ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3736/2019

Deliberând asupra recursului de față, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună nulitatea încheierii nr. x/2016 comunicată și înregistrată la A.A.A.S. sub nr. x/02.08.2016, să se dispună anularea Deciziei nr. X/D35/2016 emisă de Curtea de Curtea de Conturi a României în partea cuprinsă la pct. 1.1.1 cu pct. 1.1. prima liniuță, respectiv de la pct. II. 1. și II.2.; 1.2.1. cu pct. I.1.; 1. 2.2.cu pct. II.2.; 2.1.1. cu pct. II.3.; 2.1.2. cu pct. II.4.; 2.1.3. cu pct. I.2 .; 3.1.1. cu pct. II.5. (decizie emisă în baza constatărilor înscrise în Raportul de control al Curții de Conturi înregistrat la AAAS cu nr. P/16/x/04.05.2016 al cărui obiectiv a fost "Controlul cu privire la îndeplinirea de către părți a clauzelor cuprinse în contractele de privatizare", desfășurat în perioada 03.09.2015 - 11.12.2015 și continuat în perioada 06.01.2016 - 29.04.2016).

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 315 din 06 februarie 2017, a admis acțiunea formulată de reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat, în tot, încheierea nr. 16/2016, a anulat în parte Decizia nr. X/D35/2016 privind constatările și măsurile aferente înscrise la: pct. 1.1.1. cu pct. I.1. prima liniuță, respectiv de la pct. II.1 și pct. II.2; pct. 1.2.1. cu pct. I.1.; pct. 1.2.2. cu pct. II.2.; pct. 2.1.1. cu pct. II.3.; pct. 2.1.2. cu pct. II.4.; pct. 2.1.3. cu pct. I.2.; pct. 3.1.1. cu pct. II.5.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II. Analiza cererii de recurs

De la început trebuie subliniat faptul că, în sentința atacată, Curtea de apel a reținut nelegalitatea măsurilor contestate prin raportare la termenele de prescripție aplicabile pentru antamarea răspunderii patrimoniale a autorilor faptelor pretins generatoare de prejudicii.

Distinct de motivele de nelegalitate, instanța a analizat cererea și din punctul de vedere al temeiniciei actelor contestate.

În aceste condiții, și recursul vizează critici de nelegalitate prin raportare la termenele de prescripție și la aspectele de temeinicie.

Instanța de recurs va analiza în principal aspectele de nelegalitate a actelor contestate și doar în situația în care nu se va reține nelegalitatea acestora, analiza va viza și temeinicia deciziei și a încheierii contestate.

Cât privește tardivitatea constatărilor și măsurilor înscrise în Decizia nr. X/D35/2 iunie 2016, recurenta a pretins că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, susținând că:

În art. 1 alin. (1) și (2) și la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, se prevede:

- "Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, [art. 1 alin. (1)]"

- funcția de control a Curții de Conturi se realizează prin proceduri de audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit internaționale general acceptate, [art. 1 alin. (1)];

- "Organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi, în temeiul prezentei legi. [art. 11 alin. (2)].

Acțiunea privind "controlul cu privire la îndeplinirea de către părți a clauzelor cuprinse în contractele de privatizare", în urma căreia a fost emisă Decizia nr. X/35/02 iunie 2017, a cărei contestației face obiectul prezentei acțiuni la instanța de contencios administrativ, s-a desfășurat conform Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 155/29 mai 2014, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. nr. 547/24.07.2014.

La art. 5 din acest Regulament, sunt definiți, conform standardelor de audit proprii, și următorii termeni: "audit public extern", "audit financiar", "audit de conformitate (control)". Astfel:

- auditul public extern reprezintă - activitatea specifică realizată de Curtea de Conturi în baza standardelor proprii de audit și a prezentului regulament. Auditul public extern cuprinde: auditul financiar, auditul performanței și auditul de conformitate (control);

- auditul financiar reprezintă - activitatea prin care se urmărește dacă situațiile financiare sunt complete, reale și conforme cu legile și reglementările în vigoare și dacă modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale și execuția bugetului de venituri și cheltuieli al entității verificate sunt în concordanță cu scopul, obiectivele și atribuțiile prevăzute în actele normative prin care a fost înființată entitatea și dacă respectă principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității, furnizându-se în acest scop o opinie;

- auditul de conformitate (control) reprezintă - activitatea specifică efectuată de Curtea de Conturi în baza programului anual de activitate, prin care se verifică și se urmărește dacă modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale, precum și dacă execuția bugetului de venituri și cheltuieli al entității controlate sunt în concordanță cu scopul, obiectivele și atribuțiile prevăzute în actele normative prin care a fost înființată entitatea și dacă aceasta respectă principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității.

