ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1659/2019

Cererea de suspendare a executării Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, a solicitat, ca prin sentința ce se va pronunța, să se dispună suspendarea executării Ordinului nr. 3988/19.06.2018 prin care s-a dispus încetarea Contractului de management educațional nr. x/25.10.2016 și eliberarea din funcția deținută, pană la pronunțarea instanței de fond asupra cererii de suspendare a executării respectivelor acte administrative, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004. 1.

Hotărârea instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3432 din 7 august 2018, a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale și, pe cale de consecință, a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 3988/19.06.2018 până la pronunțarea instanței de fond. 1.

Calea de atac exercitată Recurentul-pârât Ministerul Educației Naționale a promovat recurs împotriva sentinței civile nr. 3443 din 09 august 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în condițiile art. 483 C. proc. civ. Invocând ca temei al cererii de recurs dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin argumentele prezentate în susținerea motivelor de nelegalitate, recurentul a făcut trimitere la normele de drept prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a Contenciosului Administrativ, care stipulează îndeplinirea cumulativă a condițiilor privind suspendarea unui act administrativ, aspecte care se circumscriu cazului bine justificat și iminenței producerii pagubei. După prezentarea contextului raportului juridic fiscal litigios, recurentul-pârât a punctat îndeosebi aspectele care vizează legalitatea actului administrativ, susținând că instanța de fond a interpretat în mod greșit aspecte legale incidente în cauză și a arătat că suspendarea efectelor actelor atacate este motivată de iminența prejudiciului ce s-ar produce în ipoteza în care nu s-ar suspenda efectele acestor acte. A susținut că intimata-reclamanta nu a demonstrat cazul bine justificat așa cum este el definit în Legea nr. 554/2004. Actul administrativ, după cum se cunoaște, se bucură de prezumția de legalitate, iar a nu executa actele administrative care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea. Instanța de fond ar fi avut posibilitatea efectuării unei cercetări sumare a aparenței dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ, nu poate fi prejudecat fondul litigiului. Or, motivele de nelegalitate trebuie să apară de la prima vedere ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ contestat. În cauza de față nu există o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat, astfel că, condiția cazului bine justificat nu este îndeplinită. Îndoiala serioasă cu privire la legalitatea actului a cărui suspendare se solicită prin intermediul unei acțiuni în suspendarea actului administrativ este statuată prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție cu nr. 96/2015, pronunțată în dosarul civil nr. x/2014 care stipulează în mod expres că "suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Pe de altă parte, susține recurentul, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Conchide recurentul, în sensul că, calificativul este un atribut exclusiv al angajatorului, neputând fi cenzurat de către instanța de judecată iar acordarea calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare nu poate fi suspusă cenzurii instanței. Față de acestea a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacte și, rejudecând în fond cauza, respingerea cererii formulată de reclamantă, ca neîntemeiată. 1.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă A., prin întâmpinarea formulată, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În apărare, a arătat că cererea de suspendare îndeplinește cele două condiții prevăzute de Legea contenciosului administrativ, respectiv existența cazului bine justificat și paguba iminentă. 1.

Procedura în fața instanței de recurs Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi. II. Considerentele instanței de control judiciar Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar și față de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reține că este nefondat recursul de față, astfel că urmează a fi respins, în temeiul art. 496 C. proc. civ. Referitor la criticile de nelegalitate, prin prisma motivului de casare indicat de recurentă, cel reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., verificate de către instanța de control judiciar, au un caracter nefondat, nefiind relevată nicio încălcare sau aplicare greșită a normelor de drept material în chestiunea invocată de titularul căii de atac. Recurenta-reclamantă A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat instanței suspendarea Ordinului nr. 3988/19.06.2018 prin care s-a dispus încetarea Contractului de management educațional nr. x/25.10.2016 încheiat între părți și eliberarea reclamantei din funcția deținută, pană la pronunțarea instanței de fond. Instanța de fond a reținut cu justețe - în opinia Înaltei Curți - îndeplinirea condițiilor cerute de prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispunând admiterea cererii de suspendare a executării efectelor până la soluționarea în fond a acțiunii în anularea actului administrativ. În fapt, reclamanta a arătat, pe cererea de suspendare, că fișa de evaluare nu corespunde modelului anexei 1 din OMEN nr. 4315/2014,aspect confirmat de către pârâtt care arată că "această eroare a fost îndreptată pe calea contestației, în urma căreia s-a transmis o fișă de evaluare conform anexei 2 din metodologia amintită anterior". Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Cu alte cuvinte, legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamanta a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea actului atacat. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ rezultă cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. În speță, motivele invocate de reclamantă au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ. Prin urmare, în mod corect instanța de fond a apreciat ca fiind neîndeplinită condiția "cazului bine justificat", având in vedere că sub aspectul cazului bine justificat, Curtea apreciază că argumentele invocate de reclamantă, privitor la nelegalitatea procesului de reevaluare, și lipsa înscrisurilor care au stat la baza emiterii Ordinului, se circumscriu noțiunii de caz bine justificat, în sensul urmărit de legiuitor. Or, în jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază înseși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau de drept au fost apreciate de instanța supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea substanțială a actului administrativ în calea recursului administrativ. Aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei. Motivele de nelegalitate prezentate de reclamantă ca reprezentând un caz bine justificat sunt de natură a fi decelate doar printr-o verificare a aparenței dreptului, necesitând o evaluare a aspectelor de fond, evaluare la care judecătorul a procedat fără depășirea limitelor procedurii sumare a suspendării executării. Relevantă în această privință este și soluția pronunțată în acțiunea principală care viza anularea actului administrativ, sentința civilă nr. 523 din 13 februarie 2018 de către Curtea de Apel București, în sensul admiterii acesteia, creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa nelegalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel răsturnată prezumția de legalitate atașată actelor administrative. În aceste circumstanțe, Înalta Curte reține că, deși această sentință nu are caracter definitiv, soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase și rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecății. Concluzionând, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a probat existența unor împrejurări de natură a crea îndoieli în privința legalității actului administrativ fiscal și, fără a tranșa această chestiune în procedura reglementată de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, urmează a reține că este îndeplinită condiția cazului bine justificat. Referitor la paguba iminentă, art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 o definește ca fiind "prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public". În ceea ce privește iminența unei pagube, fără a respinge de plano ideea încadrării privării recurentei - reclamante la o analiză în definiția cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că verificarea îndeplinirii acestei cerințe a devenit inutilă, atâta vreme cât art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiții, iar, așa cum rezultă din cele expuse anterior în speță există un caz bine justificat pentru suspendarea executării actului administrativ. Deși, nefiind definitivă, această sentință are numai o putere de lucru judecat relativă, ea constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării executării nu le îngăduie. Totodată, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Lege nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu. III. Soluția instanței de recurs și temeiul legal al acesteia Față de cele arătate, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., recursul formulat de către societatea recurentă va fi respins, ca nefondat.