ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 521/2020

Ședința publică din data de 30 ianuarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 16.05.2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a chemat în judecată pârâții Ministerul Fondurilor Europene și Ministerul Comunicațiilor și Societatea Informațională, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Deciziei nr. 103140/16.11.2015, precum și a Raportului de control nr. x/31.08.2015.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 2341 din data de 14 iunie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale, ca neîntemeiată.

1.3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 2341 din data de 14 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., susținând că instanța de fond a încălcat normele de drept material aplicabile speței.

Recurentul-reclamant, în prima parte a cererii de recurs, înțelege să reitereze situația de fapt dedusă judecății, prin redarea contextului în care s-au derulat contractul de finanțare și implementarea Proiectului pentru care au fost accesate fondurile europene, procedură finalizată prin efectuarea controlului în perioada 10-11 iunie 2015, în urma căruia au fost întocmite raportul de control și decizia de constatare a neregulii și aplicare a corecției financiare de 5% cu propunerea de reziliere a contractului, contestate în cauză.

Prima critică de nelegalitate subsumată motivului de casare invocat vizează constatările instanței de fond referitoare la măsura corecției de 5% din valoarea contractului de achiziție nr. x/01.08.2014.

Susține recurentul că pentru achiziția având ca obiect "Servicii de dezvoltare și implementare a platformei informatice de comunicare în cadrul proiectului "Platformă informatică de comunicare pentru implementarea Strategiei Uniunii Europene pentru Regiunea Dunării la nivel Național", s-a derulat procedura de atribuire - cerere de oferte - finalizată prin semnarea contractului de prestări servicii nr. x/01.08.2014.

Potrivit fișei de date a achiziției, secțiunea III.2.3.a) Capacitatea tehnică și/sau profesională, instituția noastră a solicitat prezentarea unei "liste de servicii prestate în ultimii 3 ani care implică proiectare și dezvoltare aplicații software de tip desktop GIS și de tip geoportal sau WebGIS", cu modalitate de îndeplinire prin prezentarea de documente/certificate conform prevederilor art. 188, alin. (2), lit. a) din O.U.G. nr. 34/2014.

Astfel, așa cum a reținut și instanța de fond, conform cerinței din fișa de date, ofertanții aveau obligația de a îndeplini cumulativ două aspecte: proiectare și dezvoltare aplicații software de tip desktop GIS și proiectare si dezvoltare aplicații de tip geoportal sau WebGIS.

Operatorul economic S.C. A. S.R.L. a prezentat pentru îndeplinirea cerinței de calificare, privind experiența similară, o listă de 4 contracte din analizarea cărora comisia de evaluare a considerat îndeplinită cerința de calificare.

Astfel, cerința proiectare și dezvoltare aplicații de tip geoportal sau WebGIS" a fost îndeplinită cel puțin prin contractul de prestări servicii nr. x/13.12.2011, având ca obiect "Furnizarea licențelor software A., prestarea serviciilor de mentenanță pe o perioadă de 36 de luni, prestarea serviciilor GIS, prestarea serviciilor de instruire personal". Astfel, în procesul-verbal de servicii și suport tehnic depus de S.C. A. S.R.L. pentru a demonstra experiența similară, privind contractul de furnizare nr. x/13.12.2011 încheiat cu S.C. B. S.R.L., se precizează că furnizorul (SC A. SRL) a creat și instalat aplicația WebGIS.

În lumina celor expuse, recurentul apreciază ca fiind eronată afirmația instanței de fond, potrivit căreia, "nu rezultă că reclamanta (bănuim că este vorba despre S.C. A. S.R.L., reclamanta fiind MDRAPFE- n.n.) a proiectat și dezvoltat vreo aplicație de tip desktopGIS și de tip geoportal sau WebGIS".

De asemenea, arată recurentul că în procesul-verbal de primire încheiat între A. S.R.L. și Direcția Topografică Militară - UM 02583 București, se menționează că a fost predat Geoportalul INIS - componenta Ministerului Apărării Naționale (respectiv echipamentele, aplicațiile software și serviciile).