Astfel, ar rezulta faptul că activitatea de audit financiar este o activitate distinctă de cea de audit de conformitate (control), fapt pe care A.A.A.S. îl cunoaște, contul anual de execuție al acestei instituții fiind supus, în fiecare an, auditului financiar al Curții de Conturi.

Conturile anuale de execuție supuse auditului financiar al Curții de Conturi sunt prezentate la art. 26 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, cu modificările și completările ulterioare, republicată.

Cu privire la art. 27 din Legea nr. 94/1992, invocat de A.A.A.S., ca motiv de tardivitate invocat în cererea de anulare a Deciziei nr. X/35/2016 și constatare a nulității încheierii nr. 16/2016 și însușit de prima instanță ca atare, se observă faptul că acesta face trimitere la art. 26 din același act normativ, care enumeră conturile anuale de execuție a bugetelor și a fondurilor speciale supuse auditului financiar exercitat de Curtea de Conturi.

În consecință, prevederea de la art. 27, care pune problema asigurării verificării conturilor de la art. 26 în termenul legal de prescripție, nu poate fi aplicată fără a o avea în vedere și pe cea de la art. 26, cele două reglementări referindu-se la efectuarea acțiunilor de audit financiar asupra conturilor anuale de execuție.

Față de acest argument invocat de A.A.A.S. pentru susținerea tardivității constatărilor și măsurilor din decizie, însușit ca atare de prima instanță, acțiunea în urma căreia a fost emisă Decizia nr. X/35/2016, a cărei contestației face obiectul prezentei acțiuni în instanță, a fost o acțiune de control, care a avut ca temă "Controlul cu privire la îndeplinirea de către părți a clauzelor cuprinse în contractul de privatizare". Aceasta s-a realizat în baza prevederilor art. 29 alin. (2) și (3) din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora: "(2) Curtea de Conturi exercită controlul cu privire la respectarea de către autoritățile cu atribuții în domeniul privatizării a metodelor și procedurilor de privatizare, prevăzute de lege, precum și asupra modului în care acestea au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare.

(3) Curtea de Conturi poate exercita controlul în cazul prevăzut la alin. (2), indiferent de momentul în care s-a desfășurat procesul de privatizare, prin vânzarea acțiunilor deținute de stat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, până la clarificarea tuturor aspectelor".

În consecință, conform dispozițiilor legale citate, Curtea de Conturi a României are dreptul să exercite controlul cu privire la respectarea de către autoritățile cu atribuții în domeniul privatizării a metodelor și procedurilor de privatizare, prevăzute de lege, precum și asupra modului în care acestea au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare, oricând. fără ca legiuitorul să instituie o limită de timp în acest sens.

Totodată, s-a susținut că prima instanță ar fi trebuit în mod corect și legal să țină cont de faptul că măsurile înscrise în Decizia nr. X/D35/02 iunie 2016, contestate de entitatea verificată, au fost emise în temeiul prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora în situația în care cu ocazia unei acțiuni de audit/control se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au generat producerea de prejudicii, această stare de fapt se comunică conducerii entității publice verificate. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate.

Față de cele prezentate și având în vedere cele reținute de instanța de fond s-a susținut că:

- dreptul de control cu privire la respectarea de către autoritățile cu atribuții în domeniul privatizării a metodelor și procedurilor de privatizare, prevăzute de lege, precum și asupra modului în care acestea au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare, poate fi exercitat oricând, fără ca legiuitorul să instituie o limită de timp în acest sens;

- modul de desfășurare a acțiunilor de audit financiar este reglementat de prevederile art. 26 și 27 din Legea nr. 94/1992, neaplicabile însă în speță, care este rezultatul unei acțiuni de control, iar nu a uneia de audit financiar.

Prevederea legală de la art. 27 are caracter de trimitere și statuează verificarea conturilor prevăzute la art. 26 lit. a) - k), cel puțin o dată la trei ani, fără a stabili un termen de prescripție a dreptului Curții de Conturi de a stabili, prin decizie, măsuri pentru stabilirea întinderii exacte a prejudiciului estimat și recuperarea acestuia.

În concluzie, instanța de judecată prin considerentele referitoare la tardivitatea măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a pus semnul egalității între dreptul de control al Curții de Conturi și dreptul entității la recuperarea prejudiciilor, drepturi care, în mod evident, au regimuri juridice diferite.

