Decizia nr. 3736/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 770/2016 a Curții de Apel București

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/26.05.2015 emis de pârâtă.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 770 din 09.03.2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat raportul de evaluare nr. x/26.05.2015 emis de pârâtă. Pentru a dispune astfel, instanța de fond a avut în vedere următoarele: Pârâta nu a demonstrat interesul patrimonial urmărit sau obținut de reclamantă prin adoptarea hotărârilor de consiliu în cauză. Astfel, este adevărat că în urma celor 4 hotărâri de consiliu, societatea comercială la care era angajată reclamanta, SC B. SA, a obținut anumite beneficii (creșterea tarifelor și prețurilor pentru serviciile de apă și canalizare, respectiv cumpărarea unui teren - în ceea ce privește predarea-primirea bunurilor de retur, acestea intrau oricum în clauzele contractului de concesionare, ele fiind necesare îndeplinirii acestui contract), dar nu se vede care au fost beneficiile pe care le-a urmărit sau obținut reclamanta, nefiind evidențiată nicio modificare în sfera sa patrimonială în urma adoptării respectivelor hotărâri locale. Astfel, nu s-a susținut și, evident, nici dovedit, că după adoptarea respectivelor hotărâri de consiliu, reclamanta ar fi beneficiat de exemplu, de o avansare în funcție sau de o mărire de salariu în cadrul SC B. SA. De asemenea, nu s-a demonstrat nici că prin adoptarea hotărârilor reclamanta ar fi urmărit evitarea unei pagube, spre exemplu, în situația în care angajatorul intenționa să îi desfacă raporturile de muncă/să îi diminueze salariul/să o sancționeze disciplinar etc. și că acesta ar fi renunțat la aceste măsuri ca urmare a votului reclamantei. Ca atare, singurul motiv ce ar fi putut fi avut în vedere de pârâtă, deși nu a fost exprimat explicit în niciun act până în prezent, ar fi putut fi acela că reclamanta a urmărit pur și simplu menținerea sa în funcția de inginer chimist pe care o ocupa în cadrul SC B. SA, însă acest raționament se bazează pe presupunerea că, dacă ar fi votat negativ sau s-ar fi abținut de la vot, angajatorul ar fi eliberat-o din funcție pe reclamantă. Însă, după cum s-a arătat mai sus, această presupunere nu se bazează pe nimic (cu excepția faptului că în practică, se întâmplă, ca unele persoane să reacționeze răzbunător), neexistând niciun indiciu că reprezentanții SC B. SA ar fi intenționat să acționeze în acest sens. În concluzie, instanța reține că pârâta nu a demonstrat existența interesului patrimonial al reclamantei. În ceea ce privește regimul juridic al conflictelor de interese, stabilit de alte acte normative, pârâta a reținut în sarcina reclamantei încălcarea prevederilor art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, text potrivit căruia: "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociație sau fundație din care fac parte". Pentru a reține competența Agenției în verificarea respectării acestui text de lege, trebuie verificată condiția impusă de art. 32 din Legea nr. 176/2010, respectiv aceea că textul de mai sus să nu contravină Legii nr. 176/2010 și Legii nr. 161/2003. Efectuând această analiză, instanța reține că textul legal de mai sus include în sfera conflictului de interese o gamă mai largă de relații ale consilierului local, incluzând și: - interesele nepatrimoniale ale acestuia, din moment ce textul face referire la "interesele personale", fără a se limita la "interesele patrimoniale" prevăzute de art. 47 în Legea nr. 215/2001. - beneficiile pe care le-ar putea obține și alte persoane, în afară de persoanele avute în vedere de art. 47 în Legea nr. 215/2001 (consilierul în cauză, soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv). Ca atare, din moment ce extinde sensul noțiunii de conflict de interese dat de art. 77 din Legea nr. 161/2003 (care trimite expres la art. 47 din Legea nr. 215/2001) art. 75 din Legea nr. 393/2004 contravine atât Legii nr. 161/2003, și astfel, în temeiul art. 32 din Legea nr. 176/2010, nu va intra în sfera verificărilor Agenției Naționale de Integritate, eventualele încălcări ale acestui text legal neputând fi reținute în rapoartele de evaluare întocmite de această instituție publică. Împrejurarea că legiuitorul nu a armonizat Legea nr. 176/2010 cu diversele acte normative care reglementează conflicte de interese sau incompatibilități speciale, specifice anumitor profesii, este culpa acestuia, această deficiență de sistematizare a legislației neputând fi îndreptată prin extinderea în fapt a competenței Agenției sau prin măsuri administrative de aceeași natură. Pe cale de consecință, instanța a constat nelegală reținerea în sarcina reclamantei a încălcării art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 770 din 09.03.2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ. Conform dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003: "prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative." Potrivit prevederilor 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004, aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament indiferent de natura acestuia. Art. 70 din Legea nr. 161/2003 definește în mod general conflictul de interese, stipulând faptul că este generat în momentul în care o persoană care exercită o demnitate publică sau o funcție publică printre care se numără și un ales local) are un interes personal care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin, în timp ce art. 75 din Legea nr. 393/2004 enumera, în mod expres pentru aleșii locali, situațiile în care aceștia au un interes personal. Contrar celor reținute de instanța de fond în sentința recurată, prevederile legale enunțate, împreună cu cele ale art. art. 46 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, trebuie interpretate în mod coroborat și nu distinct, nefiind vorba de dispoziții contrare Legii nr. 161/2003 sau Legii 176/2010. În speță, ne aflăm în mod evident în fața unui conflict de interese, fiind întrunite cele trei elemente care condiționează existența unei astfel de situații, respectiv: - persoana în cauză să dețină o funcție/demnitate publică (în cazul nostru - consilier local). - în exercitarea acestei funcții, consilierul local să ia parte la deliberarea și la adoptarea unor hotărâri ale Consiliului