Instanța de fond a considerat că aceasta presupune doar servicii de instalare și configurare software, însă aceasta este o interpretare ad-literam, întrucât orice expert sau cunoscător al domeniului sistemelor informaționale geografice (cum au fost și trebuie să fie membrii comisiei de evaluare a ofertelor) ar înțelege din procesele-verbale de recepție a serviciilor realizate că acest contract a presupus și proiectare și dezvoltare a software-ului instalat. Geoportalul, pentru a fi predat, a trebuit să fie proiectat și dezvoltat, pentru că nu: există o soluție "la cheie" care să poată fi doar instalată. Este evident că serviciile furnizate au presupus dezvoltarea unei soluții personalizate, mai ales dacă avem în vedere că în contract au fost cuprinse și servicii de configurare a arhitecturii hardware.

Astfel, având în vedere faptul că ofertantul a depus în cadrul ofertei documente justificative din care a reieșit îndeplinirea cerinței de calificare, apreciază recurentul că nu se impunea solicitarea de clarificări operatorului economic. Mai mult, după cum se poate observa, această cerință nu este cumulativă, ci alternativă, respectiv "aplicații de tip geoportal sau WebGIS".

Mai mult, recurentul-reclamant învedereză faptul că produsele software de tip desktopGIS sunt aplicații destinate PC-urilor și oferă instrumente pentru integrarea si vizualizarea datelor, realizarea hărților în format digital cu posibilități complete de editare și analiză a datelor, precum și funcționalități de interfațare ale utilizatorul de tip client pentru aplicațiile server -geoportal sau webGIS. Dacă aplicația geoportal reprezintă o aplicație software instalată și gestionată pe echipamente de tip server, aplicațiile de tip desktopGIS reprezintă instrumentele instalate pe calculatoarele utilizatorilor. Prin intermediul acestor aplicații pot fi vizualizate și descărcate/prelucrate informațiile de pe geoportal.

Se mai susține că prin contractul nr. x/13.05.2011, având ca obiect "Realizarea sistemului informatic și efectuarea instructajului de folosire a lui", ofertantul a realizat un sistem informatic specific de tip GIS pentru beneficiarul RNP Romsilva - Administrația Parcului Natural Lunca Mureșului RA, care potrivit procesului-verbal nr. x/24.06.2011 a inclus componentă de bază de date, șabloane hărți, Geoportal Lunca Mureșului, Web site proiect, Aplicație GIS Viewer Lunca Mureșului, Aplicație GIS Editor Lunca Mureșului, care reprezintă, prin funcționalitățile specifice, și componentă de tip geoportal și de tip desktopGIS (viewer și editor). Astfel, implementarea unui sistem informatic de tipul celui din contractul nr. x/2011, care oferă posibilitatea gestionării unei baze de date, posibilitatea vizualizării și editării/procesării informațiilor de tip hartă, sunt funcționalități specific aplicațiilor de tip desktopGIS și, în acest sens, ofertantul a făcut dovada îndeplinirii ambelor cerințe.

Totodată, precizează că, în procesul de evaluare, comisia de evaluare a verificat îndeplinirea cerințelor de calificare de către ofertanții participanți la procedură, fundamentându-și decizia de atribuire pe baza documentelor justificative care se regăsesc la dosarul achiziției.

Existența acestora încă de la momentul depunerii ofertelor nu impunea solicitarea de clarificări suplimentare, în condițiile în care serviciile solicitate ca experiență similară reieșeau, în mod vădit, din documentele de la dosar, asumate de beneficiarii serviciilor.

De asemenea, este de subliniat faptul că în comisia de evaluare au fost nominalizate inclusiv persoane de specialitate IT și GIS, conform Ordinului Ministrului nr. 718/09.05.2014.

În ceea ce privește susținerile instanței de fond referitoare la măsura de încetare a efectelor contractului de finanțare, arată că aplicația dezvoltată pentru platforma informatică îndeplinește obiectivele asumate prin cererea de finanțare, fiind un instrument util și necesar în monitorizarea implementarea SUERD la nivel național, cu toate funcționalitățile necesare pentru extinderea la nivel național și macroregional, și care poate asigura interconectarea cu sisteme de informații relevante pentru SUERD, după cum a rezultat și din procesul de testare pe care l-am realizat în cadrul proiectului. Toate funcționalitățile au fost testate cu seturi de date existente, dar pot fi utilizate la un nivel superior, inclusiv la nivelul întregii Regiuni a Dunării.