Astfel, dreptul de control al Curții de Conturi a activității de privatizare este reglementat art. 29 alin. (2) și alin. (3) din Legea nr. 94/1992, în timp ce dreptul la recuperare a prejudiciilor generate de abaterile constatate derivă din raporturile contractuale ale entității verificate cu cumpărătorii societăților comerciale privatizate și din atribuțiile de serviciu/de decizie ale personalului său.

În consecință, prescrierea dreptului la recuperare a prejudiciilor generate de abaterile de la legalitate și regularitate constatate trebuie și poate fi analizat numai în cursul derulării demersurilor entității verificate pentru recuperarea lor, aceasta fiind singura cale legală de verificare a împlinirii sau nu a acestui termen.

În legătură cu Decizia nr. 793/17 martie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în Dosarul nr. x/2012*, s-a susținut că respectiva decizie, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, este o decizie de speță, care nu este obligatorie pentru instanța ce ar analiza o speță asemănătoare, acest caracter avându-l numai deciziile pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea unui recurs în interesul legii sau prin care se stabilește conduita instanțelor cu privire la anumite probleme de drept.

Prin urmare, în lumina dispozițiilor ale art. 29 alin. (2) și (3) din lege, care sunt incidente în litigiul dedus judecății, Curtea de Conturi a României are dreptul să exercite controlul cu privire la respectarea de către autoritățile cu atribuții în domeniul privatizării a metodelor și procedurilor de privatizare, prevăzute de lege, precum și asupra modului în care acestea au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare, oricând, fără ca legiuitorul să instituie o limită de timp în acest sens. Din această perspectivă, se poate opina și că prevederea de la art. 27 din lege cunoaște o excepție de la regulă, excepție consacrată de art. 29 alin. (3) din același act normativ, atunci când este vorba despre controalele Curții de Conturi a României, care urmăresc respectarea de către autoritățile cu atribuții în domeniul privatizării a metodelor și procedurilor de privatizare, prevăzute de lege, precum și a clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare.

Mai mult chiar, modul de desfășurare a controlului, astfel cum este definit la art. 2 lit. a) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu ar fi de natură a afecta legalitatea actelor administrative atacate (decizia și încheierea), fiind o operațiune administrativă prealabilă emiterii acestora, care este guvernată de prevederi legale specifice (a se vedea, spre exemplu, pct. 42-78 din Regulamentul, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014, publicat în M. Of. , partea I, nr. 547/24.07.2014), altele decât cele care sunt aplicabile deciziei și încheierii.

Astfel, opinia recurentei că judecătorul fondului ar fi trebuit să respingă susținerile entității verificate privind tardivitatea efectuării controlului Curții de Conturi a României, la A.A.A.S., având ca temă "Controlul cu privire la îndeplinirea de către părți a clauzelor cuprinse în contractele de privatizare" este neîntemeiată.

Curtea de Apel București a aplicat corect prevederile legale atunci când a reținut nelegalitatea tuturor măsurilor contestate prin raportare la termenele de prescripție aplicabile pentru antrenarea răspunderii patrimoniale a autorilor unor fapte generatoare de prejudicii.

Înalta Curte arată că, în realitate, nu dreptul de control al Curții de Conturi este criticat în cauză, ci stabilirea de obligații în sarcina autorității controlate, prin raportare la dispozițiile art. 27, 29 din Legea nr. 94/1992.

Or, esențial de reținut în prezenta speță este că Decizia și încheierea contestate sunt emise în urma unui audit realizat în perioada 2015 - 2016, vizând o conduită de pasivitate a intimatei-reclamante, prin organele sale de conducere, din perioada 1996 - 2005.

În aceste condiții, evident că, și fără a se analiza realitatea existenței unor abateri de la lege, sancționarea acestora în condițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 nu mai este posibilă datorită intervenirii prescripției în ceea ce privește antrenarea răspunderii patrimoniale.

De altfel, aceeași soluție raportată la nerespectarea termenelor de prescripție a fost confirmată de Înalta Curte de Casație și Justiție și în alte spețe, instanța de fond urmărind prin soluția pronunțată și conformarea cu o jurisprudență constantă.

Prin urmare, în mod corect instanța de fond a admis acțiunea și anulat actele contestate.

Cum în raport de motivele invocate acestea nu se încadrează în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. urmează a respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței civile nr. 315 din 06 februarie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 3 iulie 2019.

GGC - GV