Local din care face parte, - hotărârile respective să privească probleme în legătură cu care consilierul local are un interes personal patrimonial reprezentat de un beneficiu orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament. indiferent de natura acestuia" Astfel, A. exercită funcția de consilier local, în calitate de consilier local A. a participat în mod activ la deliberarea și adoptarea unui număr de 4 (patru) Hotărâri ale Consiliului Local, votând "pentru" adoptarea acestora, după cum rezultă din procesele-verbale de ședință, cele patru Hotărâri se refereau la SC B. SA, societate comercială în care reclamanta își desfășoară activitatea și realizează venituri salariale în calitatea de angajat cu contract individual de muncă - inginer chimist. Intimata, deși avea un interes personal în problema supusă dezbaterilor întrucât avea posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice locale din care face parte ar putea prezenta un beneficiu pentru societatea comercială în speță, nu a anunțat la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema respectivă, nu s-a abținut de la vot, mai mult, a luat parte la deliberarea și adoptarea celor patru Hotărâri (votând "pentru"). Obligația legală a intimatei era de a-și anunța interesele în legătură cu problema supusă dezbaterii și de a se abține a participa la vreuna dintre etapele procesului decizional, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, obligație pe care însă a încălcat-o. Intimata A. avea obligația de a exercita funcția publică cu respectarea principiilor privind imparțialitatea, integritatea, transparenta deciziei și supremația interesului public pentru a preveni un eventual conflict de interese, obligație pe care nu a respectat-o. În drept, art. 483 și art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Legea nr. 161/2003. Legea nr. 176/2010, Legea nr. 393/2004. Legea 215/2001.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă nu a depus la dosar întâmpinare și nu s-a prezentat în instanță pentru a-și exprima poziția procesuală.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va admite recursul declarat în cauză, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță nu a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și nu a realizat o încadrare juridică adecvată. Analizând cererea de recurs, Înalta Curte constată că susținerile recurentei se circumscriu exclusiv motivului de recurs prevăzut la pct. 8 al art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material". Se constată că recurenta, în cadrul acestui motiv de recurs, a indicat normele de drept material care ar fi fost încălcate sau aplicate greșit de către instanța de fond - respectiv a art. 70, art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 din Legea nr. 215/2001 și art. 75 lit. b) din Legea 393/2004 raportat la conflictul de interese. În esență, prima instanță a arătat că, pentru a se putea reține situația de conflict de interese, consilierul local trebuie să aibă un interes patrimonial, cu alte cuvinte interesul trebuie să existe, să fie real, cert, nu să fie unul eventual, ipotetic, probabil. De aceea, interesul patrimonial al consilierului trebuie demonstrat și nu doar presupus. Analizând situația din speța de față, instanța a constat că pârâta nu a demonstrat interesul patrimonial urmărit sau obținut de reclamantă prin adoptarea hotărârilor de consiliu în cauză. Contrar acestor rețineri, Înalta Curte apreciază că elementele care au generat conflictul de interese privesc faptul că, în exercitarea funcției de consilier local, intimata-reclamantă avea obligația legală de a anunța, înaintea începerii dezbaterilor ședinței Consiliului Local, interesele în legătură cu problema supusă dezbaterii. Avea obligația de a părăsi sala și de a nu participa la deliberări și dezbateri. Or, așa cum rezultă din materialul probator administrat în cauză, intimata-reclamată, în calitate de consilier local, a participat în mod activ la deliberarea și adoptarea unui număr de 4 Hotărâri ale Consiliului Local, votând pentru adoptarea acestora. Aceste Hotărâri se refereau la SC B. SA, societate comercială în care reclamanta își desfășoară activitatea și realizează venituri salariale, în calitatea de angajat. Actele aprobate cu votul reclamantei fac parte din categoria interesului personal, astfel cum este definit în cuprinsul art. 75 alin. (1) din Legea nr. 393/2004. În cazul interesului personal de ordin administrativ, nu se pune în discuție existența unui beneficiu, a unui folos, ci sancțiunea intervine chiar pentru simplul fapt al posibilității anticipării deciziei autorității. Astfel, interesul patrimonial nu a fost reținut față de persoana reclamantă ci față de posibilitatea de a anticipa că o decizie emisă de autoritatea din care face parte prezintă un avantaj pentru societatea comercială. Corect face trimitere recurenta la definiția pe care Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei o dă, la art. 13 conflictului de interese, respectiv: "Conflictul de interese apare atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare că influențează îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi și la orice datorii pe care funcționarul public le are față de persoanele enumerate mai sus." Deși textul face referire la "funcționarul public" această definiție trebuie privită în coroborare cu considerentele Deciziei nr. 81/27.02.2013, publicate în Monitorul Oficial nr. 136/14.03.2013 prin care Curtea Constituțională a soluționat obiecția de neconstituționalitate a unor dispoziții din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, prin care Curtea a reținut că, în vederea asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, toate persoanele menționate la art. 1 alin. (1) din Legea 176/2010 se află în aceeași situație juridică. Din interpretarea acestei Decizii rezultă faptul că definiția "conflictului de interese" enunțată mai sus se aplică și aleșilor locali, respectiv intimatei, situația acestora fiind aceeași cu a celorlalte categorii de demnitari și funcționari publici.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) din Noul C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței nr. 770 din 9 martie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2015. Va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.