Mai arată că, din punct de vedere funcțional și tehnic, platforma informatică poate asigura operarea și gestionarea informațiilor relevante pentru toate cele 11 priorități ale strategiei, deoarece structura bazei de date a platformei informatice cuprinde secțiunile specifice tuturor ariilor prioritare SUERD, inclusiv la nivel de acțiune, ceea ce permite cuantificarea pe toată perioada de derulare a finanțării și implementării obiectivelor relevante SUERD cuprinse în noile programe operaționale 2014-2020 pentru toate ariile prioritare.

De asemenea, susține faptul că Raportul de audit tehnic certifică faptul că sistemul informatic realizat în cadrul proiectului îndeplinește cerințele tehnice asumate prin Contractul de finanțare și este conform cerințelor tehnice și funcționale solicitate prin caietul de sarcini.

Aplicația PICSUERD își îndeplinește obiectul general pentru care a fost realizată, respectiv (conform descrierii proiectului, pct. 2.3.1. - realizarea și implementarea unui instrument informatic sub forma unei Platforme informatice de comunicare cu scopul funcțional de monitorizare a implementării Strategiei Uniunii Europene pentru Regiunea Dunării la nivel național.

Platforma de comunicare are scopul de a facilita accesul la informație pentru toți factorii interesați, pentru a asigura un proces de implementare unitar, prin acțiuni complementare și paralele care să conducă la transparentizarea, implementarea și monitorizarea SUERD la nivel național. Platforma realizată oferă mecanismele necesare monitorizării și promovării proiectelor și inițiativelor de dezvoltare relevante pentru SUERD, având în spate o structură de bază de date relațională care asigură legătura între toate elementele relevante pentru SUERD (Proiecte, programe, instituții, evenimente, persoane, axe prioritare SUERD).

De asemenea, platforma realizată îndeplinește obiectivele specifice ale proiectului.

Prin urmare, consideră recurentul că în implementarea proiectului nu au fost operate modificări substanțiale ale obiectivului proiectului și că aplicația realizată asigură îndeplinirea obiectivului general al proiectului.

Se susține că instanța de fond preia în motivare o afirmație din raportul misiunii de control - argument al Organismului Intermediar (OIPSI) care a rezultat dintr-o lectură superficială a unui document în care s-a precizat că PICSUERD va facilita activitatea de coordonare a acțiunilor și proiectelor incluse în Aria Prioritară 3 SUERD, având în vedere faptul că MDRAPFE era coordonator al acestei arii prioritare. Aceasta nu exclude faptul că Platforma asigură monitorizarea implementării pentru toate ariile prioritare SUERD.

În fapt, aplicația informatică permite ca principalele instituții cu rol în implementarea SUERD să folosească această platformă pentru a-și realiza activitățile specifice relevante SUERD.

Astfel, platforma conține funcționalități diferite pentru trei grupuri de instituții cu un rol specific relevant SUERD, respectiv: instituții responsabile cu implementarea SUERD (coordonator național coordonatori de arie prioritară, membri în comitetele de coordonare), instituții care coordonează programe de finanțare, instituții cu rol de promotori de proiecte și inițiative relevante SUERD (autorități locale, mediu academic, mediu de afaceri, operatori economici, societatea civilă). Aprecierea instanței, preluată, conform căreia PICSUERD nu contribuie la implementarea SUERD este neîntemeiată și în contradicție cu opiniile instituțiilor care au încredințate în mod oficial responsabilitatea implementării SUERD și coordonării fondurilor europene.

Apreciază că toate soluțiile de implementare adoptate, care au fost prezentate pe toată perioada de derulare a proiectului, inclusiv în corespondența de monitorizare, în cadrul verificărilor făcute de misiunea de control precum și in contestația față de raportul de control, au contribuit la îndeplinirea obiectivului general al proiectului.

Este important de subliniat faptul că, față de sistemele propuse inițial pentru interoperare, rezultatul final este superior.

Astfel, Sistemele SMIS și KEEP pun la dispoziție date alfanumerice cu privire la proiecte de investiție fără a avea însă o componentă spațială care să permită afișarea pe hartă a acestora.

Sistemul informatic (PICSUERD) este capabil să preia aceste informații să confere datelor alfanumerice latura spațială asigurând o interpretare comună a acestora din toate punctele de vedere.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cererea de recurs prin prisma criticilor formulate, a ansamblului probatoriu administrat în cauză, precum și prin raportare la dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în cele ce urmează.

