și financiare."
Potrivit art. 15 alin. (2) - (4) din H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii (în vigoare în perioada de referință):
"(2) Atunci când stabilește factorii de evaluare a ofertelor, autoritatea contractantă nu are dreptul de a utiliza factori care:
a) nu au o legătură directă cu natura și obiectul contractului de achiziție publică ce urmează să fie atribuit;
b) nu reflectă un avantaj real și evident pe care autoritatea contractantă îl poate obține prin utilizarea factorului de evaluare respectiv.
(3) Ponderea stabilită pentru fiecare factor de evaluare nu trebuie să conducă la distorsionarea rezultatului aplicării procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție publică. Pentru fiecare factor de evaluare autoritatea contractantă are obligația de a stabili o pondere care să reflecte în mod corect:
a)importanța caracteristicii tehnice/funcționale considerate a reprezenta un avantaj calitativ ce poate fi punctat; sau
b) cuantumul valoric al avantajelor de natură financiară pe care ofertanții le pot oferi prin asumarea unor angajamente suplimentare în raport cu cerințele minime prevăzute în caietul de sarcini.
(4) Atunci când stabilește criteriile de atribuire, autoritatea contractantă trebuie să fie în măsură să motiveze modul în care a fost stabilită ponderea factorilor de evaluare, elaborând în acest sens o notă justificativă care se atașează la dosarul achiziției."
Contrar celor menționate în actele administrative contestate în cauză și confirmate de prima instanță prin soluția pronunțată, Înalta Curte apreciază că recurenta a respectat dispozițiile normative anterior enunțate.
Relevant pe acest aspect este faptul că, prin Decizia nr. 4128/C6/4662, 4679, 4688, 47051 din 08.11.2013, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor a considerat că nu este întemeiată contestația formulată de S.C. Combridge S.R.L. cu privire la factorii de evaluare analizați, întrucât a apreciat că "autoritatea contractantă a descris suficient de clar necesitatea sa referitoare la organizarea și vizualizarea dosarului personal de sănătate." .
De asemenea, instanța de control judiciar nu poate reține nici existența vreunui prejudiciu în condițiile în care autoritatea recurentă a reținut în actul de control faptul că proiectul analizat a fost implementat cu succes.
În consecință, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Temeiul legal al soluției instanței de recurs
Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând cauza, va admite acțiunea reclamantului și va anula Decizia nr. 10407/03.07.2015 și Raportul de control nr. x/03.04.2015, ambele emise de Ministerul pentru Societatea Informațională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Institutul Național de Neurologie și Boli Neurovasculare București împotriva sentinței civile nr. 3893 din 07 decembrie 2016 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința atacată și, rejudecând cauza:
Admite acțiunea reclamantei.
Anulează decizia nr. 10407/03.07.2015 și raportul de control nr. x/03.04.2015, ambele emise de Ministerul pentru Societatea Informațională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale.
Definitivă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 23 septembrie 2020.