În fapt, între Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale, în calitate de Organism Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale (OIPSI), în numele și pentru Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri în calitate de Autoritate de Management (AM) pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice (POS CCE)", pe de o parte și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice s-a încheiat contractul de finanțare nr. x/04.10.2013.

Obiectul acestui contract l-a reprezentat acordarea finanțării nerambursabile de către Autoritatea de Management, pentru implementarea proiectului "Platformă informatică de comunicare pentru implementarea Strategiei Uniunii Europene pentru Regiunea Dunării la nivel național" cod SMIS 31450.

Obiectivul general al proiectului l-a constituit realizarea și implementarea unui instrument informatic sub forma unei platforme informatice de comunicare cu scopul funcțional de monitorizare a implementării Strategiei Uniunii Europene pentru regiunea Dunării (EUSDR) la nivel național. Platforma de comunicările are scopul de a facilita accesul la informație pentru toți factorii interesați: autorități locale, operatori economici, cetățeni, mediul academic, mediul de afaceri, instituții-partenere pentru a asigura un proces de implementare unitar, prin acțiuni complementare și paralele care să conducă la transparentizarea, implementarea și monitorizarea EUSDR la nivel național.

În perioada 10.06.- 11.06.2015, o echipă de control a procedat la verificarea legalității, regularității și realității operațiunilor derulate în baza contractului de finanțare nerambursabilă, sens în care, au fost analizate aspectele privind contabilitatea, derularea procedurilor de achiziții, cât și aspecte legate de TIC.

În urma verificărilor, echipa de control a depistat o serie de nereguli cu privire la: neîndeplinirea indicatorilor de realizare asumați prin contractul de finanțare la nivelul indicatorului "număr de produse/servicii proiectate pe calculatori", cât și a cheltuielilor neeligibile solicitate prin Cererile de rambursare, sens în care a hotărât necesitatea aplicării unor corecții financiare asupra contractelor derulate de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.

În contextul expunerii rezumative a situației de fapt prezentată anterior, Înalta Curte își însușește raționamentul juridic exprimat de instanța de fond în considerentele sentinței recurate, urmând a puncta anumite chestiuni esențiale în dezlegarea raportului juridic litigios.

Astfel, prin încheierea contractului de finanțare nr. x/04.10.2013 beneficiarul-reclamant și-a asumat o obligație de rezultat în raport cu autoritatea contractantă la analizarea obiectivului în condiții de termen și calitate asumate, având așadar obligația depunerii tuturor diligentelor în raport cu executantul lucrării, pentru atingerea scopului sumat și anume realizarea proiectului "Platforma Informatică de Comunicare pentru Implementarea Strategiei Uniunii Europene pentru Regiunea Dunării la nivel național".

Interesul protejării destinației fondurilor europene se apreciază în concret în funcție de stadiul implementării și de desfășurare a contractului de finanțare încheiat, iar legislația în materia acordării și gestionării fondurilor europene, la care normele interne s-au adaptat, este unitară, prevederile legale sunt clare, fără echivoc, Beneficiarii au obligația să respecte indicatorii asumați prin contractul de finanțare.

Beneficiarul a acceptat finanțarea nerambursabilă și s-a angajat să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în contract și cu legislația națională și comunitară în vigoare, nerespectarea acestor obligații conducând la neeligibilitatea cheltuielilor astfel efectuate.

În ceea ce privește neîndeplinirea condiției de eligibilitate pentru sumele de 3806,45 RON și 3647,40 RON, referitoare la evenimentele de organizare a conferinței de lansare și de închidere a proiectului, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a înțeles să formuleze critici concrete pe acest aspect.

Intimata a motivat atât prin raportul de control cât și prin Decizia de soluționare a contestației că aceste cheltuieli nu se regăsesc în activitățile eligibile de informare și publicitate menționate în ghidul solicitantului.

În mod corect instanța de fond a reținut că aceste cheltuieli privind activitatea de publicitate și de informare a proiectului, potrivit Ghidului solicitantului, nu apar ca eligibile pentru domeniul Major de intervenție 2.

Având în vedere că potrivit art. 6 din contract sunt eligibile cheltuielile realizate în conformitate cu acest contract și cu prevederile Ghidului solicitantului pentru domeniul Major de intervenție 2, iar cheltuielile referitoare la evenimentele de organizare a conferinței de lansare și de închidere a proiectului nu se regăsesc în acest ghid, în mod temeinic autoritatea de control a considerat că aceste cheltuieli sunt neeligibile.

Referitor la critica vizând aplicarea corecției de 5% din valoarea contractului, Înalta Curte reține că din analiza înscrisurilor privind derularea procedurii de achiziție pentru serviciile de proiectare și dezvoltare aplicații de tip desktop GIS și proiectare și dezvoltare aplicații de tip geoportal sau WebGIS, nu a rezultat că ofertantul câștigător, S.C. A. S.R.L., a mai avut experiență similară în domeniu, din procesele-verbale depuse ca probă, rezultând doar că această societate a efectuat servicii de livrare, instalare și configurare software.

Prin urmare, cum în mod corect a apreciat și prima instanță, autoritatea reclamantă trebuia să solicite clarificări suplimentare privind operatorul economic S.C. A. S.R.L. pentru a dovedi exact proiectarea și dezvoltarea celor două tipuri de aplicații.

Neprocedând în acest mod, beneficiarul și-a asumat posibilitatea nerespectării termenelor de implementare a proiectului, ceea ce s-a și întâmplat, fiind îndeplinită ipoteza săvârșirii unei nereguli în accepțiunea art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, reducerea aplicată, de 5% din valoarea contractului, a fost stabilită în mod corect, în acord cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 și ale Hotărârii nr. 519/26.06.2014, sancțiunea fiind proporțională cu gravitatea abaterii constatate.

În ceea ce privește propunerea de reziliere a contractului de finanțare pentru nerealizarea obiectivului general al proiectului, pe care instanța de fond a apreciat/o ca fiind justă și legală, Înalta Curte constată că aspectele invocate de recurentul-reclamant nu pot constitui critici de nelegalitate care să fundamenteze o soluție de casare a hotărârii atacate.

Obiectul general contractului de finanțare nr x/04.10.2013 îl reprezintă realizarea și implementarea unui instrument informatic sub forma unei platforme informatice de comunicare cu scopul funcțional de monitorizare a implementării Strategiei Uniunii Europene pentru regiunea Dunării IEUSDRI la nivel național. Platforma de comunicare are scopul de a facilita accesul la informație pentru toți factorii interesați: autorități locale, operatori economici, cetățeni, mediul academic, mediul de afaceri, instituții-partenere pentru a asigura un proces de implementare unitar, prin acțiuni complementare și paralele care să conducă la transparentizarea, implementarea și monitorizarea EUSDR la nivel național.

În proiectul inițial, aplicația PICSUERD trebuia să interopereze cu sistemul informatic existent ăn cadrul MDRAP, cu web-urile tuturor UAT+urilor riverane Dunării de pe teritoriul Național, sisteme informatice gestionate de structuri de guverna Din analiza obiectul general contractului de finanțare nr. x/04.10.2013 se observă în mod evident că rezultatul obținut în urma implementării proiectului nu corespunde cu propunerea inițială a cererii de finanțare.

Susținerile recurentului că în implementarea proiectului nu au fost realizate modificări substanțiale nu pot fi reținute în cauză, având în vedere că aplicația PICSUERD nu asigură monitorizarea implementării SUERD pentru toate prioritățile strategiei.

Din analiza caracteristicilor aplicației PICSUERD rezultă ca aceasta doar preia date din baza de date ANCPI, SMIS, KEEP și nu face un schimb reciproc de date, ceea ce a constituit obiectul general al contractului.

De altfel, recurentul-reclamant susține că a schimbat propunerea inițială din cererea de finanțate, considerând că este mai corectă sincronizarea cu o singură sursă de date standardizată, dar acest lucru nu putea fi realizat unilateral prin voința unui ofertant.

În concluzie, câtă vreme nu au fost respectate prevederile contractului de finanțare și nu a fost realizat obiectivul principal al proiectului, în conformitate cu prevederile art. 21 alin. (4) din contractul de finanțare, instituția intimată a făcut, în mod corect, aplicarea prevederilor art. 10 lit. a) alin. (35) și a art. 21 alin. (2) lit. b) din contract, dispunând încetarea efectelor contractului și recuperarea finanțării nerambursabile.

În concluzie, sentința recurată este apărată de orice crixită de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată de instanța de fond fiind legală și temeinică.

Pentru consideretele arătate, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. raportate la cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene împotriva sentinței civile nr. 2341 din data de 14 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 30 ianuarie 2020.